臺北高等行政法院判決
102年度訴字第463號
102年11月28日辯論終結
原 告 臺灣糖業股份有限公司
代 表 人 陳昭義（董事長）
訴訟代理人 陳岳瑜 律師
複 代理人 魏志霖 律師
被 告 新北市政府環境保護局
代 表 人 劉和然（局長）住同上
訴訟代理人 張訓嘉 律師
張喬婷 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服新北市政
府中華民國102 年2 月5 日北府訴決字第1012959276號訴願決定
（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，原告之代表人為胡懋麟，嗣於 訴訟中變更為陳昭義，茲據原告新任代表人具狀承受訴訟， 核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告所有坐落新北市瑞芳區（改制前臺北縣瑞 芳鎮○○○○段4 、4 之1 、6 、20、20之1 、20之9 、20 之12、20之17、20之18、20之20、20之25、21、22、22之1 、22之2 、22之3 、22之4 、23、24、24之1 、25、26、27 之1 、27之2 、27之3 、27之9 地號等26筆土地之濂洞煉銅 廠（下或稱系爭廠區），原係臺灣金屬礦業股份有限公司（ 下稱臺金公司）所有，且於民國60年至65年間在系爭廠區興 建3 條排放廢煙之煙道（下稱系爭廢煙道）。原告於80年3 月31日經行政院核定合併臺金公司，原告為存續公司，概括 承受臺金公司之權利義務。嗣該址土地經行政院環境保護署 （下稱環保署）執行「廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第四 期調查計畫（下稱系爭調查計畫）」調查結果，發現其土壤 中重金屬砷、銅、汞、總石油碳氫化合物及多氯聯苯超過土 壤污染管制標準，經被告以99年3 月26日北環水字第099001 7708號公告（下稱被告99年3 月26日公告）及99年4 月9 日 北環水字第0990028943號修正公告（下稱被告99年4 月9 日 修正公告；訴願決定誤繕為99年4 月26日北環水字第099001 7708號修正公告），公告該址土地為土壤、地下水污染控制 場址並劃定土壤、地下水污染管制區（下稱系爭污染場址）
，並以99年10月18日北環水字第0990087209號函（下稱被告 99年10月18日函）認定原告為污染行為人，惟原告對被告99 年10月18日函不服，先後向被告提出99年10月27日安環字第 0990009993號函（下稱原告99年10月27日函）、99年11月22 日安環字第0990010671號函（下稱原告99年11月22日函）， 多次表示其非污染行為人，並申請被告再行審慎處理，被告 遂函請經濟部國營事業委員會（下稱國營會）協助辦理，國 營會於100 年2 月21日召開「原臺金公司濂洞煉銅廠及其所 屬3 條廢煙道土壤及地下水污染行為人釐清會議（下稱釐清 會議）」，認定原告係與臺金公司合併後之存續公司，應概 括繼受臺金公司法律上之權利義務，故被告以100 年10月26 日北環水字第1001264784號函（下稱原處分）認定原告為污 染行為人，並以100 年11月2 日北環水字第1001561115號函 （下稱被告100 年11月2 日函）告知原告應依土壤及地下水 污染整治法（下稱土污法）第13條第1 項及同法施行細則第 14條規定提出污染控制計畫書。原告不服，提起本件訴願， 經無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠原處分雖未依行政程序第96條第1 項第6 款表明為行政處 分及救濟之教示，且未有後續之行為，惟具有增加被告99 年10月18日函所未有之理由，依最高行政法院100 年度判 字第2165號判決意旨，係屬第二次裁決，實質上為另一行 政處分。至於被告99年10月18日函僅為國營會與新北市政 府間行文之事實，並以副本之方式通知原告，並無對外發 生法律效果，故非屬行政處分，合先敘明。
