臺北高等行政法院判決
102年度訴字第1068號
102年11月20日辯論終結
原 告 劉泓志
曾仁德即玄祐診所
被 告 行政院
代 表 人 江宜樺（院長）
被 告 行政院勞工委員會
代 表 人 潘世偉（主任委員）
共 同
訴訟代理人 黃維琛
江衍平
被 告 衛生福利部
代 表 人 邱文達（部長）
訴訟代理人 李中月
上列當事人間勞動基準法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
被告原名行政院衛生署，因配合組織修編，已於民國102年7 月23日更名為衛生福利部，其代表人為邱文達，茲據其依法 具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要：
原告等不服勞動基準法未將西醫師列入適用範圍，請求被告 立法規範，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）勞動基準法適用醫療保健服務業之護士、藥師等，惟獨未 將西醫師列入適用範圍，導致眾多西醫師遭醫院壓榨超時 工作，暴斃死亡；乃依行政訴訟法第8條、第9條之規定， 提起本件行政訴訟，請求被告將西醫師列入勞動基準法適 用範圍。
（二）聲明求為判決：
⒈請求判命被告將西醫師列入勞動基準法適用範圍。 ⒉被告應共同賠償原告新台幣1 萬元。
四、被告行政院及行政院勞工委員會之主張：
（一）按行政訴訟法第9 條屬就特殊公法爭議事件，為維護公益 所為之特別訴訟類型規定，即須法律有為人民得提起公益
訴訟之明文，人民始得為維護公益，就無關自己權利及法 律上利益之事項，提起本條規定之公益訴訟。惟勞動基準 法相關法規未有一般人民得提起公益訴訟之特別規定，是 原告提起本件訴訟，即不符行政訴訟法第9 條規定，屬起 訴不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定 ，應予裁定駁回。
（二）次按勞動基準法第3 條第3 項及第4 項立法意旨雖謂原則 上應適用至一切勞雇關係，惟亦認同實務上有部分行業或 工作者因經營型態、管理制度及工作特性等因素於適用上 確有窒礙難行之處，難以適用勞動基準法，故授權中央主 管機關（即被告行政院勞工委員會）經檢討評估，如確有 窒礙難行之處無法適用該法者，仍得依法予以公告排除適 用。
（三）再者，部分行業及工作者有勞雇關係不明確、工作非固定 、工作時間不易認定、事業經營或工作性質有其特殊性等 ，於適用勞動基準法或有窒礙難行之處，行政院勞工委員 會於依法指定適用或排除適用勞動基準法之事業單位或工 作者時，均經召開會議研議或邀請相關團體及相關主管機 關會商聽取意見。醫師因其業務性質具有特殊性，如醫療 法即明文規定，醫院於診療時間外，應依其規模及業務需 要，指派適當人數之醫師值班，以照顧住院及急診病人； 醫院、診所遇有危急病人，應先予適當之急救，並即依其 人員及設備能力予以救治或採取必要措施，不得無故拖延 。再以，醫師在醫療作業上，具有獨立作業能力，乃係獨 立負法律上之完全責任，且其業務性質具有持續性、緊急 性與不可預期性，加上工作時間亦不固定，以致工時難以 認定，實難以適用勞動基準法有關工時之認定及相關規範 。故被告行政院勞工委員會於86年9 月1 日以台86勞動一 字第037287號公告：醫療保健服務業（醫師除外）之工作 者，自87年7 月1 日起適用勞動基準法；嗣後再於87年12 月31日以台87勞動一字第059605號公告，醫療保健服務業 之醫師，不適用勞動基準法，均係依法訂定之法規命令。（四）另查，因醫師在適用勞動基準法上，確有窒礙難行之處， 爰醫師未適用勞動基準法前，被告衛生福利部就醫師之權 益除藉由醫療相關法規、並透過定型化契約予以規範外， 亦採納入醫療院所評鑑等相關措施因應，以強化醫師勞動 條件權益保障，參酌勞動基準法，優先考量將工時之限制 、職業災害之補償、保險條件、休息/ 休假規定等以行政 指導進行規範；嗣經召開會議邀集被告行政院勞工委員會 及相關勞雇團體共同研商，審慎研議後，初步擬以每週工
