最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一二六九號
原 告 甲○○
被 告 臺北縣三芝鄉公所
代 表 人 李明燦
右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十八年九月十
六日八八府訴字第一五九六六三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告為向訴外人陳德勝購買承受座落於臺北縣三芝鄉○地○○段五腳松小段二、三地號田地目二筆土地（下稱系爭土地），申經被告於八十七年三月六日核發八十七北縣芝服代字第一八○一八號自耕能力證明書，已完成所有權移轉登記。嗣被告於八十七年五月五日以八七北縣芝農字第五一九八號函撤銷原核發自耕能力證明書，並請地政事務所將已移轉登記在案之所有權辦理塗銷登記。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原處分、訴願及再訴願決定援引內政部台（）內地字第九二一二四八號函、大法官釋字第三七九號解釋，作為處分及維持原處分之依據，顯然違法，茲敍明如左：（一）申請自耕能力證明書依自耕能力證明書之申請及核發注意事項第五、六、七、八條之規定，需申請人為現耕農民、現耕農地及承受農地符合規定，換言之，即自耕能力證明書之核發須審核人的因素及地的因素。（二）內政部前函意旨為：已核發之自耕能力證明書，經有關機關證明申請人於申請當時確不符合內政部頒訂之自耕能力證明書之申請及核發注意事項者，得由原核發機關撤銷之。故依該號函文意旨，其係針對申請人不具備自耕能力，應如何處理予以函示，屬於前揭所謂人的因素事項。（三）大法官釋字第三七九號解釋「私有農地所有權之移轉．．．，於登記完畢後，經該管鄉（鎮、市、區）公所查明承受人不具備自耕能力而撤銷該自耕能力證明書，其原先所有權移轉登記所據『具有自耕能力』之事由已失所附麗，原登記機關自得撤銷前此准予登記之處分，逕行塗銷其所有權移轉登記。」，其係針對申請人不具自耕能力之情形予以闡釋，屬人的因素問題，與本件情形尚有不同。（四）按本件原告遭被告撤銷自耕能力證明書，係因被告八十六年北縣芝建字第一六三一五號准許原告整修系爭土地溪岸之行政處分遭被告撤銷，嗣被告再以「．．．因附卷核准整修溪岸土地之公函（⒈⒛八六北縣芝建字第一六三一五號）業經本所八十七年四月二十七日撤銷，惟整地之事實行為仍違反．．．」，撤銷前已核發予原告之自耕能力證明書。故本件被告撤銷前已核發予原告之自耕能力證明書，乃是因承受農地有部分未做農用所致，屬於地的因素之問題。（五）查內政部前函及大法官釋字第三七九號解釋，均是針對自耕能力證明書申請人無自耕能力之情形予以釋示，自耕能力之有無，應就申請人本身決定。本件依臺北縣三芝鄉公所辦理自耕能力證明書核發會勘記錄所示，一、現耕地種植蔬菜合法使用中，足證原告確有自耕能力，確與內政部前函及大法官釋字第三七九號解釋所示情形不同，況大法官釋字解釋僅具個案拘束的效力，與本件情形不同，依法自不能比附援引，原處分、訴願及再訴願
決定未詳予辨明，率而援引作為依據，顯然與法有違。二、被告發予原告之自耕能力證明書為授益行政處分，被告撤銷自耕能力證明書時未考量原告之信賴利益保護，顯然違反行政法上之信賴保護原則。（一）本件被告發予原告之自耕能力證明書，在行政法學上稱為授益行政處分。按行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，除受益人具有以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機關作成行政處分，對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分，明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護之情形外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政機關固應顧及該受益人之信賴利益，但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷、核准免徵土地增值稅之處分。