最 高 行 政 法 院 裁 定
102年度裁字第1905號
抗 告 人 三信開發股份有限公司
代 表 人 李春生
上列抗告人因與相對人高雄市政府民政局等間有關殯葬事務事件
，對於中華民國102年9月26日高雄高等行政法院102年度訴字第
58號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁 定。
二、本件抗告人經合併改制前高雄縣燕巢鄉公所（下稱前燕巢鄉 公所）於民國63年6月17日以燕鄉民字第4418號函層轉其申 請設置私立三信湖內墓園（下稱系爭墓園）之申請案，經前 臺灣省政府以63年11月6日府社三字地第114890號函核准設 置在案。嗣抗告人因辦理系爭墓園坐落之前高雄縣燕巢鄉○ ○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）更正編定為墳 墓用地，對系爭墓園核准設置面積有所疑義，經合併改制前 高雄縣政府（下稱前高雄縣政府）函知抗告人略以：經調閱 相關資料，該墓園申請面積為7.2054公頃，有關辦理土地更 正編定案，逕洽地政單位辦理等語。惟抗告人仍迭向前高雄 縣政府申請核定該墓園面積為14.2054公頃，該府仍持相同 理由函復抗告人後，抗告人不服循序提起訴願、再訴願及行 政訴訟，訴請確認系爭墓園之墓地面積為14.2054公頃，及 更正編定地目為墳墓用地，經本院90年度判字第2376號判決 駁回抗告人之訴確定在案。嗣抗告人欲陳報新事證（包括前 省府63年9月26日省府社三字第40882號函等12件公文、土地 登記謄本及其附件），據以主張系爭墓園設置面積應為14. 2054公頃。案經相對人高雄市殯葬管理處以101年5月30日高 市殯處綜字第1017039100號函復非為新事證，且依前高雄縣 時期相關案件資料，申請書文件有記載面積者均為7.2054公 頃，為維貴公司權益，請再行提供足資證明之相關文件等語 （下稱系爭函）；抗告人仍不服，提起訴願，經遭決定不受 理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原裁定以：關於聲明①部分：相對人高雄市殯葬管理處 係因抗告人向其陳報新事證，主張墓園設置面積為14.2054 公頃，經其調閱相關資料後，乃依抗告人申請文件所載面積 為7.2054公頃，所陳報文書於本院前案審理時，均已調閱審
理參酌，均非新事證，足認相對人高雄市殯葬管理處系爭函 僅係其就抗告人陳報資料所為之說明，核屬單純之事實敘述 或理由說明，並非對抗告人之請求有所准駁，抗告人之權利 或法律上利益即不因該項敘述或說明而生任何法律效果。又 抗告人101年4月10日陳報書並無依行政程序法第128條申請 行政程序重開之意思，從而，相對人高雄市殯葬管理處系爭 函既未對兩造之權利義務產生任何規制作用，或發生、變更 、消滅一定之法律關係，核其性質自非行政處分。抗告人對 非行政處分之相對人高雄市殯葬管理處系爭函提起撤銷訴訟 ，洵有不備起訴要件且不能補正之情形，應予駁回。關於聲 明②至⑥部分：本件抗告人提起本件確認訴訟部分，係請求 確認㈠前燕巢鄉公所63年12月18日巢鄉民字第8707號函、前 高雄縣政府63年10月7日府社行字第82883號函、63年10月14 日府社行字第84857號函、63年10月22日府社行字第91272號 函、抗告人63年9月10日總字第021號函、63年10月14日總字 第022號函為新事證；㈡前燕巢鄉公所63年6月17日燕鄉民字 第4418號登記申請書暨附件（申請書2份、管理辦法、土地 登記簿謄本等），業經前高雄縣政府63年10月7日府社行字 第82883號函同意設置，其中共有申請書2份，申請面積為14 .4108公頃；㈢確認系爭墓園區劃圖經前臺灣省政府63年9月 26日府社三字第40882號函、前高雄縣政府63年10月14日社 行字第84857號函及前燕巢鄉公所63年10月21日燕鄉民字第7 489號函准在案；㈣前高雄縣政府63年11月19日府社行字第9 6759號函准系爭墓園區為特別、福、祿、壽、財、丁（即龍 ）6區之設立，係按照抗告人63年10月14日總字第022號申請 函辦理；㈤抗告人依系爭墓園管理辦法所設墓園管理委員會 業於63年12月10日正式啟用，墓園管理辦法記載之墓園面積 為14.4108公頃。前揭函文均屬抗告人申請設置系爭墓園時 ，為相關主管機關所核發，內容並無不明之狀況，且非屬法 律關係，抗告人請求確認，即有不合；再以是否為新事證， 並非確認訴訟之標的，抗告人提起本件確認訴訟，難謂合法 。又系爭墓園面積依抗告人申請書為7.2054公頃，嗣抗告人 提出爭議，認面積應為14.4025公頃，經前高雄縣政府駁回 後，提起行政訴訟，業經本院90年度判字第2376號判決駁回 抗告人之訴確定在案，則抗告人就系爭墓園面積部分業經判 決確定，其再提起本件確認訴訟請求確認，亦非合法。綜上 所述，抗告人聲明②至⑥部分，其請求確認之標的，非屬公 法上之法律關係，核與確認訴訟之法定類型不合，洵有不備 起訴要件且不能補正之情形，因而駁回抗告人於原審之訴。四、抗告意旨略謂：抗告人墓園之申請，准予設置及啟用係人民
對政府已40年之信賴基礎，若政府不予確認，抗告人有受鉅 大經濟損失之虞，是確認抗告人所提出之文件、面積，有行 政訴訟法第6條規定之受確認判決之法律上利益。其次，抗 告人申請之地點門牌為前高雄縣燕巢鄉深水村臥牛巷170-1 號，而依臺灣省政府63年11月6日府社三字第114890號函可 知，抗告人申請在前燕巢鄉○○○段○○○○○號土地設置 系爭墓園乙案准予照辦，然門牌號碼170-1號與地號湖子內 段170-1號土地不同，原裁定顯有理由不備之違誤。另相對 人一方面主張原申請資料已銷毀多年，又主張相關文件均已 調閱審理參酌，原裁定顯有理由矛盾。再者，私立三信墓園 管理辦法既經省政府核准，原處分機關認為係於63年6月15 日設置申請案提出前為之，尚無法認定為直接證據是行政說 明，原審未附理由，且案經核可之管理辦法，為何無法認定 為直接證據。又系爭墓園為供公眾營葬之公共設施，原處分 機關稱申請案遺失，案經十多年始找出，若經確認，即有公 眾受法律上判決之利益。另請求依行政程序法第128條規定 重開行政程序等語。
五、本院查：
