臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1317號
102年11月7日辯論終結
原 告 郭月秀
陳忠彬
陳忠河
陳張阿桂
陳英富
陳宏榮
陳秀綢
陳秀玲
范志海
顏永昌
郭碧東
郭易常
郭易如
謝振益
周國雄
周松根
周芳宜
周如芸
周芳孜
姚梓慶
邱韻蓉
邱鈺婷
許榮旺
邱玉標
上24人共同
訴訟代理人 蔡志揚 律師
複代理人 林子琳 律師
訴訟代理人 蔡旻穎 律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 郝龍斌（市長）住同上
訴訟代理人 鄭文婷 律師
張晉豪 律師
參 加 人 臺北遷建基地都市更新股份有限公司
代 表 人 鄭美蘭（董事長）
訴訟代理人 張勝傑 律師
黃德賢 律師
上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國101年6月
28日臺內訴字第1010002711號（案號：第0000000000）訴願決定
，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
參加人擬具「擬訂臺北市○○區○○段○○段○○○號等120筆 土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭都更事業計畫），於 民國94年8月3日向被告申請報核，因部分土地所有權人於94 年11月25日出具「不同意參與更新連署書」，被告重新核算 都市更新條例第22條規定之同意比例後，審認系爭都更事業 計畫不符規定，遂以95年2月6日府都新字第09570604300 號 函（下稱原駁回申請處分）駁回參加人所提系爭都更事業計 畫。嗣內政部作成95年2月9日臺內營字第0950800663號（下 稱內政部95年2月9日函釋）、95年3月3日臺內營字第095080 1124號函釋（下稱內政部95年3月3日函釋）以及95年4 月12 日臺內營字第0950801897號函略以：實施者申請主管機關核 定都市更新事業計畫之際，土地及合法建築物所有權人出具 之同意書如已達前揭同意門檻，對主管機關而言，即屬有效 之同意書，考量都市更新事業具有公益性，所有權人於同意 後似不得任意撤回。如其意思表示具有民法第88條、第89條 、第92條所定錯誤、詐欺、脅迫等嚴重瑕疵，訴請司法機關 裁判，經主管機關調查屬實，因該同意書自始非當事人之真 意，自得駁回實施者報核之都市更新事業計畫。被告遂以95 年5月30日府都更字第09570615000號函（下稱撤銷駁回申請 處分）撤銷原駁回申請處分，重行審查系爭都更事業計畫， 經臺北市都市更新及爭議處理審議會（下稱北市都更審議會 ）於100年6月13日第75次審議會決議通過，被告遂以100 年 12月2日府都更字第10031829902號函（下稱原處分）核定准 予實施系爭都更事業計畫。原告不服，提起訴願，經決定駁 回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：
㈠程序事項：原告皆為系爭都更事業計畫核定處分之利害關係 人，自具本件撤銷訴訟之當事人適格：
⒈按行政訴訟法第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違 法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願 法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定 ，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向行政法 院提起撤銷訴訟。」可知，行政處分相對人以外之利害關
