臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1083號
102年12月5日辯論終結
原 告 祥恩營造有限公司
代 表 人 許文隆（董事）住同上
訴訟代理人 石宜琳 律師
複代理人 張欣潔 律師
被 告 臺北市政府工務局水利工程處
代 表 人 黃治峯（處長）住同上
訴訟代理人 駱忠誠 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
2 年5 月15日訴102018號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
被告機關代表人於起訴時為施建旭，訴訟繫屬中變更為黃治 峯，業據其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先 敘明。
二、事實概要：
原告參與被告「94年道路預約維護工程（第4 標外購合材銑 刨費）」採購案（下稱系爭標案）投標，經被告以原告實際 負責人羅金泉因執行業務，有以契約，或其他方式之合意， 使廠商不為投標或不為價格競爭之情事，涉犯政府採購法第 87條第4 項規定，經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）民 國95年度矚訴字第2 號刑事判決為有罪判決，原告亦經臺北 地院以96年度訴字第1624號刑事宣示判決筆錄處以罰金，認 定原告構成政府採購法第101 條第1 項第6 款「犯第87條至 第92條之罪，經第一審為有罪判決」之事由，而以被告101 年12月24日北市工水工字第10161710500 號函（下稱原處分 ）通知原告將刊登政府採購公報，並自刊登之次日起3 年不 得參加投標或作為決標對象或分包廠商。原告不服，提起異 議，經被告102 年1 月23日北市工水工字第10261552500 號 函（下稱異議處理結果）維持原處分，原告提起申訴復經申 訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：
㈠原處分應屬裁罰性不利處分，為行政罰法之規範範疇，應遵 循「一事不二罰」之原則：
⒈被告於原告已受有刑事裁罰後，復又對原告作成裁罰性不 利處分，係針對原告行為重複裁罰，有違行政罰法第26條 規定之一事不二罰原則：
⑴原處分將使原告於被刊登政府採購公報後，3 年內不得 參加投標或作為決標對象或分包廠商，造成原告於該期 間內參加招標、審標及決標階段之資格遭到剝奪，並非 單純警告、命除去或停止違法行為而已，而是明顯帶有 「制裁性」、「非難性」，即具有「裁罰性」甚明。且 最高行政法院於101 年6 月份第1 次庭長法官聯席會議 決議中亦已明確表示：「機關因廠商有政府採購法第10 1 條第1 項各款情形，依同法第102 條第3 項規定刊登 政府採購公報，即生同法第103 條第1 項所示於一定期 間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效 果，為不利之處分。其中第3 款、第7 款至第12款事由 ，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分相連 結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第1 款、第2 款 、第4 款至第6 款為參與政府採購程序施用不正當手段 ，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反 行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自 屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1 項所定3 年裁處 權時效。其餘第13款事由，乃因特定事實予以管制之考 量，無違反義務之行為，其不利處分並無裁罰性，應類 推適用行政罰裁處之3 年時效期間。」職此之故，本件 原處分性質上應屬裁罰性之不利處分，核屬行政罰法第 2 條第2 款之「其他剝奪一定資格」之處分，要無疑義 。