㈠、按提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或 地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益 ，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，或提起訴願逾3個 月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，始 得向行政法院提起撤銷訴訟。所稱行政處分者，依行政程序 法第92條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為 之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政 行為而言。而所謂一般處分，依同條第2項規定，係指前項 決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其 範圍者，適用行政程序法有關行政處分之規定。如對於非屬 行政處分者提起撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，行政法 院應依行政訴訟法第107條第1項第10款起訴不備其他要件而 不能補正之規定，以裁定駁回其訴。
㈡次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成 立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提 起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅 之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項 定有明文。可知，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟 類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係 成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行 政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。所謂確認公 法上法律關係成立或不成立訴訟，其所稱之公法上法律關係
，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以 上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權 利客體（物）間之利用關係。行政法上法律關係之成立有直 接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為 而發生者。至法規、行政行為及事實均非法律關係之本身， 故皆不得以其存否為確認訴訟之標的。故若當事人提起之確 認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件。又 確認法律關係存在或不存在之訴訟，除須為公法上法律關係 外，尚須有確認利益。
㈢關於聲明①部分：查抗告人向相對人高雄市殯葬管理處陳報 有新事證（包括前臺灣省政府63年9月26日省府社三字第408 82號函等12件公文、土地登記謄本及其附件），據以主張系 爭墓園設置面積應為14.2054公頃。案經相對人高雄市殯葬 管理處以系爭函函復：「說明：……二、關於抗告人為釐清 本案面積疑義，續提報之新事證，……案經相對人調閱前高 雄縣政府移交檔案資料，均係省政府、高雄縣政府及燕巢鄉 公所往來公函內容之函轉文件，其皆為有關抗告人三信墓園 申請設置時補送興辦計畫書及墓基配置圖及相關單位之備查 、同意設置、啟用等函件，其於本院之判決審理時，該相關 文件均已調閱審理參酌，非為新事證。三、有關14.2054公 頃文字僅出現於私立三信墓園之管理辦法第3條：『本墓園 設在高雄縣燕巢鄉深水村臥牛巷170-1號，面積14公頃20公 畝54平方公尺。』，該管理辦法為抗告人62年4月30日第1次 董事會議通過，係於63年6月15日設置申請案提出前為之， 尚無法認定為直接證據。四、旨案依據高雄縣時期檔存相關 案件資料，申請書文件有記載面積者均為7.2054公頃，為維 抗告人權益，請再行提供足資證明之相關文件。」等語，是 上開函覆內容僅係說明抗告人所陳報文書於本院前案審理時 ，業已調閱審理參酌，均非新事證，請抗告人再提供足以證 明之相關文件，並未就公法上具體事件為任何決定，亦未對 外發生何種規制效力，性質上應屬觀念通知，而非行政處分 。揆諸上開規定及說明，抗告人以相對人高雄市殯葬管理處 系爭函為行政處分，並對之提起撤銷訴訟，屬不備起訴要件 ，行政法院應以裁定駁回。另抗告人101年4月10日陳報書並 無依行政程序法第128條申請行政程序重開之意思，業經抗 告人於原審行準備程序時陳明在卷，則抗告意旨主張請求依 行政程序法第128條規定重開行政程序，委無可採。至上開 聲明②至⑥部分所載前燕巢鄉公所63年12月18日巢鄉民字第 8707號函等函文均屬抗告人申請設置系爭墓園時，為相關主 管機關所核發，或係抗告人自行製作之文書，抗告人請求確
認為新事證、申請書及墓園管理辦法之記載內容，請求確認 系爭墓園區劃圖經函准在案等，或是確認事實，或非以行政 處分為確認訴訟之標的，核非屬「確認行政處分無效訴訟」 、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」或「確認已執 行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法 訴訟」，抗告人提起本件確認訴訟，難謂合法。又系爭墓園 面積依抗告人申請書為7.2054公頃，嗣抗告人提出爭議，主 張面積應為14.4025公頃，經前高雄縣政府駁回後，提起行 政訴訟，業經本院90年度判字第2376號判決駁回確定在案， 則原審以抗告人再提起本件確認訴訟請求確認，並非合法。 其請求確認之標的，非屬公法上之法律關係，核與確認訴訟 之法定類型不合，予以駁回，核無不合。抗告論旨，仍執前 詞，求予廢棄原裁定，難認有理由，應予駁回。六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民 事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 12 月 25 日 最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 吳 慧 娟
法官 鄭 忠 仁
法官 帥 嘉 寶
法官 林 惠 瑜
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 102 年 12 月 25 日 書記官 王 史 民
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