㈡臺金公司於60年至65年間於濂洞煉銅廠興建系爭廢煙道， 71年間濂洞煉銅廠已停止運轉。73年3 月21日臺灣電力股 份有限公司（下稱臺電公司）與臺金公司簽訂委辦協議書 ，代管臺金公司之煉銅業務，並於75年6 月辦理系爭廢煙 道報廢手續，經審計部75年6 月16日核准報廢在案。嗣臺 金公司奉命於78年1 月14日與臺電公司訂立買賣契約，將 煉銅業務一併轉讓予臺電公司。系爭廢煙道之其中118 公 尺部分，位在臺電公司受讓之濂洞煉銅廠土地上，其餘部 分則在其他國有土地上。原處分稱依被告99年10月18日函 及國營會100 年2 月21日釐清會議記錄結論相關見解對照 表（下稱對照表）第5 點，原告應概括繼受臺金公司於法 律上權利義務；然上開文件及原處分皆未說明系爭廢煙道 係於何時破裂，及如何破裂、擴散，致其他土壤造成污染 ，僅以臺電公司因有代管之事實，其說法較具可信度等情 ，以不確定的事實認定原告應繼受臺金公司之權利義務，
顯有違誤。
㈢依最高行政法院判決100 年度判字第816 號判決、99年度 判字第478 號判決意旨，污染之發生如有應負責之行為人 （行為責任人），或土地關係人（狀態責任人），則各該 行為人或土地關係人本應負污染之清除責任，尤其污染行 為人應負終局之清除責任。又依最高行政法院93年度判字 第1480號判決意旨，臺金公司結束煉銅業務後，主管機關 即命臺電公司承接煉銅廠之相關設備及處置，故最高行政 法院認定臺電公司應為相關廢棄物之清理義務人，亦等同 認定應由臺電公司負責處理系爭廢煙道及廠房之污染；然 臺電公司接管該煉銅廠設備（含系爭廢煙道）顯未妥善管 理及積極防治，致使系爭廢煙道20多年來之荒廢而產生污 染，且未依廢棄物清理法（下稱廢清法）之規定清理污染 物，故依土污法第2 條第15款第4 目規定，本件環境污染 事宜之污染行為人應為臺電公司，負有清理濂洞煉銅廠廢 棄物之義務。再者，依國營會100 年2 月21日釐清會議對 照表第4 點觀之，係認臺電公司有積極處理系爭廢煙道及 內部污染物之義務，嗣後因臺電公司未妥善保養系爭煙道 ，導致系爭廢煙道於75年間報廢，其內廢棄物並造成周邊 土壤、地下水污染，此已與臺金公司無涉。且依臺金公司 70年6 月24日臺金（70）企產字第3199號函（下稱臺金公 司70年6 月24日函）記載：「……此次艾克颱風過境時， 雖周圍用草袋盛裝圍堵，已盡善良保管之責，但仍有部分 遭受流失。」等文字，足證臺金公司就硫化鐵之儲置已善 盡保管之責，後雖遭遇颱風天災等不可抗力事由，導致臺 金公司儲置之硫化鐵流失，惟臺金公司既已善盡保管義務 ，後續因天災而造成之污染即不得再歸責於臺金公司；縱 認硫化鐵有溶於水而造成銅污染之可能，然硫化鐵流失之 時間與被告檢驗土壤污染時間之間，兩者相隔已久，期間 復經歷數次颱風吹刷洗淋，硫化鐵是否會持續流存在土壤 中，檢測時間之污染物是否即屬臺金公司之硫化鐵，抑或 鄰近土壤或空氣中本身所含有之礦物風化或其他污染物（ 雨水或空氣）形成，被告均未詳查，亦未舉證污染因果關 係，僅以臺金公司有硫化鐵流失，即驟論土壤污染係臺金 公司造成，顯然乏據。
㈣參照環保署96年1 月2 日環署土字第0950100254號函令意 旨，臺電公司91年9 月曾自行出資清理其所有土地上之污 染，故臺電公司符合「財務狀況」、「整治技術可行」及 「場址實際狀況」3 項要件，應為最適宜之污染整治計畫 負責人。