係人，認為行政處分違法損害其權利或利益，得依上開法 條提起撤銷訴訟。惟是否為利害關係人，觀諸最高行政法 院75年判字第362 號判例：「因不服中央或地方機關之行 政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之 解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所 謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之 利害關係在內……。」可知，法律上利益受侵害之人，即 得以利害關係人資格就他人之行政處分提起撤銷之訴。 ⒉又當事人適格係指具有當事人能力之當事人，在特定訴訟 中，得以自己名義為原告或被告而受本案判決之資格。換 言之，所謂當事人適格，係指當事人於進行具體訴訟時， 具有依法應有之法律關係資格或權利義務地位而言。是本 件原告是否具有當事人適格，實與渠等「是否曾經出具都 市更新事業計畫同意書」，或「於扣除原告之同意比例後 ，該事業計畫是否仍達到都市更新條例第22條之同意比率 」完全無涉，而應判斷原告是否為法律上利害關係人。 ⒊察諸司法院釋字第709 號解釋理由書：「……而主管機關 核定都市更新事業計畫之行政處分，涉及建築物配置、費 用負擔、拆遷安置、財務計畫等實施都市更新事業之規制 措施。且於後續程序貫徹執行其核准或核定內容之結果， 更可使土地或建築物所有權人或其他權利人，乃至更新單 元以外之人之權利受到不同程度影響，甚至在一定情形下 喪失其權利，並被強制遷離其居住處所（本條例第21條、 第26條第1 項、第31條第1 項、第36條第1 項等規定參照 ）。故上述核准或核定均屬限制人民財產權與居住自由之 行政處分。」可知，都市更新事業計畫之核定處分將影響 土地或建築物所有權人之權利，為限制該都市更新單元財 產權、居住自由之行政處分。
⒋參加人就系爭都更事業計畫報請被告核定，被告業於100 年12月2日依據都市更新條例第19條第1項規定，以原處分 准予核定系爭都更事業計畫實施。是原告既為系爭都更案 更新單元範圍內之土地所有權人或建物所有權人，而原處 分將使人民喪失房屋所有權，強制驅逐人民離開其所熟悉 之住居所、被迫（或非自願地）遷離家園，變更人民之居 住環境，則原告即為核定處分之法律上利害關係人，自可 就原處分提起撤銷訴訟，要屬無疑。
⒌再者，揆諸最高行政法院100 年度裁字第1904號裁定：「 ……可知主管機關給予更新單元內之建築基地容積獎勵， 須考量更新單元之整體規劃設計與『鄰近地區建築物』之 量體、造型、色彩、座落方位相互調和，其規範保護範圍
顯包含更新單元『外』鄰近地區居民之環境、景觀、防災 等權益，而非限於更新單元『內』土地或建物權利人之財 產權。……則抗告人等鄰近地區居民，就系爭更新計畫案 之建築設計與鄰近地區建物能否調和？是否可能造成鄰損 災情？是否有礙其居住環境品質？似難謂無法律上利害關 係。……相對人准予元利公司實施系爭更新計畫案，將影 響抗告人等鄰近居民通行便利、防災、日照、景觀、公共 設施使用及房屋安全等環境權益，並影響鄰人之生命、財 產權益，不應獲得建築容積獎勵等情，即已於起訴狀表明 有違法行政處分存在，致損害其權利或法律上之利益，揆 諸行政訴訟法第4條第1項規定之起訴要件，尚無不合。原 裁定漏未審酌前揭法令，遽認抗告人非法律上利害關係人 ，並以抗告人起訴不合訴訟要件，駁回其訴，容有未洽。 」可知，鄰近居民就都市更新事業計畫亦為法律上利害關 係人，則本件原告為都市更新單元內之土地或建物所有權 人，渠等之財產權、居住自由當然因原處分而受剝奪或限 制，則原告就原處分自為法律上利害關係人。並無可能鄰 近居民得作為利害關係人，反而土地或建物所有權人本身 竟不具當事人適格之理！是原告就原處分提起撤銷訴訟， 自具當事人適格，要毋庸疑。