⑵次按司法院釋字第503 號解釋：「……二者處罰目的及 處罰要件雖不相同，惟其行為如同時符合行為罰及漏稅 罰之處罰要件時，除處罰之性質與種類不同，必須採用 不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，不 得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則……。」 行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法 上義務之規定者，分別處罰之。」第26條第1 項本文規 定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規 定者，依刑事法律處罰之。」可知，倘一行為違反行政 法上相同義務，縱使同時有行政與刑事責任，只要處罰 手段已得達到行政目的，即應不得再重複處罰，否則即 有違現代民主法治國家之基本原則。是基於上開規定， 一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定而應 受罰鍰之處罰者，因刑罰之懲罰作用較強，依刑事法律
處罰，已足資警惕，爰不再為行政罰鍰之處罰；且刑事 法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程 序，應予優先適用。
⑶原處分有關停權部分，係屬行為人違反行政法上義務而 遭受行政機關之裁罰性不利處分。然針對同一行為，原 告亦已獲臺北地院96年度訴字第1624號刑事有罪判決確 定，並包含有罰金之宣告，是依行政罰法第26條第1 項 前段規定，原告既已受刑事處罰，且處罰目的業已經達 成，就同一行為斷不得重複評價而受重複處罰，被告再 科以行政罰下停權處分，顯然違反「一事不二罰」之原 則，自應予撤銷。
⒉被告援以作成系爭裁罰性不利處分之基準之數個標案事實 同一，應視為「一事」，被告尚不得於未經法律授權之前 提下，即擅以行政機關內部分案規則而予以切割認定行為 數，否則即有違法律保留原則：
⑴被告稱原告之實際負責人羅金泉所為之圍標行為中，原 告參與部分，業經臺北地院96年度訴字第1624號判決， 由主管機關以此為由，於100 年9 月16日函告原告公司 停權1 年在案（發文字號：北市工水工字第1006124710 0 號），雖該裁罰性不利處分標明係針對「94年道路預 約維護工程（第7 標辦理路基改善）」，惟此與本件系 爭標案僅為名義上不同，其行為均係於94年3 月3 日同 時發生，且客觀上乃行為人羅金泉基於同一意思，對於 相同機關所開之標案，於同時間有一圍標行為，自難謂 非自然一行為；抑或足認其行為亦係基於一個概括的意 思，在時空、場所極為緊密的情況下所為，亦屬接續行 為，為法律上一行為無疑。則被告復以原處分裁處停止 原告參與政府採購招標等行為3 年之權利，即屬針對原 告之一行為重複、相同之處罰，自有違反行政罰法上之 一事不二罰原則，應予以撤銷。
⑵被告主張其係依據政府採購法第101條第1項第6 款之規 定：「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者 。」與行政院公共工程委員會（下稱工程會）100年7月 18日工程企字第10000267690 號函解釋內容：「機關就 涉及數件採購案之同一廠商所為政府採購法第75條或第 101 條之通知或異議處理結果，請依採購個案逐案分別 行文，勿將2 以上案件併同一函，以利後續救濟程序之 處理……。」為由，即認定因原告所涉及之標案為3 件 ，即有數行為，應採個案分別處分，故被告所為之系爭 處分並未違反一事不二罰云云。惟：