時不得超過88小時，併訂定三種方案連續工作時數上限， 採行政指導並納入教學醫院評鑑以試評方式進行後續評估 ；其重要決議如下：⒈「住院醫師勞動權益保障參考指引 」先納入教學醫院評鑑之試評，尤其是「工時安排之合理 化」部分，分為ABC 之標準，納入評鑑之試評基準；⒉試 評時附帶蒐集機構不能達到指標A 、B （24小時及28小時 ）的原因；⒊試評分二階段執行收集、評估合理可行之工 時限制，即第一年以上述ABC 標準處理。收集之後，第二 年研訂一致之基準；⒋依試評結果擬定鼓勵配套措施，如 下一年住院醫師容額提升等，促使醫院朝向試評基準B 或 A 邁進；⒌醫療機構發生住院醫師符合指引三㈢情況，超 時繼續工作情節乙事，列入醫院評鑑試評資料蒐集部分蒐 集統計。此外，被告衛生福利部業已函頒「住院醫師勞動 權益保障參考指引」，並函請各直轄市及縣市衛生局督導 轄區有接受住院醫師之醫院確實依參考指引規定，與住院 醫師辦理簽訂契約事宜，並將個別聘僱契約或通案聘僱契 約範本報請所在地衛生主管機關備查，以保障醫師之勞動 權益。是以，被告行政院及行政院勞工委員會，依勞動基 準法第3 條第3 項規定，指定醫療保健服務業之醫師不適 用勞動基準法，於法並無不合。
（五）聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、被告衛生福利部主張：
（一）被告衛生福利部向來極重視醫療品質及病人安全，並致力 於醫療環境之改善，關於南部某醫學中心住院醫師疑似過 勞事件發生後，即參考各界建議及美國醫師工時與值班規 定，立即修訂教學醫院評鑑基準，原則上住院醫師，每人 每日照護床數上限為15床，值班訓練平均不超過3天1班， 不得超時值班，不得連續值班，值班照顧床數須合理，並 有適當指導監督機制，該項評鑑修正內容已自民國100 年 開始執行。
（二）醫師因工作具特殊性、工時難以認定，爰尚未列入勞基法 之適用範圍。惟關於醫師勞動權益保障部分，被告衛生福 利部業於102 年5 月16日頒訂「住院醫師勞動權益保障參 考指引」，優先將醫師工時之限制、職業災害、保險條件 、休息/ 休假規定等，以行政指導，訂定定型化契約方式 納入教學醫院評鑑試評，並請各縣市衛生局督導轄區教學 醫院確實依參考指引規定，與住院醫師簽訂契約事宜。（三）基於維護民眾就醫權益、醫療品質及病人安全等角度，針 對醫師納入勞動基準法之適用範圍，及一旦納入後，因應 工時限制所致病人就醫等待時間延長、醫師工時計算、人
力缺口之替代人力、醫師養成訓練時間、與相關成本投入 等問題，仍需持續審慎研議，以尋求兼顧保障病人醫療權 益及醫師勞動條件之最優保障與良善之執業環境，進而提 升病人更為安全之醫療服務品質。
（四）原告曾仁德先生為執業登記在嘉義縣文殊祐嘉診所醫師（ 102 年10月31日辦理歇業），另一原告劉泓志先生為執業 登錄在嘉義縣布袋鎮祐民診所之負責醫師，二位均於診所 從事基層醫療服務工作，工時尚可自行彈性安排，尚無原 告所稱醫院壓榨住院醫師超時工作情事。又原告劉泓志醫 師，係為診所之負責人，得依醫療業務需求聘僱其他醫師 或相關人員，並督導所屬員工工作出勤情形及分配工作時 間、休息、休假等相關勞動權益。原告所提報載某醫院壓 榨所屬醫師工作超時，過勞導致暴斃死亡案例，係如何侵 害原告之權益、又其所主張之公益係指為何，意旨未明。（五）參酌鈞院96年度訴字第1126號裁定意旨，本件原告向被告 等提出將西醫師列入勞動基準法適用範圍，因原告依相關 法規，並無請求被告等作為之權利存在，其性質亦非人民 依法有權請求行政機關為准駁之案件，非屬訴願救濟範圍 ，亦非對原告之請求有所准駁而生法律上之效果，因非行 政處分，應無提起行政救濟之餘地。
（六）聲明求為判決：駁回原告之訴。
六、本院之判斷：
（一）原告於本院言詞辯論期日均未到庭，其等於起訴狀內，雖 記載依行政訴訟法第9 條規定，提起公益訴訟云云。惟查 ，原告主張其等為西醫師，起訴請求判命被告將西醫師列 入勞動基準法適用範圍，被告並應共同賠償原告新台幣1 萬元，對於未被列入適用勞動基準法之原告而言，依據司 法院釋字第469 號解釋意旨，其權利及法律上利益已遭受 侵害，非僅反射利益受損，為其論據。是以原告提起本件 訴訟，乃主張自己之權利或法律上利益，並非就全然無關 於自己權利及法律上利益之事項，純為維護公益而起訴， 與行政訴訟法第9 條所定公益訴訟之要件並非相符，合先 敘明。
（二）至於原告依行政訴訟法第8 條提起一般給付訴訟，是否有 據，茲論述如下：
⒈勞動基準法第3 條規定：「（第1 項）本法於左列各業適 用之：一、農、林、漁、牧業。二、礦業及土石採取業。 三、製造業。四、營造業。五、水電、煤氣業。六、運輸 、倉儲及通信業。七、大眾傳播業。八、其他經中央主管 機關指定之事業。（第2 項）依前項第八款指定時，得就