㈤土污法第43條第3 項規定既已明訂污染行為人之公司因合 併而消滅時，應由何者負責，此乃行政法上之特別規定， 無再類推適用公司法第75條之餘地。退步言之，縱得類推 適用公司法第75條規定，存續公司繼受消滅公司之行政法 上義務。臺金公司之成立及煉銅業務均係奉經濟部之命令 辦理，亦係奉經濟部之命令停止運轉濂洞煉銅場，將煉銅 業務及設備移交由臺電公司，嗣經濟部命臺金公司之股份 由原告承受後消滅，其目的僅為合法消滅臺金公司之法人 人格，但其煉銅業務及設備則移交予臺電公司，其意應為 由臺電公司處理相關煉銅所生後續事宜（最高行政法院93 年度判字第1480號判決意旨亦同其理）。再者，原告雖合 併臺金公司，惟臺金公司已於78年1 月14日將禮樂及濂洞 煉銅廠廠房、土地及設備，已全部轉讓於臺電公司，系爭 廢煙道自斯時起已歸屬臺電公司所有，臺金公司對系爭廢 煙道不具有任何權利義務關係，故尚難以公司法第75條之 規定，而將系爭廢煙道之污染行為歸由原告負責。 ㈥系爭廢煙道迄今無辦理任何保存登記，自無法以登記之方 式移轉所有權；惟未辦保存登記之不動產，雖不得以登記 之方式移轉所有權，但仍得讓與「事實上之處分權」。依 最高法院96年度臺上字第2772號判決、86年度臺上字第22 72號判決意旨，臺金公司將系爭廢煙道之事實上處分權讓 與臺電公司，則僅臺電公司有廢煙道之事實上處分權，得 以報廢系爭廢煙道，故由報廢一節，亦可認臺電公司為系 爭廢煙道之管理人及所有人。
㈦再者，系爭廢煙道係由臺金公司於60年至65年間，為供濂 洞煉銅廠煉銅時排放廢氣所興建，屬煉銅時所需排煙設備 之一，故為濂洞煉銅廠原有設備。系爭廢煙道雖非濂洞煉 鋼廠之成分，然常助煉鋼廠之效用，且當初同屬臺金公司 所有，臺金公司於78年1 月14日處分濂洞煉銅廠時，其效 力及於系爭廢煙道，且臺電公司於73年3 月21日起代管臺 金公司煉銅業務，其移交清冊所載含有系爭廢煙道在內， 足見系爭廢煙道早在73年間即由臺電公司事實上管領，延 至78年間臺電公司並基於買賣關係，一併取得廢煙道之所 有權利。且臺金公司於78年1 月14日與臺電公司簽訂買賣 契約移轉範圍包含系爭廢煙道，故於買賣契約訂定時，濂 洞煉銅廠為臺電公司與臺金公司間之買賣契約標的，且依 臺電公司與臺金公司簽訂之委辦協議書之前言及第4 條載 明，臺電公司與臺金公司簽訂之委辦協議書，性質上為民 法之委任關係，臺電公司應盡善良管理人之注意義務，不 得推諉保管維護系爭廢煙道之責任；惟臺電公司長期不作
為，自屬有可歸責之事由。從而原告自無承受不存在之污 染行為可言。
㈧是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：
㈠被告99年10月18日函已認定原告為污染行為人，係行政處 分，若原告不服自應於法定救濟期間內提起救濟，惟原告 未為之，故上開行政處分已產生形式確定力，原告自不得 再為本件爭訟。至於原處分雖曾援引國營會100 年2 月21 日釐清會議記錄，惟對原告為污染行為人一事僅重申被告 99年10月18日函之意旨，未為任何准駁之表示，更未曾有 任何實質的認定，原處分並無撤銷或變更被告99年10月18 日函之意，亦無創設或變動公法上權利義務關係，並非行 政處分，原告就此提起撤銷訴訟，要件不合。
㈡由環保署所執行之系爭調查計畫可知，臺金公司之產業資 訊及製程特性等可知，系爭場址之高污染潛勢區為原選廠 ／煉銅廠房、原廠房／保修廠區域、原貯存池及洗滌池區 、廢銅線去皮工廠／煉廠煉金工廠等區域。而上開高污染 潛勢區域經查證結果發現，系爭污染場址土壤遭受重金屬 砷及銅污染，污染範圍涵蓋全廠區，且最深達3 公尺，砷 污染濃度最高達土壤染污染管制標準之208.3 倍，銅污染 濃度最高達土壤污染管制標準90.8倍。依國營會100 年2 月21日釐清會議紀錄，臺電公司表示濂洞煉銅廠於71年停 工，該公司自奉命代管後，從未恢復濂洞煉銅廠之運轉等 語足徵，系爭場址之土壤污染為臺金公司於停止運轉前洩 漏污染物及未依法令規定清理污染物等所造成。復由原告 、財政部國有財產局、新北市政府、新北市瑞芳區公所、 臺電公司作成之「原臺灣金屬礦業有限公司及其所屬三條 廢煙道地區（部分）土壤及地下水污染控制場址健康風險 評估報告（下稱健康風險報告）」第4 至9 頁記載，系爭 污染場址之主要污染物為砷及銅，此與國際間開採銅礦所 產生之污染類似等語，益證系爭污染場址中之土壤重金屬 銅及砷之污染，係來自臺金公司之製程。
