臺中高等行政法院裁定
102年度訴字第384號
原 告 雷森堯
訴訟代理人 蔡志忠 律師
原 告 陳金地
訴訟代理人 李國源 律師
被 告 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處
代 表 人 李炎壽
訴訟代理人 李璟岳
上列當事人間因承租國有土地事件，原告提起行政訴訟，本院裁
定如下︰
主 文
本件移送臺灣臺中地方法院。
事實及理由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政 訴訟。」、「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以 裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管 轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第 2條、第12條之2第2項定有明文。次按「官署依據法令管理 公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公 有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民 與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行 政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦 屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之 處分，而對之為行政爭訟。」、「公有林地之租賃，純屬私 權關係，人民因行政官署出租林地，而發生私法關係之爭執 者，自屬民事範圍，依法應由普通司法機關受理解決，不得 依行政爭訟程序以求救濟。」、「行政訴訟係基於公法上法 律關係而設之救濟，而民事訴訟乃為保護私權而設，兩者性 質既各有別，其審判管轄，亦有不同。國家與人民之租賃關 係，與私人間之租賃無異，雙方立於對等地位，同受私法之 支配。故人民承租國有林地造林，純屬私法上之租賃關係， 其契約之成立與否，自應以民法為依據。當事人間如發生爭 執，亦應依民事訴訟程序，向普通法院訴請審判，以求解決 ，要不容以行政救濟程序，爭認私權。」最高行政法院53年 判字第234號、59年判字第165號、60年判字第107號分別著 有判例。復按「……依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴 訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋 字第297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判 ，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之
法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判， 因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表 國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上 效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為 ，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院 58年判字第270號及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政 機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通 法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴 訟權之行使，與憲法並無牴觸。」亦經司法院以釋字第448 號解釋甚明。足徵行政機關代表國庫處分官產，係私法上契 約行為，人民對之有所爭執，應提起民事訴訟以求解決，不 得藉行政爭訟程序請求救濟。
二、查本件係㈠原告雷森堯前承租被告轄管之大甲溪事業區第5 林班地假29地號（面積1.16公頃），與被告訂立「臺灣省德 基水庫集水區域內國有森林用地出租造林契約書」，嗣因租 賃期限屆滿，原告未申請續租，卻仍繼續使用，經被告向臺 灣臺中地方法院（下稱臺中地院）提起民事訴訟請求返還上 揭林地，經臺中地院於民國（下同）95年9月29日以94年度 訴字第1034號判決原告雷森堯應返還上揭林地。原告雷森堯 復於101年7月6日向被告申請續租國有林地，經被告於同年7 月10日勢政字第1013105932號函覆本件業經民事判決，並訂 於101年8月15日執行拆屋還地工作，仍請依法院執行命令辦 理。原告雷森堯不服該函，提起訴願，經行政院農業委會員 （下稱農委會）訴願決定不受理。㈡原告陳金地前承租被告 轄管之大甲溪事業區第74林班地假3、假4地號（面積5.39公 頃），與被告訂立「臺灣省德基水庫集水區域內國有森林用 地出租造林契約書」，嗣因未依租賃契約約定之樹種種植， 違反系爭租賃契約，經被告終止契約後，向臺灣南投地方法 院（下稱南投地院）提起民事訴訟請求返還系爭林地，經南 投地院於95年11月24日以94年度訴字第109號判決原告陳金 地應返還上揭林地，原告陳金地提起上訴，復經臺灣高等法 院臺中分院（下稱臺中高分院）96年度上字第40號判決駁回 ，原告陳金地不服提起上訴，仍經最高法院97年度台上字第 1505號判決駁回確定在案。原告陳金地嗣於100年11月28日 填具「國有林地濫墾地補辦清理申請表」，依國有林地濫墾 地補辦清理作業要點規定向被告申請訂定租約，經被告以該 申請案已逾申請截止日，以100年12月20日勢梨字第1003504 025號函不予受理其申請。原告陳金地不服，提起訴願，經 農委會訴願決定駁回，提起行政訴訟，請求被告作成准予恢 復出租造林契約之行政處分，經本院101年度訴字第320號裁