①觀察上開工程會之函示意旨，應可推知：行政實務上 之所以要求以採購個案逐案處理，乃係因概念上各標 案具體事實可能有所殊異，為恐同一處分內存有多個 標案，將致生未來進行後續救濟程序時無法依據各別 標案差異進行裁處之不便情形；換言之，「以標案作 為行文立案單位」係後續救濟管道運作上之需，又「 標案」之界定本身為行政作業上為了明確區辨或藉以 特定內容不同之工程作業所利用之判斷基準，並無實 質上之關聯或合理基礎可作為行為人行為數之判斷或 分割依據。倘認一自然事實動作得以透過行政內部規 則進行行為數之切割，則凡行政機關得針對自然事實 動作具體描繪出某種劃分標準時，即可將一行為進行 無限次的切割後，再將之定位為數行為而予以重複裁 處，然此結論不但不符合比例原則，亦直接牴觸一事 不二罰之基本精神，殊值商榷。然，被告以前揭分案 規則認定原告有數行為，顯然誤解上開工程會之函示 之意義與內容，是行為數之認定自應回歸依行為人之 主觀與客觀行為綜合判斷，被告不僅錯誤適用相關規 定，推論上亦倒果為因，原處分違反一事不二罰原則 無疑，應予以撤銷。
②再者，政府採購法第101條第1項第6 款之規定係以「 罪」為要件，被告稱原告實際負責人羅金泉所為之圍 標行為經刑事判決確定僅犯一罪，應回歸條文文義適 用，自不能率行認定為數行為而就各個標案予以分別 重複處罰，否則即有違反法律保留原則及行政法定主 義原則。
⑶退步而言，縱認行為人之行為數得基於特定之法目的， 由行政機關以行政規則等法規命令予以切割分別認定， 惟參酌司法院釋字第604 號解釋意旨可知，行政法上對 於違規行為之行為數認定，應由立法者預先以法律作出 原則性規範，始得再以之授權主管機關訂定行政命令， 否則若無法律明文規定或授權、亦無法從法律之規範目 的、手段推演出立法當時確有授權行政機關訂定標準或 授權訂定標準之範圍，則行政機關卻擅下處分或擅自於 處分中附加法律所無之負擔，即違法律保留。被告於政 府採購法未訂定、亦未授權訂定行政命令下即擅自認定 停權處分應以各個標案作為認定標準，並藉此對原告作 成裁罰性不利行政處分，限制原告參與政府標案之權利 等等，其間並無任何法源依據，已違反法律保留，實屬 無據，原處分應予以撤銷。
㈡依行政罰法第27條第1項、第2項規定，被告對於原告圍標行 為作成行政罰之裁處權時效，自應於該圍標行為終了時起算 ：
⒈按原處分關於停權部分乃行政罰法上之不利益處分，應適 用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效，此觀諸最高 行政法院101年度6月份第一次庭長法官聯席會議決議要旨 自明，已如上述。是原處分雖係依據政府採購法所作成之 處分，惟關於裁處權之時效仍應回歸行政罰法上規定，併 予敘明。
⒉系爭標案之決標日期為94年3月3日，圍標行為至遲於上開 期日業已終了，且自該日起計至被告作成原處分之日即10 1年12月24日止，早已逾越行政罰法第27條第1項所規定之 3年期間；又退步而言，雖行政罰法第28條第1項定有裁處 權時效停止事由，惟同條第2 項亦明文規定：「前項時效 停止，自停止原因消滅之翌日起，與停止前已經過之期間 一併計算。」是縱認原處分停權部分之裁處權時效因第一 審法院尚未作成有罪判決而有「依法律規定不能開始或進 行裁處」之停止事由，惟扣除停止原因存續期間，即自偵 查分案日96年1月9日起至臺北地院95年度矚訴字第2 號刑 事判決之第一審判決日99年8月6日止之第一審審理程序期 間後，依行政罰法第28條第2 項規定，將停止前已經過之 期間與第一審判決翌日起算至原處分作成日之期間併同計 算，合計亦已逾行政罰法第27條第1項所規定之3年裁處權 時效，依上開規定，被告對原告之行政罰裁處權，業已因 3 年期間之經過而消滅。
㈢政府採購法第92條規定廠商之代表人、代理人者，依處罰法 定主義之本旨，尚不應將上開廠商代表人、代理人之範圍擴 張解釋及於廠商之實際負責人：