㈢臺金公司所產生之含銅硫化鐵本為供應臺灣肥料股份有限 公司（下稱臺肥公司）二廠（下稱臺肥二廠）製造硫酸之 用，自該廠因製酸污染環境被迫停止後即無銷路，臺金公 司自60年即停產該產品，並露天堆置該等含銅之具有毒性 之事業廢棄物，而未依當時廢清法規定妥為貯存，亦未依 當時廢棄物清理法臺灣省施行細則（下稱廢清法省施行細 則）備置適當之貯存設施及安全條件，以避免該等含銅之 廢棄物流出或污染地面，導致颱風過境時，流失230 公噸
之硫化鐵，而污染系爭場址土壤，此亦為本件污染之部分 原因，臺金公司因此亦構成洩漏污染物或未依法令規定清 理污染物之污染行為人。
㈣另就系爭場址中系爭廢煙道之土壤重金屬砷污染部分，由 國營會100 年2 月21日釐清會議紀錄對照表第4 點可知， 臺電公司表示系爭廢煙道於臺金公司運轉濂洞煉銅廠期間 即已破損，則臺金公司即應採取積極防範措施，以避免其 內含砷污染物可能會隨著破損處洩漏至土壤，卻未為之， 核已構成土污法第2 條第15款洩漏污染物或未依法令規定 清理污染物之污染行為人。原告依公司法第75條規定合併 臺金公司，成為存續公司，概括既受臺金公司之權利義務 ，應負系爭場址污染行為人責任，此與最高行政法院歷來 見解相符。凡屬因棄置或洩漏污染物、未依法令規定清理 污染物，而導致土壤及地下水污染者，均屬污染行為人， 應就其所造成之污染負起整治之責。縱有他人同為污染行 為人，各污染行為人所應負之整治責任，均不受影響。 ㈤是被告聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實，有被告99年10月18日函、國營 會100 年2 月21日釐清會議記錄、臺金公司與臺電公司買賣 契約、臺金公司與臺電公司委辦煉銅有關業務移交清冊、國 營會85年6 月11日「原台金舊煉銅廠煙道處理事宜」會議記 錄、臺電公司99年8 月9 日簡報資料、臺金公司與臺電公司 委辦協議書、環保署96年1 月2 日環暑土字第0950100254號 函、環保署98年3 月27日至99年5 月27日系爭調查計劃書期 末報告第3 冊節本、健康風險報告、臺金公司70年6 月24日 函、訴願決定及原處分等件附於本院卷、原處分卷可稽。是 本件應審酌之爭點即為：原處分是否為行政處分；被告以原 處分認定原告為污染行為人，進而以被告100 年11月2 日函 告知原告應依土污法第13條第1 項及同法施行細則第14條規 定提出污染控制計畫書，是否合法。
六、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠按土污法第2 條第15款規定：「……十五、污染行為人： 指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩 漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容 許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定 清理污染物。」上開規定除直接列舉「洩漏」、「棄置」 、「排放」、「灌注」等直接從事之行為型態外；尚就「 仲介」上開行為者，及消極容任污染發生或積極提供場所 予直接從事污染者，認係「污染行為人」，並以依法令有 清理污染物之義務者，有未履行其作為義務時，亦為「污
染行為人」作為概括規定。而所以認「未依法令規定清理 污染物」為污染行為人，乃係因法令賦與清理污染物之作 為義務者，違背其作為義務，致污染發生，遂以之為污染 行為人，給予「行為責任」之評價。又第3 目所謂「容許 洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物」，係指容許「第三 人」洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物而言；而有意的 使污染物洩漏者，為第1 目之污染行為人；至依法令有清 理義務者，單純違背清理之作為義務，發生污染者，則屬 第4 目之污染行為人。