定駁回。㈢原告二人提起本件行政訴訟，起訴狀訴之聲明為 ：先位聲明⑴請求確認兩造前依據臺灣省國有林事業區濫墾 地清理計畫及國有林事業區出租造林地管理要點所成立之契 約為公法上法律關係。⑵確認兩造間簽立之「國有森林用地 出租造林契約書」之公法法律關係仍然有效成立。備位聲明 請求確認被告否准原告續約之行政處分無效。嗣於102年12 月3日準備程序時，撤回備位聲明，並更正其訴之聲明為： 原告雷森堯部分，請求確認兩造間成立之「國有森林用地出 租造林契約書」之公法法律關係仍然有效成立；原告陳金地 部分，請求確認兩造間「臺灣省德基水庫集水區域內國有森 林用地出租造林契約」所形成之公法上法律關係存在。三、本件原告主張略以：
㈠按司法院釋字第695號解釋「行政院農業委員會林務局所屬 各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要 點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人 如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政 法院審判。」且羅昌發大法官協同意見書表示「本件情形， 在現行制度下，申請人依系爭要點提出訂約申請，未獲各林 區管理處同意訂約者，並無任何民事上請求權，而無法有效 依民事訴訟程序請求救濟。蓋如以民事關係之角度而言，申 請人提出之申請，最多僅屬『要約』之意思表示，而非『承 諾』，各林區管理處並無受系爭要點或申請人之意思表示所 拘束，而必須與其訂約之義務；且在我國現行制度下，亦無 類似強制締約之規定，足使申請人得以主張在其符合規定的 情況下，林區管理處不得拒絕訂約。相較於此，行政訴訟法 第2條已經肯認公法上之爭議，除法律別有規定外，得依該 法提起行政訴訟。由於系爭要點並非賦予人民之訂約權，故 申請人在未獲林區管理處准予訂約而提起行政訴訟時，行政 法院所應審查者為林區管理處有無使人民之正當法律程序權 利受到侵害；特別是有無逾越裁量權限或恣意濫用權限的情 形。」
㈡原告雷森堯因中國對日抗戰之前國家號召反共救國而入官校 ，並參與徐州會戰、武漢會戰、中緬戰爭、古寧頭戰役、登 步島戰役、大擔島戰役、八二三炮戰等戰役，於59年申請退 休，惟因政府財政困難，僅給付3個月薪資就業金，無法發 放退休金，乃撥交系爭土地給原告雷森堯作個別墾農。其後 政府依據臺灣省國有林事業區濫墾地清理計畫及國有林事業 區出租造林地管理要點與原告雷森堯簽立系爭契約。而原告 陳金地因早年種植水蜜桃成果豐碩，經先總統蔣公指示研發 高山農作，並指派以公費透過國際產業精神文化促進會派往
日本學習溫帶水果、茶樹種植管理的技術，並於回國後教導 國人種植技術。原告陳金地亦於海拔2,500公尺以上全世界 最高茶產區，種植茶樹、改良果樹，獲蔣公及嚴家淦副總統 頒發之模範農民獎章，當時戒嚴時代，如無政府允許並簽立 公法租約，如何在國有林地種植茶樹、果樹。嗣於74年間依 據臺灣省國有林事業區濫墾地清理計畫，兩造簽立系爭契約 。
㈢查系爭契約係依據臺灣省國有林事業區濫墾地清理計畫及有 關法令授權而訂定，顯為執行公法法規，又該契約名稱指明 耕作地點為德基水庫集水區域內之國有森林用地，此為國家 經管之國有土地區域，故契約標的內容屬公權力行使，且農 民須配合國家造林政策，具有公益性或公共服務性，系爭契 約第6條第9款規定國家得因政策或公共利益終止租約等，顯 然偏袒行政機關之一方，故被告將本應屬行政契約之法律關 係，為推卸行政機關應為之行政責任，避難至私法，造成原 告公法上行政補償、損害賠償等權利無法行使，違反禁止恣 意原則、禁止權利濫用原則，是兩造間應為公法上法律關係 。
㈣系爭契約應具有公法性質，被告未補償原告所受財產上損失 前，於片面單方終止契約，否認雙方存在之公法上法律關係 ，原告自有提起確認訴訟之法律上利害關係。依據司法院釋 字第695號解釋意旨，主要針對97年4月23日發布之「國有林 地濫墾地補辦清理作業要點」，以被告決定是否與人民訂立 國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬 公法性質，然並未對58年5月27日公告「臺灣省國有林事業 區濫墾地清理計畫」為解釋，且該解釋亦未說明依據「國有 林地濫墾地補辦清理作業要點」所訂立之契約後，即當然屬 於私法上之契約行為。故本件應回歸行政契約與私法契約之 區別，以行政程序法第135條規定為判斷基礎。而本件契約 已明白載明所依據規範為「臺灣省國有林事業區內濫墾地清 理計畫及有關法令規定」訂立本契約，就法律關係而言，僅 發生一個法律關係，其所據之法規具有公益功能之公法性質 ，所成立之契約較屬行政契約，不應再割裂成前後雙階段之 複數法律關係。既然司法院釋字第695號解釋，將「臺灣省 國有林事業區濫墾地清理計畫」與「國有林地濫墾地補辦清 理作業要點」同視，皆具有將違法墾植者導正納入管理，以 進行復育造林，提高林地國土保安等公益功能，則系爭契約 非僅單純為私法上土地租賃關係等情，並請求判決：原告雷 森堯部分，請求確認兩造間成立之「國有森林用地出租造林 契約書」之公法法律關係仍然有效成立；原告陳金地部分，