㈡都市更新涉及人民之財產權、居住自由及適足居住權，按司 法院釋字第443 號解釋理由書所明揭之層級化法律保留原則 ，其自應合於相對法律保留原則之要求，故若欲限制人民對 於都市更新之權利行使，應以法律或法律明確授權之命令為 規定：
⒈法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，於決定法律 保留層級時所應考量者係國家限制人民基本權利時，其所 規制之權利內容究竟為何、權利是否重要等因素綜合考量 。內政部營建署單以行政函釋限制人民對於都市更新事業 計畫之撤銷同意權，實已違反法律保留原則：
⑴按司法院釋字第709 號解釋理由書：「……而於土地及 合法建築物所有權人自行組織更新團體或委託都市更新 事業機構實施之情形，主管機關對私人所擬具之都市更 新事業概要（含劃定更新單元，以下同）所為之核准（ 本條例第10條第1 項規定參照），以及對都市更新事業 計畫所為之核定（本條例第19條第1 項規定參照），乃 主管機關依法定程序就都市更新事業概要或都市更新事 業計畫，賦予法律上拘束力之公權力行為，其法律性質 均屬就具體事件對特定人所為之行政處分（行政程序法 第92條第1 項規定參照）。……而主管機關核定都市更
新事業計畫之行政處分，涉及建築物配置、費用負擔、 拆遷安置、財務計畫等實施都市更新事業之規制措施。 且於後續程序貫徹執行其核准或核定內容之結果，更可 使土地或建築物所有權人或其他權利人，乃至更新單元 以外之人之權利受到不同程度影響，甚至在一定情形下 喪失其權利，並被強制遷離其居住處所。故上述核准或 核定均屬限制人民財產權與居住自由之行政處分。」可 知，都市更新因可能使人民喪失或於一定程度內剝奪、 限制其土地或建築物所有權，且亦會遭強制遷離該居住 處所，因此都市更新涉及人民之財產權、居住自由及適 足居住權，對於都市更新單元內居民之權利影響自屬重 大，實堪認定。
⑵第按司法院釋字第443 號解釋理由書：「至何種事項應 以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密 度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制 之輕重而容許合理之差異……涉及人民其他自由權利之 限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關 發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則 」，其明確揭櫫層級化法律保留原則層次之決定，必須 取決於規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重 等因素為綜合考量。
⑶現今社會中房屋乃人民安身立命之必需品，廣大受薪階 級積其一生之努力，縮衣節食才能購置棲身之所。故而 ，因都市更新之實施建物拆除重建，將使人民喪失房屋 所有權，強制驅逐人民離開其所熟悉之住居所、被迫（ 或非自願地）遷離家園，變更人民之居住環境，故其所 涉及者乃係憲法第10條居住遷徙自由權、第15條財產權 ，及經濟社會文化權利國際公約第11條第1 項所保障之 適足居住權（釋字第709 號解釋參照），此等權利乃屬 重要且影響甚鉅，又財產權及居住遷徙自由皆為我國憲 法所明文保障。基此，依照釋字第443 號解釋理由書所 闡述之層級化法律保留原則，其應適用相對法律保留原 則，故若欲限制人民基於都市更新條例所生之權利，自 應以法律或法律明確授權之命令予以規範，要無疑義。 ⑷因此，既都市更新涉及人民基本權利甚鉅，自不應以行 政機關不具任何法律授權之行政規則限制人民基本權利 之行使。內政部營建署單以行政函釋限制人民對於都市 更新同意之撤銷（回）權，於無任何法律明文授權下， 擅將撤銷權限於有民法第88條、第89條及第92條規定之 錯誤、被詐欺或被脅迫等情形下，方可為撤銷行政程序