⒈依行政罰法第4 條規定：「違反行政法上義務之處罰，以 行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」此即處罰 法定原則之明文。按行政罰係行政機關以高權地位作成處 分，對受裁罰對象之自由、權利予以一定程度之剝奪或限 制，是行政罰之構成要件與處罰程度原則上均以法律明定 者為限，禁止擴張解釋俾以保障人民不受行政公權力之恣 意濫權行為而受侵害；政府採購法第101條、第103條之刊 登政府採購公報暨令廠商於特定期限內不得參與投標或作 為決標對象或分包廠商等處分，本質上亦屬行政罰之一種 ，自同有前揭處罰法定原則之適用。
⒉次按政府採購法第92條規定：「廠商之代表人、代理人、 受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依
該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金。 」觀諸政府採購法之立法宗旨及整體規範內容可知，其主 要規制對象即係參與政府採購事件之行政機關與廠商，又 法人廠商部分固有賴有權代表、代理之自然人代為作成參 與採購案流程之各項實際行為，且因該等自然人所為行為 依法得將之所生法律效果歸屬於法人本身者，方有使法人 就該自然人之行為所生利益及不利益一應承受之合理基礎 ，是以文義解釋及體系解釋而言，政府採購法第92條所定 廠商之代表人、代理人者，即應以有權代表（理）廠商與 辦理採購案之行政機關作成有效法律行為之自然人，亦即 廠商辦理登記時所登記之負責人為限，而非得逕行擴張解 釋至法未明定之實際負責人，方符處罰法定原則本旨。 ⒊被告以非原告負責人之人之行為作為依據，對原告遽然課 以不利益之行政上裁罰，令原告停權3 年，亦屬有誤，應 予以撤銷：
⑴原告公司登記之負責人為許文隆，且系爭標案由原告公 司得標後，亦係以許文隆名義代表原告公司與被告簽訂 後續相關契約，是原告公司就系爭標案所承擔相關權利 義務，均係源自於負責人許文隆與被告間之法律行為， 則原告公司是否應依政府採購法第92條規定所謂「廠商 代表人、代理人」等自然人之違法行為而負責，進而受 同法第101條第1項第6款、第103條規定受刊登政府採購 公報及停權之行政上裁罰，亦應以其法定代理人許文隆 之行為作為認定基礎，始為適法。
⑵羅金泉雖經臺北地院認定於92年至94年間，就系爭標案 有圍標行為，並經95年度矚字第2 號刑事判決確定；然 92年至94年間，原告之公司登記負責人為吳國華，而非 被告所指之羅金泉；至羅金泉實係因系爭圍標工程等另 案涉犯違反貪污治罪條例之對公務員為行賄行為之罪， 方於前揭刑事判決遭法院認定為原告之「實際負責人」 ，且綜覽上開判決內容，亦僅憑羅金泉客觀上有圍標行 為之外觀，即遽然認定伊為原告公司之實際負責人，卻 未說明、論斷伊與原告公司間是否確實存有僱傭、委任 或其他法律上或契約上關係，而足堪認定羅金泉乃原告 公司之形式或實際負責人。實際上羅金泉並未於原告公 司擔任任何職務，不具從業人員身分，亦非原告公司股 東，更無任何證據足資證明羅金泉係依法或依契約經原 告公司授予代理（或代表）權限者，羅金泉所為自與原 告概無所涉，其依法亦無代表原告對外作成本件相關法 律行為之權限。再者，羅金泉並未曾實際代表或代理原
告參與本件投標、競標、決標及簽立承攬契約之法律行 為與法律事實，只是因羅金泉於刑事偵查中為取得「污 點證人」之地位，故而自白，自認為「實際負責人」而 已；然本件何人、是否為原告公司之負責人，仍應以是 否向主管機關登記，是否實際參與投標、競標、決標， 並為訂立系爭承攬工程契約之法律行為之人，以資為斷 ，尚不能僅憑第三人任意自白或自認其為原告之實際負 責人，即逕予採憑逕為認定。羅金泉非政府採購法第92 條所指之廠商之「代表人」或「代理人」或「受雇人」 ，上開法規無所謂「實際負責人」之規定與適用，蓋被 告若主張羅金泉係原告之實際負責人，屬於原告之從業 人員者，自當為此負擔舉證責任，否則要不能以非原告 法定代理人之羅金泉個人有圍標行為，即遽依政府採購 法第103 條第1 項第2 款課與原告停權3 年之不利益處 分，否則即有違「行政法定主義原則」，尚有違法。 ⑶況廠商與代表人就圍標行為連帶負擔行政責任之規定， 僅於政府採購法第92條有明文，是廠商依據該條規定而 受法院判決科處罰金刑者，縱認行政機關依法得以符合 政府採購法第101條第1項第6 款之規定為由，對其作成 行政罰上之停權處分，然本件廠商係「法人公司」，所 受刑事判決乃罰金刑而已，依據同法第103 條第1 項第 2 款規定，亦僅得裁處1年之停權處分：