同法第13條第1 項規定：「控制場 址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應 命污染行為人或潛在污染責任人於6 個月內完成調查工作 及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核 定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以 一次為限。」同法第53條規定：「第7 條、第12條至第15 條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條 第1 項至第3 項、第5 項、第7 項至第9 項規定，於本法 施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染 責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。 」上開土污法第53條規定（即89年2 月2 日制定公布之土 污法第48條規定），業經司法院釋字第714 號解釋以「其 中有關『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行 為人適用之』部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續 存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲 法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財 產權之意旨均無違背。」為由認並未違憲（司法院釋字第 714 號解釋意旨參照）。次按土壤及地下水污染控制場址 初步評估辦法（下稱土污控制辦法）第2 條第1 項規定： 「控制場址經初步評估後，具有下列各款情形之一者，所 在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為整治場址 ：一、控制場址之單一污染物最高濃度達土壤或地下水污 染管制標準20倍。二、依土壤污染評分（Ts）及地下水污 染評分（Tgw ）、計算污染總分P 值達20分以上。三、控 制場址位於飲用水水源水質保護區內、飲用水取水口之一 定距離內或水庫集水區內。四、控制場址位於國家公園、 野生動物保護區、敏感性自然生態保育地或稀有或瀕臨絕 種之動、植物棲息地。五、控制場址位於風景特定區或森 林遊樂區。六、控制場址位於學校、公園、綠地或兒童遊 樂場。七、其他經中央主管機關指定公告重大污染情形。 」同辦法第6 條第1 項規定：「控制場址符合第2 條第1 項規定者，所在地主管機關得通知場址污染行為人及土地
使用人、管理人或所有人申請辦理健康風險評估。」 ㈡繼按行政機關就個別事件對外所為公法上之單方行為，除 依訴願法第3 條第1 項及行政程序法第92條第1 項之規定 ，行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措 施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬典型之 行政處分外，因有無法效性，尚有所謂「觀念通知」、「 重複處分」與「第二次裁決」等型態。所謂「觀念通知」 係指行政機關對外所為公法上之單方行為，純屬單純之意 思通知，對於當事人申請事項並無准駁之表示，亦不生法 律上之任何效果，自不得為行政訴訟之標的（最高行政法 院61年裁字第75號判例參照）。而「第二次裁決」是指原 行政處分發生形式上之存續力後，行政機關依職權或經當 事人異議，就原行政處分於未變更原有行政處分之事實及 法律狀態，重新為實體上審查，另為裁決而言。縱第二次 裁決未變更原行政處分之裁決結果，然若於裁決理由有變 更或添加內容，實質上為另一行政處分，要非不得為行政 訴訟之標的。被告於本件固先以：被告99年10月18日函已 認定原告為污染行為人，若原告不服自應提起救濟，惟原 告未為之，故上開行政處分已產生形式確定力，原告自不 得再就其為系爭污染場址之污染行為人再為爭訟；至於原 處分雖曾援引國營會100 年2 月21日釐清會議記錄，惟僅 在重申被告99年10月18日函之意旨，未為任何准駁之表示 ，更未曾有任何實質的認定，原處分並非行政處分，原告 起訴不合法等情為辯。茲以：