同意申請之意思表示，營建署竟以此行政規則限制人民 權利之行使，增加法律所無之限制，實已違反法律保留 原則。被告不察，竟據該違憲函釋作成撤銷駁回申請處 分，繼續審查後作成核定之原處分，自非適法。 ⑸次者，原都市更新條例並未對於人民撤銷同意權行使有 任何限制，然營建署函釋竟以不具法律授權行政規則之 位階，恣意限定人民行使撤銷同意權之時限及撤銷事由 ，實已明顯增加法律所無之限制，未遵依法行政及法律 保留原則之基本要求。尤其，雖都市更新條例修正後， 於該條例第22條第3 項對於人民行使撤銷同意權明文增 設一定限制，然觀其撤銷時限乃在於「公開展覽期滿前 」，與該函釋相較，營建署所定撤銷同意權時限竟較現 行法第22條第3 項規定更為嚴苛，況且現行條例規定乃 經立法院三讀通過、總統公布施行之「法律」，而營建 署徒以無法律依據或授權之「解釋函令」剝奪或限制人 民權利之行使，不僅增加法律所無之限制，更是僭越行 政與立法之分際，明顯有違法律保留原則與權力分立原 則之旨。
⑹甚且，原告及本案其他所有權人所行使撤銷同意權之時 點乃在公開展覽期間內，就現行都市更新條例第22條第 3 項而言，原告乃合法撤銷其同意權。惟被告竟以該違 憲函釋不顧原告合法撤銷同意之意思表示，將原告列入 同意比例之計算，而為核定之原處分，原處分顯非適法 至明。
⑺續按，參加人質疑本件原告僅2 人係曾經出具同意書復 撤銷同意者；惟曾經出具同意書復撤銷同意之所有權人 是否提起行政爭訟，應不影響原處分之合法性判斷。申 言之，原處分曾經被告重新依撤銷同意後之人數統計同 意比例，確認未達都市更新條例第22條第1 項所定之同 意比例門檻，然而其後卻又依照內政部違反法律保留原 則而限制人民權利之違憲函釋，容認渠等曾經撤銷同意 之人數納入同意比例計算，並進而作成本件核定之原處 分，原處分確有違法，不論原告是否曾經簽署同意書或 曾經撤銷與否，當然得主張原處分有此不適法之處，甚 至更新單元範圍外具有訴訟利益適格之鄰人，亦可據此 主張原處分違法，應屬無疑。
⑻再者，參加人多次主張在法律未明文賦予撤銷權下，原 告並無撤銷權之法律依據，被告甚而主張原告所提存證 信函不實云云，實有誤解：
①按最高行政法院98年度判字第692 號判決：「……以
公法上意思表示而言，依行政程序法第35條規定：『 當事人依法向行政機關提出申請者，除法規另有規定 外，得以書面或言詞為之。以言詞為申請者，受理之 行政機關應作成紀錄，經向申請人朗讀或使閱覽，確 認其內容無誤後由其簽名或蓋章』，而『撤回』屬於 廣義的申請事項，提出撤回之申請者亦應踐行相同之 程序。又依行政程序法第24條規定，行政程序代理人 應於最初為行政程序行為時，提出委任書，且申請之 撤回，非受特別授權，不得為之。故當事人依法向行 政機關提出申請後，在行政機關為核准與否的決定前 ，提出撤回之申請者，除須遵守法定之程式外，原則 上並不加以禁止……」可知，雖私法上對於撤銷意思 表示必須在法律有明文規定下方可為之，惟公法上意 思表示性質與私法上意思表示迥然不同，故於行政處 分作成前，原則上並不禁止撤回意思表示，參加人主 張法律未明文賦予原告等人撤銷權云云，洵有誤解。 ②次按原駁回申請處分說明三：「查旨揭更新案內部分 土地及合法建築物所有權人在事業計畫公展期間以94 年11月25日臺北市府郵局存證信函第1133號存證信函 函送『不同意連署書』，其中謝振益君等23人係為原 簽署參與都市更新事業計畫同意書之土地或合法建築 物所有權人，嗣後提出『不同意書』撤銷原同意書， 聲請終止本都市更新案。