①觀諸政府採購法第101條、第103條之立法意旨暨規範 內容，均係以「廠商」作為對象所設計之行政裁罰手 段，且法條亦已分別明確規定：「機關辦理採購，發 現『廠商』有下列情形之一……。」「依前條第3 項 規定刊登於政府採購公報之『廠商』，於下列期間內 ，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商……。」 是依據條文文義，上開規定之適用對象自應區分『自 然人廠商』或『法人廠商』；至於被告所提出政府採 購法第103條第1項第1 款之區分實益之疑義，係屬立 法上疏漏之處，尚待立法者依循立法程序予以修正填 補之；尤其依上揭一、㈡⒈所述，被告就羅金泉所涉 圍標行為，亦以此理由，於100 年9 月16日函告原告 停權亦只2 年而已，而適用政府採購法第103 條第1 項第2 款規定，何以本件被告再度對原告裁罰，即為 「3 年停權處分」，而與前行政處分相異，除難令原 告甘服外，亦使人民對行政機關失其信賴，致對於處 分、命令而無所適從，果爾，被告更有違反行政法定 主義；蓋本件被告誠不應率為擴張解釋或恣意解釋，
否則即有悖於依法行政之根本原則。
②依政府採購法第103條第1項第2款本文規定：「有第1 01條第7款至第14款情形或第6款判處拘役、罰金或緩 刑者，自刊登之次日起1 年。」原告公司於上開96年 度訴字第1624號判決僅係判處罰金而已，而非上開政 府採購法第103條第1項第1 款所規定之「有期徒刑」 ，依上開規定，本件縱應停權處分，則原告所應受裁 處停權之期間亦僅係1 年，惟被告竟課以原告應「停 權3 年」之處分，亦屬有誤；況原告先前亦已由被告 以100年9 月16日北市工水工字第10061247100號函， 對「94年道路預約維護工程（第7 標辦理路基改善） 」函告原告停權1 年在案，已如上述；且此與本件系 爭標案行為人羅金泉對於相同機關即被告所開標案， 本於同一之意思，於同一時間內，以自然之一行為所 作成；退而言之，至少堪認係羅金泉本於一概括之意 思，於緊密時空、場所之情況下所為之接續行為，概 念上亦應認定屬法律上之一行為，已如前述。故前揭 二標案僅係因政府採購程序實務內部分案要求而有名 義上之不同，然圍標基礎事實行為客觀上仍屬同一， 自應認定為同一事件。又政府採購法第101條第1項既 已明文規定以「廠商」作為裁罰對象，而本件之廠商 為法人公司，從而，本於行政法定主義，依現行法之 規範文義而論，該條第6 款規定所謂經第一審為有罪 判決者，自應以原告所受「罰金刑」是否確定為依據 ，被告尚不得任意擴張至所指「非法定」之非代表人 ，即率爾認以所稱「實際負責人」而非從業人員之羅 金泉已判處有期徒刑，作為停權年限之基礎；要言之 ，被告依法不得再以「非廠商負責人」之行為為據， 「重複」就「同一事件」作成停權處分，否則即屬不 依法行政，難謂無違法等語。並求為撤銷申訴審議判 斷、異議處理結果及原處分。
四、被告答辯略以：
㈠原告有政府採購法第101條第1項第6 款之情形，原處分並無 違法：
⒈按「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議 或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格競爭者， 處6個月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100 萬元以 下之罰金。」「機關辦理採購，發現廠商以下列情形之一 ，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者， 將刊登政府採購公報：……六、犯第87條至第92條之罪，