請求確認兩造間「臺灣省德基水庫集水區域內國有森林用地 出租造林契約」所形成之公法上法律關係存在。四、經查，原告等提起本件行政訴訟，均請求確認兩造間簽立之 「臺灣省德基水庫集水區域內國有森林用地出租造林契約」 所形成之公法上法律關係存在，無非係就公有林地之租賃事 項發生爭執，揆諸首揭最高行政法院判例及司法院釋字第44 8號解釋意旨，公有林地之租賃，核屬私權爭執，故原告上 開請求自應循民事訴訟程序以資救濟，非屬本院審理範圍， 而不得提起行政爭訟。況且，原告雷森堯因系爭契約租期屆 滿；原告陳金地因違約種植茶樹，遭被告終止系爭契約，經 被告分別向民事法院訴請原告返還承租之土地，亦經民事法 院判決被告勝訴確定，有各該判決書附卷可稽，系爭契約應 屬私法契約，應無爭議。又詳觀系爭契約約定之內容，核與 執行公法法規或偏袒行政機關之優勢地位無關，且不涉及人 民之公法上之權利義務，亦無行政機關依法應作成行政處分 或高權的事實行為的情事存在；而兩造所訂立系爭契約第8 條（本院卷第16頁）、第10條（本院卷第21頁）雖規定「本 契約未約定事項，乙方（即承租人）同意依照臺灣省國有林 事業區出租造林地管理辦法，臺灣省國有林事業區濫墾地清 理計畫……及相關法令辦理。」而依臺灣省國有林事業區出 租造林地管理辦法第3條第2項規定（89年12月21日廢止，89 年7月25日另發布國有林事業區出租造林地管理要點第3條第 9款亦有相同規定）「林務局因政府政策需要停止出租造林 地時，得終止租約，租地造林人不得異議，所造林木得依約 分收或予以補償。」惟本件被告並非以政策需要停止出租造 林地為原因而終止系爭租約，故亦與偏袒行政機關之優勢地 位無關；何況系爭契約之約定事項，亦無原告應為如何履行 公行政之義務及有何涉及公權力之委託行使等等之相關約定 ，故系爭契約無關於公法上目的，自屬私法契約應可足認。 是原告主張依系爭契約之內容及其依據之法規，系爭契約應 為行政契約等情，即無可採。又按「行政院農業委員會林務 局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理 作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質， 申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應 由行政法院審判。」固經司法院釋字第695號釋示無訛，惟 依該號解釋理由書闡述：「我國關於民事訴訟與行政訴訟之 審判，依現行法律規定，分由不同性質之法院審理。除法律 別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判 ；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（本院釋字 第448號、第466號解釋參照）。至於人民依行政法規向主管
機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於公益之考 量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂約程序者 ，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟。……行政院 農業委員會……訂定發布國有林地濫墾地補辦清理作業要點 ……暨國有林地濫墾地補辦清理實施計畫，將違法墾植者導 正納入管理……按補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民 濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益……。故林區管理處於 審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關 規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公 益時，仍得不予出租。是林區管理處之決定，為是否與人民 訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為， 仍屬公法性質，申請人如有不服，自應提起行政爭訟以為救 濟，其訴訟應由行政法院審判。」自明。亦即上開司法院釋 字第695號解釋，係就農委會林務局所屬各林區管理處對於 人民依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租 地契約，未為准許之決定所生之爭訟而為之解釋。本件據原 告所主張，則係原告等認為兩造前所簽訂之系爭契約仍屬有 效，被告不能片面終止契約等，並非依據「國有林地濫墾地 補辦清理作業要點」申請訂立租地契約，未為准許之決定所 生之爭訟。是原告是否違反租約及被告以原告違反租約或租 約屆期等事由，經民事法院判決應返還租地是否有理，兩造 所簽立之系爭契約是否仍有效存在，均屬兩造所簽訂「臺灣 省德基水庫集水區域內國有森林用地出租造林契約書」所生 之權義爭執，依上開規定及說明，自屬因私法上之契約關係 所生之私權糾紛，非屬公法性質。故原告就系爭私法契約， 向本院提起確認兩造間所訂立租地造林契約之法律關係存在 之訴訟，揆諸首開說明，此事件不屬行政法院之權限，原告 向無審判權之本院起訴，於法不合，本院自應依行政訴訟法 第107條第1項第1款但書及同法第12條之2第2項規定將訴訟 移送至有受理訴訟權限之管轄法院。又本件被告機關所在地 係在臺中市○○區○○路○○○○號，依民事訴訟法第2條第 1項之規定，應屬臺中地院管轄，爰依職權移送於該管法院 。
五、依行政訴訟法第12條之2第2項裁定如主文。中 華 民 國 102 年 12 月 16 日 臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。中 華 民 國 102 年 12 月 16 日 書記官 蔡 逸 媚