經查該不同意書符合民法第 95條規定之送達要件。」、說明四：「案經重新計算 有關本案都市更新事業計畫之同意人數比例（詳如附 件），未達都市更新條例第22條第1 項規定之同意比 例，本府依規定駁回本案都市更新事業計畫之申請。 」可知，被告已清楚表示，原告以臺北市府郵局存證 信函第1133號存證信函寄出撤銷意思表示之連署書， 被告方將其計入撤銷同意人數，並以撤銷後此案未達 都市更新條例第22條之比例而駁回參加人之都市更新 事業計畫案，至為灼然。
③續按原駁回申請處分附件即系爭都更案事業計畫第2 頁第2 點：「扣除變更同意人數後之同意比例：㈠土 地所有權人同意人數扣除11人：謝振益、周秋芬、周 真嫆、周玉粧、吳旺樹、林淑梅、戴西庚、陳張玉英 、陳伸、范志海、顏東城。㈡合法建築物所有權人同 意人數扣除20人：謝振益、周秋芬、周真嫆、周玉粧 、吳旺樹、陳重志、林子立、陳萬枝、陳張玉英、吳 朝練、王陳聰明、陳欽堡、謝蕭月霞、范志海、顏東
城、吳文忠、洪金來、呂鳳鎮、黃明火、顏錦文。」 可知，該連署書第11頁之范志海、第12頁之呂鳳鎮及 陳張玉英、第13頁之洪金來及謝振益，皆明載於系爭 都更案事業計畫同意比例認定資料中，可證原告確實 曾以存證信函明確表示不同意系爭都更事業計畫案之 意思表示，自屬無疑。
④再者，雖被告曾提及存證信函附件第10頁至第13頁無 騎縫章之連署書為事後以其他管道提出，僅需於原駁 回申請處分作成前提出皆併案審查云云。然而，被告 並未提供任何資料以為佐證，且原告所提存證信函乃 原告及其他土地或建物所有權人共同寄送予被告，被 告當有此存證信函之正本，然被告卻閃爍其詞而未提 出正本以資證明，更反執此指摘之存證信函不實，洵 無足取。
⑤又雖被告曾提及最高行政法院101年度判字第1035 號 判決認定撤銷權需以法律規定為基礎云云，惟上開判 決乃是針對政府採購法事件所為之見解，且就前後文 觀察其係就私法上意思表示撤銷權所為之闡述，並非 針對公法上意思表示。是以，就公法上意思表示而言 ，於行政處分作成前，原則上不禁止撤回意思表示， 此觀諸最高行政法院98年度判字第692 號判決自明。 故原告既於被告作成原處分前即已撤銷同意之意思表 示，渠等撤銷意思表示（實為撤回公法上申請之意思 表示）之行為應屬適法，而被告不察竟依營建署違憲 函釋作成核定之原處分，則處分自非適法至明。 ⒉綜上，原處分乃係被告根據違憲之營建署函釋所為，自非 適法，本於憲法第81條法官依法獨立審判之意旨，本院自 得予以撤銷。
㈢本件系爭都更案事業計畫「公展版」與「核定版」內容差異 甚鉅，實為不同案件，參加人依法應重新取得更新單元內土 地及合法建築物所有權人之同意比例，更應踐行公聽會、公 開展覽等相關正當行政程序，惟參加人除未重新取得同意比 例外，竟更以公開「閱覽」取代應有之公開展覽、公聽會等 程序，此與都市更新條例意旨顯有違背，被告未察而為核定 處分，原處分應屬違法至明：
⒈揆諸釋字第709 號解釋陳大法官碧玉提出之協同意見書： 「……倘僅部分所有權人不同意該核定後事業計畫之實施 ，因所有權人原出具之同意書內容已有變更，除所有權人 之不同意為權利濫用或違反誠信原則外，應再徵詢同意， 達法定同意比率後，實施者才得繼續執行。實務上認實施