經第一審為有罪判決者。」「依前條第3 項規定刊登於政 府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為 決標對象或分包廠商。一、有第101條第1款至第5 款情形 或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。但經判決 撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」為政府採購法第 87條第4項、第101條第1項第6款、第103條第1項第1 款所 明定。基此，當廠商犯第87條第4 項之罪，經第一審為有 罪判決者，機關自應依法通知該廠商將刊登政府採購公報 。
⒉原告於94年3月3日參與被告所辦理系爭標案之投標，惟因 原告當時實際負責人羅金泉，與湯憲金因所有之瀝青廠規 模較大且具地利之便，而長期承攬臺北市政府養護工程處 （下稱臺北市○○○○道路工程，為獲取更大之利益，即 自92年間起至94年間止，邀集訴外人張清逸、邱鳳亭、張 克承、邱萬成、徐步盛、徐武雄、林顯松、董金海等人， 共同基於意圖影響決標價格並獲取不當利益之概括犯意聯 絡與行為分擔，與亦有犯意聯絡之林義道（已歿），於桃 園縣大溪交流道附近之櫻花日本料理店內進行協商，決議 包括系爭工程在內由臺北市○○○○○○道路工程，得標 之廠商須支付以再生瀝青合約數量乘以50元之價金，提供 與其他廠商均分，各廠商則同意不為投標或不為價格之競 爭；陪標之廠商，另可分得3 至5 萬元不等之陪標金，致 該處標案決標金額大幅提高至8.5 折以上，此有臺北地院 95年度矚訴字第2 號刑事判決可稽，並判決原告之實際負 責人羅金泉共同連續意圖影響決標價格及獲取不當利益， 而以協議使廠商不為投標或不為價格之競爭，處有期徒刑 l 年，減為有期徒刑6 月。故原告之代表人犯政府採購法 第87條第4 項之罪，經第一審為有罪判決，足堪認定。另 原告亦因實際負責人觸犯政府採購法第85條第4 項之罪， 而有政府採購法第92條之適用，亦遭臺北地院以96年度訴 字第1624號判決「祥恩營造有限公司，其廠商之代表人， 因執行業務犯政府採購法之罪，共伍拾參罪，各罰新臺幣 貳拾萬元，均減為罰金新臺幣拾萬元；應執行新臺幣伍佰 萬元」，故被告依政府採購法第101 條第1 項第6 款規定 ，以原處分通知將刊登政府採購公報，異議處理結果與申 訴審議判斷遞予維持，自屬合法。
㈡本件無一事不二罰規定之適用：
⒈按行政罰法第1 條前段規定：「違反行政法上義務而受罰 鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」又依 同法第2 條規定，所謂其他種類行政罰，包括限制或禁止
行為、影響名譽等裁罰性之不利處分。另「機關因廠商有 政府採購法第101 條第1 項各款情形，依同法第102 條第 3 項規定刊登政府採購公報，即生同法第103 條第1 項所 示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商 之停權效果，為不利之處分。其中第3 款、第7 款至第12 款事由，縱屬違反契約義務之行為，既與公法上不利處分 相連結，即被賦予公法上之意涵，如同其中第l 款、第2 款、第4 款至第6 款為參與政府採購程序施用不正當手段 ，及其中第14款為違反禁止歧視之原則一般，均係違反行 政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，自屬行 政罰……。」業經最高行政法院101 年度6 月份第1 次庭 長法官聯席會議決議在案。故刊登政府採購公報之原處分 ，自屬行政罰，有行政罰法之適用。次按行政罰法第26條 但書規定，因其他種類之行政罰兼具有就各該行政法之管 制目的，有維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機 關自得併予處罰，此亦有最高行政法院101 年度判字第62 5 號判決可資參照。