⒈被告主張99年10月18日函係行政處分，惟細繹被告99年 10月18日函（本院卷第26至27頁），其後並無任何救濟 教示之記載（行政程序法第96條第1 項第6 款規定參照 ）。
⒉被告99年10月18日函既係未告知救濟期間之行政處分， 依行政程序法第98條第3 項規定，原告只要在送達後1 年聲明不服，視為於法定期間內所為，況且原告先後以 99年10月27日函（本院卷第123 頁）、99年11月22日函 （參原處分說明㈠第2 至3 行所載，本院卷第24頁反 面）對被告99年10月18日函表示不服。被告於收受原告 99年10月27日函、99年11月22日函後，函請國營會協助 辦理，國營會因而會同通知兩造、經濟部法規會、臺電 公司召開釐清會議，經上開單位充分表達意見，被告甚 且於會議中表示「……另經檢視臺糖及臺電公司所提相 關事證及文件資料，該2 公司各有看法與見解，『本府 尚難做出適當之判斷』……」等語（本院卷第29頁反面
），國營會並作成「本案彙整臺糖及臺電公司所提相關 事證為5 大爭議事項，經參照與會單位意見，各爭議事 項之釐清情形（如附表），並提供新北市政府環保局作 為後續污染行為人認定之參考。」之結論（本院卷第30 頁）。而被告除依據上開釐清會議結論外，另審究被告 99年10月18日函作成後之環保署100 年4 月22日環署土 字第1000032344號函、臺電公司99年12月8 日電環字第 09911060191 號函等新事實及新證據，重新為實體上審 查，並據以作成原處分，此可由原處分說明其中多處 記載可知（本院卷第24頁）。揆諸首揭說明，原處分係 於被告99年10月18日函後，原告表示不服，被告重新以 99年10月18日函之事實及法律狀態基礎下，所為實體上 之審查，並另為裁決，縱原處分未變更被告99年10月18 日函之裁決結果，惟於裁決理由有變更或添加內容，實 質上即為另一行政處分，自得為行政訴訟之標的。是原 告以原處分係第二次裁決，因而提起訴願，且訴願機關 新北市政府亦為相同之認定，進而實體上審理而作成訴 願駁回之處分，原告不服提起本件訴訟，自屬合法。被 告此部分之辯解，除完全違背訴願法及行政訴訟法之規 定外，且將使法定救濟規定形同具文，權益受侵害之人 民求助無門，洵無可採。
㈢續按「因合併而消滅之公司，其權利義務，應由合併後存 續或另立之公司承受。」公司法第75條定有明文，依同法 第319 條規定，於股份有限公司之合併準用之。原告雖先 以：土污法第43條第3 項規定既已明訂污染行為人之公司 因合併而消滅時，應由何者負責，此乃行政法上之特別規 定，無類推適用公司法第75條之餘地；且臺金公司係將煉 銅業務及設備移交由臺電公司後，嗣經濟部命臺金公司之 股份由原告承受後消滅，其目的僅為合法消滅臺金公司之 法人人格，本件義務既為相關煉銅業務所生，自應由臺電 公司處理後續事宜等情為主張。惟查，公司合併後之權利 義務，應由合併後存續或另立公司概括承受，即令公司法 未有上開規定，亦為當然之法理；且公司法上開規定並未 明文限於私法上之權利義務，而污染行為人依土污法所負 整治之義務，並非所謂一身專屬性之公法義務即公法上之 權利義務，自應當然由存續或另立公司承受（最高行政法 院96年度判字第1953號、第1954號判決意旨參照）。本件 濂洞煉銅廠原係臺金公司所有，前經行政院80年1 月31日 台80經4541號函核准原告於80年3 月31日合併臺金公司， 並由原告承續臺金公司在金瓜石、○○○及基隆八尺門等