者得逕依主管機關依職權核定之事業計畫內容實施，無須 再取得所有人之同意，違反民辦都更實施者與所有權人間 為契約關係之本質。」黃茂榮大法官提出之協同意見書： 「按所謂同意，指對於特定內容之意思表示為贊同之表示 。該同意之表示只相對於該特定內容之意思表示有同意之 效力，而不及於變更後之內容。這是法律行為法上的當然 規定。」陳大法官新民提出之部分不同意見書：「……行 政機關在審查都更計畫時，能否自行更易都更的計畫？由 於人民茲茲在念者，當是自己在都更後獲得權益的大小， 這些都是先由實施者在都更事業計畫書及權利變換計畫先 擬定，報請行政機關核定。行政機關此負有審查的義務， 到底能否更動其內容？尤其是涉及到住戶重建後可以獲得 的權利大小，如果已經與實施者經過長期協商後所獲得的 決議，行政機關可以更動時，無疑的會牽動整個協議的有 效性。因此，行政機關的核定權似乎僅應有實質的審核而 無形式妥當性的審核矣。雖然有認為核定包括修改權限， 惟實務上似乎許可行政機關擁有實質變更的權限，主管機 關甚至可以依職權，對都更事業計畫的內容進行修改或調 整，而無須再徵求已同意者的意見。但察諸本條例相關規 定，卻未能獲得法令上依據，故行政機關率不會逕自更動 都市事業計畫也。」可知，都市更新事業計畫內容之變更 ，除將牽動人民與實施者間協議之有效性外，亦影響更新 單元內土地及合法建物所有權人之權益甚鉅，豈可草率由 實施者任意更動，苟此，無非導致更新單元內土地及合法 建物所有權人如俎上魚肉，無法預見同意表達之後果，此 絕非都市更新條例設置同意比例法制之旨，有違憲法保障 人民之財產權、居住自由。故主管機關於審查都市更新事 業計畫時，應審慎考量實施者所為之變更是否影響更新單 元內住民權益，並應善盡其監督實施者之責。
⒉參加人就系爭都更事業計畫，雖曾於94年10月舉行公開展 覽等程序，惟本件「公展版」與最終被告所發布實施之「 核定版」實有相當大的落差，關於土地使用分區、土地及 建物所有權人數、交通現況、都市計畫、有無房地產市場 調查、有無天橋設置、土地使用強度（法定容積率）、考 量地區環境狀況容積獎勵、建築設計與鄰近地區建築物相 互調和、無障礙環境及都市防災容積獎勵、處理占有他人 土地之舊違章建築戶容積獎勵、開放空間容積獎勵、開發 時程容積獎勵、停車獎勵、空間使用規劃及預計容納人數 、建築面積、建築物立面設計、工程費用、權利變換費用 、貸款利息、稅捐、管理費用、更新成本總費用、更新後
總價值、共同負擔比例及其他應表明事項等，均不相同。 ⒊既本件都市更新事業計畫「公展版」與「核定版」有上開 差異，則其顯應屬不同案件，故參加人於申請被告核定事 業計畫時，即須依照都市更新條例第19條規定重新舉辦公 開展覽、公聽會等相關行政程序，亦應重新取得都市更新 條例第22條所訂之同意比例。參加人並未於報核前踐行公 開展覽、公聽會等相關程序，亦未重新取得土地及合法建 物所有權人之同意比例，被告竟容許伊規避都市更新條例 之規定，容任參加人違反正當行政程序之要求，而作成核 定之原處分，自屬於法有違。
⒋系爭都更事業計畫於95年10月13日、96年1 月13日分別由 被告召開2 次幹事會議審查，嗣96年11月12日被告公告「 變更台北市遷建基地都市更新事業計畫暨劃定都市更新地 區計畫案」（原住三及商三（特）基準容積由225 ％提升 為250％，開發時程獎勵，2年提送都市更新事業計畫獎勵 基準容積15％、4年內9％、6年內5％）。97年1 月25日參 加人依照上開法令變更再檢送修正後之計畫書提審（容積 獎勵申請調整、建築規劃及財務計畫調整、共同負擔增加 15億元等），被告都市更新處以參加人97年1 月25日調整 內容非依幹事會決議，而以97年3 月10日及97年5 月2 日 函，請參加人重行依都市更新條例第19條規定辦理公聽會 及公開展覽等審議事項，或以原幹事會議審查結果修正後 送審。惟實施者仍堅持以舊案新內容送審，故97年5 月23 日被告以本案後續審議事宜，涉及都市更新條例第19條法 令適用疑義，函請內政部釋示。97年6 月24日內政部就前 開被告請求釋示事項，召開會議討論略以：「考量都市更 新事業計畫之審議，依法係都市更新審議會之權限，宜將 完成公開展覽之計畫及實施者修正後計劃併同送該會審決 ，以符法律保留原則及避免執行爭議」「附帶決議，爾後 請各主管機關考量訂定通案性修正計畫之程序原則，提請 都市更新審議會討論過後據以辦理」。