⒉本件原告因其實際負責人觸犯政府採購法第87條之4 項之 罪，遭臺北地院95年度矚訴字第2 號判決有期徒刑6 月， 故自有政府採購法第101 條第1 項各款情形，依同法第10 2 條第3 項規定所為通知刊登採購公報之行政罰，與臺北 地院有期徒刑6 月及該院96年度訴字第1624號判決所處之 罰金等相較，顯係其他不同種類之行政罰，被告依法自得 裁處，原處分、異議處理結果、申訴審議判斷，自無違誤 。
㈢原告主張「應為『一事』」部分，亦不足採： ⒈政府採購法第101條第1項規定：「機關辦理採購發現廠商 有下列情形之一，應將事實及理由通知廠商，並附件如未 提出異議者，將刊登政府採購公報……。」故將刊登政府 採購公報之通知，係以個別採購案為據，亦即如數個採購 案均有相同之原因，亦應以依個別採購案分別通知及處罰 。
⒉再者，工程會100年7 月18日工程企字第10000267690號函 表示：「機關就涉及數件採購案之同一廠商所為政府採購 法第75條或第101 條之通知或異議處理結果，請依採購個 案『逐案』分別行為，勿將『2 以上案件』併於同一函， 以利後續救濟程序之處理……。」以觀，主管機關亦認政 府採購法第101 條所為之通知係依採購案個案逐案認定， 不同採購案即為2 以上案件。
⒊另政府採購法對於違法圍標，依政府採購法第87條第1 項
第4 款以觀，所處罰係針對個別採購案，廠商有以契約、 協議或其他方式之合意，使其他廠商不為投標或不為價格 之競爭之行為，作為犯罪要件，其中「其他廠商不為投標 」或「不為價格之競爭」以觀，自係均指對於個別採購案 ，有此行為即構成犯罪，此由臺北地院95年度矚訴字第2 號判決亦係以原告實際負責人羅金泉「共同連續意圖影響 決標價格及獲取不當利益，而以協使廠商不為投標或不為 價格競爭，處有期徒刑壹年，滅為有期徒刑陸月……」以 觀，原告負責人實質上係以數行為連續犯政府採購法第87 條第4 項之罪，亦即原告實際負責人，實有數個犯罪行為 ，只不過刑事判決依修正前刑法第56條規定以一罪論。又 連續犯，雖刑法94年修法前將數連續行為，擬制為裁判上 一罪（現行法已刪除），然其本質上仍為數行為，數罪， 僅裁判上以一罪論處，且行政罰法並無連續犯之規定，實 務見解亦認為行政罰並無類推適用刑法連續犯規定之空間 （最高行政法院89年度判字第3146號判決、90年度判字第 731 號判決參照）。是以，在行政罰法之法律評價上，其 連續圍標之行為應視為「數行為」，亦即應以標案區分， 而以數行為論。是以，本件原告實際負責人即對於被告所 辦理之數個採購案，犯政府採購法第87條第4 項之罪，縱 屬裁判上一罪，惟實質上仍為數個犯罪行為，故依行政罰 法第25條「數行為違反同一或不同行政法上義務者，分別 處罰之」規定，被告自應就原告實際負責人對被告所辦之 個別採購案所犯政府採購法第87條第4 項之罪，每一個犯 罪行為均該當於政府採購法第101 條第1 項第6 款之罪， 故被告就個別採購案，原告實際負責人犯政府採購法第87 條第4 項之罪，逐案處罰，自屬合法。
⒋至於原告另依司法院釋字第604 號解釋之意旨，主張行政 行為之行為數認定，應由立法者預先以法律作出原則性規 範，始能再以之授權主管機關訂定行政命令等語，惟司法 院釋字第604 號解釋係闡明指出道路交通管理處罰條例第 85條之l 對於汽車駕駛人違反同條例第56條第l 項各款而 為違規停車之行為，得為連續認定及通知其違規事件之規 定，係對此多次違規行為予以多次處罰，故不生一行為不 二罰之問題，其並未表示行政行為之行為數認定，應由法 律或法律明確授權之法規命令為之，故原告之主張，容有 誤會，亦不足採。本件被告依行政罰法第25條規定，就所 涉不同採購案，分別予以處罰，自屬有據。
⒌另原告主張被告已於100 年9 月16日北市工水工字第1006 1247100 號函告原告停權1 年云云，惟該案係針對「94年