事業之部分工作場所或工作者指定適用。（第3 項）本法 適用於一切勞雇關係。但因經營型態、管理制度及工作特 性等因素適用本法確有窒礙難行者，並經中央主管機關指 定公告之行業或工作者，不適用之。（第4 項）前項因窒 礙難行而不適用本法者，不得逾第1 項第1 款至第7 款以 外勞工總數5 分之1 。」第4 條規定：「本法所稱主管機 關：在中央為行政院勞工委員會；在直轄市為直轄市政府 ；在縣（市）為縣（市）政府。」可知部分行業或工作者 ，因勞雇關係較不明確、工作非固定、工作時間不易認定 、事業經營或工作性質有其特殊性等，於適用勞動基準法 確有窒礙難行之處，故勞動基準法就以上情形規定經中央 主管機關指定公告者，得例外排除勞動基準法之適用。 ⒉行政院勞工委員會對於醫師是否適用或排除適用勞動基準 法之事業單位或工作者乙節，經召開會議研議並邀請相關 團體、主管機關會商聽取意見，認為醫師因其業務性質具 有特殊性，如醫療法明文規定，醫院於診療時間外，應依 其規模及業務需要，指派適當人數之醫師值班，以照顧住 院及急診病人；又醫院、診所遇有危急病人，應先予適當 之急救，並即依其人員及設備能力予以救治或採取必要措 施，不得無故拖延；再以，醫師在醫療作業上，具有獨立 作業能力，乃係獨立負法律上之完全責任，且其業務性質 具有持續性、緊急性與不可預期性，加上工作時間亦不固 定，以致工時難以認定，實難以適用勞動基準法有關工時 之認定及相關規範。從而被告行政院勞工委員會於86年9 月1 日以台86勞動一字第037287號公告：醫療保健服務業 （醫師除外）之工作者，自87年7 月1 日起適用勞動基準 法；嗣後再於87年12月31日以台87勞動一字第059605號公 告，醫療保健服務業之醫師，不適用勞動基準法，均係依 法訂定之法規命令。是以，被告依勞動基準法第3 條第3 項規定，指定醫療保健服務業之醫師不適用勞動基準法， 於法並無不合。是原告訴請判命被告將西醫師列入勞動基 準法適用範圍，被告並應共同賠償原告新台幣1 萬元，並 無法律依據，核無理由，應予駁回。
⒊況且，行政訴訟係人民對於違法的公權力行使，損害其權 利或法律上利益之救濟途徑，用能保障人民權益，確保國 家行政權之合法行使，故係以具體之公法上爭議事件為審 判對象。至於頒行抽象性之行政規則，以執行法律之權限 （通稱行政立法權），乃屬一般性行使行政權之領域，行 政機關有無怠於作為或未為妥適作為，為國會行使監督權 之範疇，因不屬具體個案之公法上爭議事件，自非行政法
院行使司法審查權之對象，且現行法令亦無課予行政機關 應依人民之請求，行使一定內容之行政立法權之義務。是 人民如對立法事項或抽象性之公共政策有所建議，基於法 治國家權力分立原則，應依行政程序法第168 條：「人民 對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發 或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」及請願法第 2 條：「人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，得 向職權所屬之民意機關或主管行政機關請願。」等規定， 向主管行政機關或職權所屬民意機關陳情或請願，並無提 起一般給付訴訟，請求行政法院判命行政機關應行使行政 立法權之法律上請求權。原告主張被告應將西醫師列入勞 動基準法之適用範圍，揆諸前揭說明，原告僅得依行政程 序法第168 條規定提出陳情，並無訴請該被告為此項公告 之法律上請求權，其等提起一般給付訴訟，請求判命被告 將西醫師列入勞動基準法適用範圍，被告並應共同賠償原 告新台幣1 萬元，並無理由。
七、綜上所述，原告起訴為無理由，應予駁回。又本件事證已臻 明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決結果無影響， 爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218 條 準用民事訴訟法第385 條第1 項，第98條第1 項前段，第10 4 條，民事訴訟法第85條第1 項，判決如主文。中 華 民 國 102 年 12 月 4 日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官 徐瑞晃
法 官 鍾啟煒
法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 12 月 4 日 書記官 蕭純純