⒌承上，97年8月18日參加人以（97）遷建022號函，表示撤 回修正之版本，僅以原本公開展覽之版本提請審議。97年 8 月18日被告第一次審議會決議略以，全案應再經幹事會 議審查程序完竣後，再提會審議。97年10月13日參加人函 請被告召開幹事會議。97年11月6 日參加人又去函被告撤 回召開幹事會議，函稱為因應新的容積獎勵辦法即將實施 ，系爭都更案相關資料會有所更迭，請被告都市更新處延 期舉辦幹事會，俟所有法令與相關程序完備後，再提都更 處安排云云。98年9 月21日至98年10月10日，參加人在法
律無明文依據下，規避重行依都市更新條例第19條規定辦 理公聽會及公開展覽等程序，而辦理所謂公開「閱」覽（ 非公開「展」覽）及「說明會」（非「公聽會」），復又 改至98年10月12日至98年11月1 日辦理。98年12月18日參 加人函請被告依無法律授權之「臺北市政府處理都市更新 事業程序終結前自行修正都市更新事業計畫案件作業要點 」（下稱系爭作業要點）召開幹事會議，續審本案。 ⒍復按「都市更新案實施者申請建造執照，其法規之適用， 以擬定都市更新事業計畫報核日為準，並應自擬定都市更 新事業計畫經核定之日起2 年內為之。」都市更新條例第 66條之1 第1 項定有明文。本案法令依據，係依據97年1 月16日修正公布前之都市更新條例規定，故無條例修正後 第22條第3 項所有權人撤銷同意之規定適用云云，為被告 及參加人所主張；然而，本案法令依據竟有「97年2 月29 日府都規字第09730017900 號『變更臺北市遷建住宅基地 都市計畫暨劃定都市更新地區計畫案』」，顯然與其等主 張自相矛盾。而且，依前揭都市更新條例第66條之1 第1 項規定，法規適用係以「擬定都市更新事業計畫報核日為 準」，惟本案適用之法規卻為報核日後之97年2 月29日公 布之法令規定；是被告及參加人所稱本案為94年報核之「 舊案」，顯屬卸飾之詞，本案應係依事業計畫所載「98年 10月」報核之「新案」，方屬正辨，並且始符都市更新條 例第66條之1 第1 項規定。
⒎綜上，被告明確瞭解參加人係依據新的容積獎勵規定重行 為建築規劃設計，且財務計畫大幅調整、共同負擔增加15 億元，亦即參加人於98年報核之事業計畫內容已於94年參 加人公開展覽之事業計畫內容大異其趣，被告原本於97年 間曾不容許參加人以此種「舊瓶裝新酒」的方式暗渡陳倉 ，認為參加人應「重行依都市更新條例第19條規定辦理公 聽會及公開展覽等審議事項，或以原幹事會議審查結果修 正後送審」；然而，被告嗣後又自失立場，容許參加人得 沿用舊申請案號續辦新申請內容之審議，而得以規避法定 程序。從而，被告顯係自行放棄對私人之都市開發事業實 施者事業計畫變更程序為實質審查及監督，實有虧都市更 新條例所賦予主管機關之權責。
㈣縱認本件前、後案乃屬同一案（假設語），惟參加人於98年 10月12日舉行之公開閱覽說明會不合於都市更新條例第19條 、第19條之1 之規定，故原處分自非適法：
⒈「都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議 前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所