道路預約維護工程（第7 標辦理路基改善）」，與本件系 爭標案雖同於94年3月3日同時開標及決標，惟依臺北地院 95年度矚訴字第2 號刑事判決，以原告實際負責人所犯， 係以連續犯處刑以觀，仍認原告實際負責人就「94年道路 預約維護工程（第七標辦理路基改善）」採購案之犯罪行 為，與本件採購案之犯罪行為係各自獨立，而為不同犯罪 行為，而以連續犯處刑，故被告以前揭100 年9 月16日函 所為之處分，與本件原處分，實係針對不同採購案之各別 犯罪行為為據，故縱刑事僅有1 個判決，然實質上仍屬2 犯罪行為，故本件原處分，與100 年9 月16日之處分，所 處罰之事實自屬針對不同採購案之犯罪行為，自無重複處 罰之情形，而無一事兩罰之違法。
㈣原告主張被告所為之原處分，已逾3 年時效部分： ⒈政府採購法第101條第1項第6 款規定：「機關辦理採購， 發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商， 並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……六、 犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。……。 」以觀，顯然係以機關發現廠商犯第87條至第92條之罪， 經第一審為有罪判決為要件，故於第一審為有罪判決以後 ，行政主體方得依政府採購法，作成通知刊登採購公報之 原處分，故其時效自應以得作成處分時起算。
⒉本件臺北地院95年矚訴第2號刑事判決及96年度訴字第162 4號刑事判決均係於99年8月6日宣判，本件原處分係於101 年12月24日作成，尚未逾3 年。是以，本件雖有行政罰法 第27條第1項規定3年時效之適用，惟原處分作成時間亦未 逾3年，自無違法，此亦有最高行政法院101年度判字第62 5號意旨略謂「行政罰法第27條第2項前段規定，裁處時效 期間係自違反行政法上義務行為終了起算，由政府採購法 第101條第1項第6 款規定，顯然係以機關發現廠商犯第87 條至第92條之罪，經第一審為有罪判決時，應通知廠商將 刊登採購公報為要件，故至少是第一審為有罪判決以後， 行政機關通知刊登採購公報所為行政罰之違反行政法上義 務行為始終了，方起算裁處時效。經查，本件上訴人經桃 園地院以犯政府採購法第92條之罪的一審有罪判決時間係 98年7月22日，此為原審所認定之事實，被上訴人於99年2 月1日通知上訴人將刊登採購公報的行為，未逾3年時效， 至為灼然……。」可資參照。基此，被告已於101 年12月 24日將原處分送達原告，自未逾3 年時間，原告主張自無 可採。
㈤原告主張羅金泉非原告之負責人，被告不得對原告予以處罰
乙節，亦非有據：
⒈工程會95年12月28日工程企字第09500477630 號函釋內容 謂：「依政府採購法第101條第1項第6 款立法意旨，如廠 商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業 務犯同法第87條至91條之罪，經第一審為有罪判決者，該 廠商即有該條款之適用。」此係主管機關工程會依政府採 購法第9條第1項前段、第10條第2 款之授權規定，就政府 採購法第101條第1項第6 款所為之解釋。又按政府採購法 第87條至第91條係以自然人為處罰對象，為法人、機關或 團體之廠商雖不可能違犯。惟倘犯罪之該自然人為其代表 人、代理人、受雇人或其他從業人員，依同法第92條規定 亦負有刑責，應處以該條之罰金。蓋法人僅係法律所擬制 之主體，無法自為法律行為，須藉由其代表人或委由代理 人對外為意思表示，以參與政府採購。是廠商之實際負責 人（從業人員）因執行業務犯政府採購法第87條之罪，經 第一審為有罪判決者，廠商處罰限於該條之罰金，但其代 表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯政 府採購法第87條至第91條之罪，經第一審為有罪判決者， 廠商即合於同法第101條第1項第6 款之要件。再觀政府採 購法第103條第1項規定：「依前條3 項規定刊登於政府採
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