地區之業務，此有原告80年4 月15日土金字第21101010號 函附卷可稽（訴願卷第199 頁），則原告是否因原處分負 有依土污法第13條第1 項及同法施行細則第14條規定提出 污染控制計畫書及事後之相關義務，自應視因與其合併而 消滅之臺金公司是否為土污法之污染行為人。至於原告所 稱土污法第43條第3 條，僅係污染行為人或潛在污染責任 人為公司組織時，主管機關得限期命其負責人、持有超過 其已發行有表決權之股份總數或資本總額半數之股東或控 制公司繳納同法條前2 項費用之規定，並非上開公司法概 括承受之特別規定，是本件原告自應依公司法第319 條準 用公司法第75條規定，概括承受臺金公司所有非具專屬性 之法律上權利義務，原告此部分之主張，已非可採。 ㈣原告雖次以：臺金公司於60年至65年間於濂洞煉銅廠興建 系爭廢煙道，71年間濂洞煉銅廠已停止運轉，於73年3 月 21日與臺電公司簽訂委辦協議書，由臺電公司代管臺金公 司之煉銅業務，並於75年6 月辦理系爭廢煙道報廢手續， 經審計部75年6 月16日核准報廢在案，嗣臺金公司奉命於 78年1 月14日與臺電公司訂立買賣契約，將煉銅業務一併 轉讓予臺電公司，系爭廢煙道之其中118 公尺部分，位在 臺電公司受讓之濂洞煉銅廠土地上，其餘部分則在其他國 有土地上，系爭廢煙道縱有破裂，亦應為臺電公司接管之 後所發生，無從認臺金公司為污染行為人，而原處分及所 憑依之被告99年10月18日函、國營會100 年2 月21日會議 記錄均未說明系爭廢煙道係於何時破裂，及如何破裂、擴 散，致其他土壤造成污染，以不確定的事實認定原告應繼 受臺金公司之權利義務，顯有違誤等情為主張。茲以： ⒈濂洞煉銅廠經環保署系爭調查計畫，查證其土壤及地下 水重金屬超過污染管制標準，並於調查計畫中記載「臺 灣金屬礦業股份有限公司（以下簡稱本場址或臺金公司 ）自民國58年核准設立，為金屬基本工業，針對金瓜石 的金、銅、硫化鐵礦進行探、採、選、煉，以及產品加 工，……臺金公司佔地面積約公頃，包括原濂洞煉銅廠 製程廠區、廢銅線去皮工、洗滌塔、貯存池，以及3 條 各長約1,500 公尺之廢棄煙道……依前述產業資訊、製 程特性與調查計畫審查意見可知，本場址高污染潛勢區 包括原選廠／煉銅廠房、原廠房／保修廠區域、原貯存 池及洗滌池區、廢銅線去皮工廠／煉廠煉金工廠等區域 。……本場址於現場完成採樣後，……各樣品檢測項目 、……彙整如表98-40-1 ……本場址土壤以重金屬砷及 銅污染為主，污染範圍涵蓋全廠區，且污深度集中於0
至0.6 公尺，最深達3 公尺……；重金屬銅濃度介於72 .5至36,000mg/kg 之間，最高達管制標準（400mg/kg） 之90.8倍……，銅污染分布較無明顯規律，廢銅線去皮 工廠、原煉銅選礦廠區、貯存池、變電所、北側原廠房 附近等，皆有超過管制標準10倍以上高污染銅含量的分 布；……」等字詞，復經被告公告為土壤及地下水污染 控制場址及劃定土壤及地下水污染管制區即系爭污染場 址，名稱為「原臺灣金屬工業股份有限公司及其所屬三 條廢煙道地區（部分）土壤及地下水污染控制場址」之 事實，此有系爭調查計畫節本（本院卷第84至88頁）、 被告99年3 月26日公告、99年4 月9 日修正公告附卷可 稽（原處分卷第15至25頁），合先敘明。
⒉原告雖稱：臺金公司於73年3 月21日與臺電公司簽訂委 辦協議書，由臺電公司代管臺金公司之煉銅業務，並於 75年6 月辦理系爭廢煙道報廢手續，經審計部75年6 月 16日核准報廢在案，嗣臺金公司奉命於78年1 月14日與 臺電公司訂立買賣契約，將煉銅業務一併轉讓予臺電公 司，系爭廢煙道之其中118 公尺部分，位在臺電公司受 讓之濂洞煉銅廠土地上，系爭廢煙道縱有破裂，亦應發 生在臺電公司接管之後，無從認臺金公司為污染行為人 等情。惟以：
⑴依原告上開陳述，臺電公司與臺金公司簽訂委辦協議 書係於73年3 月21日（本院卷第47至48頁），而濂洞 煉銅廠係於臺電公司代管前之71年間已停止運轉，而 臺電公司接管後，並未重啟濂洞煉銅廠之煉銅業務， 此可由原告所提臺電公司73年11月9 日電銅字第7311 ─0621號函答覆資料「……三、有關濂洞煉銅廠併同 禮樂煉銅廠移付臺電公司代管……㈠濂洞煉銅廠前在 臺金公司時間自71年7 月結束生產停工後，曾於72年 6 月27日……成立濂洞煉銅廠保管小組，……而於72 年8 月10日……撤銷該小組，而於禮樂煉銅廠組織內 設置濂洞煉銅廠保管維護班……㈡對於濂洞煉銅廠存 廢問題經作各方面詳研結果：依據半年來銅業市場情 形之觀察，濂洞煉銅廠在可見之將來恢復生產之可能 性不大，即使有意重新開工生產，因大部分設備均屆 耐用年限，且停工日久難免蝕，必須投入大量資金重 新整修，方可運轉，未必經濟，故現已初步決定濂洞 煉銅廠原則上不再利用……」，及臺電公司74年3 月 23日電銅字第7403─1253號函「……二、濂洞煉銅廠 前……自71年7 月結束生產停工後，於72年8 月第1