公開展覽30日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內 全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展 覽期間得縮短為15日。」「都市更新事業計畫之變更，得 採下列簡化作業程序辦理：一、有下列情形之一而辦理變 更者，得逕由各級主管機關核定發布實施之，免依前條規 定舉辦公開展覽、公聽會及審議：㈠第21條第2 款所定事 項之變更，於依第22條規定徵求同意，並經原實施者與新 實施者辦理公證。㈡第21條第11款所定事項之變更，經全 體土地及合法建築物所有權人同意。二、第21條第7 款至 第10款所定事項之變更，經各級主管機關認定不影響原核 定之都市更新事業計畫者，免舉辦公開展覽、公聽會及依 第22條規定徵求同意。」都市更新條例第19條第3項、第1 9條之1分別定有明文。由上開規定可知，都市更新事業計 畫之變更免辦公開展覽、公聽會之情形限於都市更新條例 第21條第2 款實施者、第21條第11款實施方式及有關費用 負擔及第21條第7 款區內公共設施興修或改善計畫，含配 置圖說、第8 款整建或維護區段內建築物改建、修建、維 護或充實設備之標準及設計圖說、第9 款重建區段之土地 使用計畫，含建築物配置及設計圖說及第10款都市設計或 景觀計畫。細繹第19條之1 之立法理由，因上開事項之變 更為局部性調整，故該等事業計畫之變更不需重新取得同 意比例，亦不需再次辦理公開展覽、公聽會等程序，然若 非第19條之1 所列之局部性調整事項，都市更新事業計畫 之變更，實施者皆應再次踐行都市更新條例第19條第3 項 所訂公開展覽、公聽會等程序，亦需再次依第22條重新取 得土地及合法建築物所有權人之同意比例。
⒉縱認本件公展版與核定版乃屬同一案件（假設語），惟因 參加人擬訂之都市更新事業計畫已有前揭所述之差異，既 都市更新事業計畫有所變更，且其變更亦非都市更新條例 第19條之1 得簡化作業程序之事項，則實施者即應再次重 行舉辦公開展覽、公聽會等程序，並須再次取得更新單元 內土地及合法建物所有權人之同意。然參加人僅於98年10 月舉辦公開「閱覽」，而非法定之公開「展覽」，故參加 人所為並不合於都市更新條例第19條之規定，且其閱覽期 間僅20日，與都市更新條例第19條規定公開展覽30日期間 相差甚鉅。而實施者是否踐行正當行政程序，主管機關應 實質審核以資確保正確性，此為主管機關責無旁貸之義務 。故本件參加人未如實遵照都市更新條例舉辦公開展覽等 正當行政程序，被告竟未謹慎審查而予以核定，實已違法 至明。
⒊再者，雖被告曾於97年12月15日制定系爭作業要點，並以 該要點規定實施者於申請報核程序終結前，若有自行修正 都市更新事業計畫時，得以辦理公開閱覽之方式取代公開 展覽等程序。惟查，被告自行訂定之「作業要點」，明顯 違反都市更新「條例」第19條之要求，在法律優位原則之 誡命下，行政機關本於法定職權，就任何行政行為或行政 活動，所發布之行政命令均不得與法律相牴觸，故被告所 訂定之系爭作業要點明顯違反都市更新條例正當行政程序 之要求，悖於法律優位原則。是以，參加人依據系爭作業 要點辦理公開閱覽，而未遵循都市更新條例第19條第3 項 辦理公開展覽，顯非適法，被告復就此為核定處分，則核 定處分自屬違法至明。甚且，因本件都市更新單元內有財 政部國有財產局之國有學產地，參加人於94年10月舉辦事 業計畫「公開展覽」時，部分國有學產地尚未移轉予現今 之土地所有權人。惟本案於98年10月12日舉行「公開閱覽 」時，大部分之國有學產地皆已移轉至現今土地所有權人 ，且國有財產局亦於97年5 月15日發函告知被告，請參加 人切實協調承租戶於擬訂都市更新事業計畫及權利變換計 畫前取得土地等語，惟參加人不但未遵照辦理，且被告亦 未盡其敦促義務，放任參加人之都市更新事業計畫核定。
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