期精簡組織時，將該……廠均予撤銷，……三、73年 3 月本公司奉經濟部指示，代管煉銅有關各項業務， ……本公司在禮樂煉銅廠下以最少之人力（6 人）暫 設濂洞保管股，派員執行輪值班巡守、保護、保養等 工作，以防止其設備鏽蝕或遭竊……」等記載（本院 卷第144 頁反面至第145 頁、第147 頁），均與原告 合併之消滅公司即臺金公司72年8 月10日臺金（72） 人運字第3492號函中：「……主旨：為配合工作需要 ，在禮樂煉銅廠組織內設置濂洞煉銅廠保管維護班， ……濂洞煉銅廠保管小組應即撤銷。……」，及73年 11月20日臺金（73）會字第3625號函中：「……濂洞 煉銅廠71年7 月結束生產停工後，曾於72年6 月27日 ……成立濂洞煉銅廠保管小組，……而於72年8 月10 日……撤銷該小組，而於禮樂煉銅廠組織內設置濂洞 煉銅廠保管維護班……」之記載完全相符（本院卷第 138 頁反面、第146 頁），且詳閱本件全卷證資料， 亦未發現臺電公司於73年3 月21日代管濂洞煉銅廠後 曾有重新開工生產煉銅之相關證明文件，原告亦未爭 執臺電公司並未重新開工，綜上以觀，濂洞煉銅廠既 經環保署系爭調查計畫查證其土壤及地下水重金屬超 過污染管制標準，而臺電公司自臺金公司代管後均未 重新開工煉銅，則造成系爭污染廠址之污染物，應係 自臺金公司於濂洞煉銅廠開工生產煉銅期間所產生。 ⑵尤有甚者，參諸被告所提臺金公司70年6 月24日函有 關「主旨：本（70）年6 月13日艾克颱風過境帶來豪 雨，本公司存放於○○○地區露天堆置之硫化鐵遭受 流失貳佰叁拾公噸（乾量），按帳面價值為新臺幣43 7,690.00元……說明：……二、本公司所產硫化鐵原 為供應臺肥二廠製造硫酸之用，自該廠因製酸污染環 境被迫停止後即無銷路，本公司停產該項產品已將近 10年，因限於庫存場地，部分露天堆置，此次艾克颱 風過境時，雖周圍用草袋盛裝圍堵，已盡善良保管之 責，但仍有部分遭受流失。」之記載（本院卷第90頁 ），此係與原告合併之消滅公司即台金公司所發函文 ，原告自無從否認其真正。則依上開臺金公司函，硫 化鐵既係足以造成污染源之污染物質，臺金公司於濂 洞煉銅廠停產前未久之70年6 月13日竟將硫化鐵露天 置放於濂洞煉銅廠，任其風吹雨淋，此絕非適當之置 放方法，即足對濂洞煉銅廠之土壤及地下水造成嚴重 污染；復因艾克颱風豪雨沖刷流失，加重污染態勢，
更足認臺金公司所稱以草袋盛裝圍堵至為不當，即由 該函所載，足以認定臺金公司係污染行為人。原告竟 執該函中「已盡善良保管之責」等文字，作為臺金公 司並非污染行為人之證明等情，洵與證據及事實不符 ，自無可採。
⒊次按「（第1 項）經濟部為開發重要資源，促進經濟建 設，得報請行政院核准創設或投資生產事業。（第2 項 ）前項生產事業為國營者，由經濟部設機構管理之。」 為經濟部組織法第31條所規定，依此規定，經濟部設國 營會管理其所屬國營事業。有關原告重大工程及工安、 環保、睦鄰等事項之協調、督導與改善，為國營會第2 組之職掌（參最高行政法院102 年度判字第380 號卷被 上證14國營會組織與職掌；該案一審為本院101 年度訴 字第1014號事件，下分別稱臺電案上訴審、一審），是 本件因污染所生環保爭議之協調、督導，應為國營會職 掌之業務。原告為國營事業，對於國營會就環保事項經 協調所為之命令，即有遵守之義務。原告主張：系爭廢 煙道縱有破裂，亦應發生在臺電公司接管之後，無從認 臺金公司為污染行為人一節。經查，濂洞煉銅廠業經環 保署系爭調查計畫，查證其土壤及地下水重金屬超過污
, 台灣公司情報網