乃對人民之授益處分，此種授予人民利益之行政處分，因違法而發生是否應予撤銷時，依一般行政法理，應委諸行政機關裁量，故行政機關對於公益與信賴利益之孰輕孰重，自應加以審酌衡量，如撤銷對公益有重大危害，或受益人之信賴利益，顯然大於撤銷所欲維護之公益，且其信賴並無不值得保護之情形時，自不得輕言撤銷該違法之行政處分，行政法院分別著有八十三年判字第一五一、五六○、一二二三號判例或判決意旨可稽。（二）受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。復為行政程序法第一百一十九條所明定。則本件原告是否受信賴原則之保護，事關被告能否逕予撤銷該自耕能力證明書，然原處分、訴願、再訴願決定對此均未置一語，顯為率斷。（三）、本件自耕能力證明書遭被告撤銷，係肇因於被告撤銷其八十年一月二十日八七北縣芝建字第一六三一五號所為之行政處分，而該行政處分之所以遭撤銷，係因該案之權屬主管機關依水利法第四條規定為縣（市）政府以上機關，故被告原發核准函依法應予撤銷。然查被告是否有權核准施做駁崁，乃承辦單位最為清楚，原告為從事農耕之農民，對此並不明瞭，事屬當然，則原告依被告八十七年一月二十日八七北縣芝建字第一六三一五號行政處分予以施做駁崁，正是基於對行政機關之信賴所致，要無將行政機關之錯誤歸諸於人民承擔。況本件自耕能力之核發，原告並無行政程序法第一百一十九條所規定信賴不值得保護之情形，而客觀上原告為現耕農民，現耕農民種植蔬菜為合法使用中，對於承受農地所施做之駁崁又係因信賴被告行政處分所致，則要原告未卜先知，預知被告八十七年一月二十日八七北縣芝建字第一六三一五號行政處分為違法之行政處分，將來會遭撤銷，顯然過苛。（四）原告因信任被告核發自耕能力證明書之效力，業已將購買土地之價款全數給付予賣方，今被告棄原告之信賴於不顧，撤銷已核發之自耕能力證明書，並通知登記機關辦理塗銷所有權移轉之登記，確已造成原告嚴重之損失。（五）基於信賴保護原則及目的性考量，衡量行政機關撤銷自耕能力證明書能否達成其農地農用之目的？施做駁崁預防農地遭水流沖失是否正當合理？原告之損失能否獲得彌補？則本件撤銷自耕能力證明書之行政處分，自屬違法。訴願及再訴願決定迭予維持，顯然違法不當。三、自耕能力證明書之申請及核發注意事項，違反憲法第二十三條之規定，應為無效。土地法第三十條規定「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並不得移轉為共有。．．．違反前項規定者，其所有權之移轉無效。」，惟並未
授權行政機關訂定執行之辦法。憲法第二十三條規定「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」，中央法規標準法第五條復規定「左列事項應以法律定之：．．．二、關於人民之權利義務者。．．．四、其他重要事項之應以法律定之者。」，故有關自耕能力證明書之核發，涉及人民之權利義務，依憲法第二十三條、中央法規標準法第五條之規定，自應以法律為之。自耕能力證明書之申請及核發注意事項乃內政部所頒訂之行政命令，既非立法院所制定之法律，又無法律之授權，揆諸前述，則該自耕能力證明書之申請及核發注意事項，不但違法而且違憲，應為無效。尤其第八點第一項有關承受農地之使用管制規定，擴張土地法第三十條第一項以自耕之承受人為考量之範圍，顯非妥適。原處分援無效之行政命令作為審核自耕能力之標準，違法之事實甚明。四、土地法第三十條規定業經立法院刪除，並經總統公布，故內政部頒行之自耕能力證明書之申請及核發注意事項，應隨同失效。土地法第三十條規定「私有農地所有權之移轉，其承受人以能自耕者為限，並不得移轉為共有。．．．違反前項規定者，其所有權之移轉無效。」上開規定業經立法院於八十九年一月六號三讀通過刪除，並經總統公布，故內政部頒行之自耕能力證明書之申請及核發注意事項，已失其法源依據，應隨同失效。又授予利益之合法行政處分，行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止，行政程序法第一百二十三條第四款定有明文。故立法院三讀通過刪除土地法第三十條規定，經總統公布，應屬前揭之法律變更。依前揭行政程序法之規定，合法之受益行政處分，若有法律（規）變更之情形，仍得為全部或一部廢止，況本件依原告前次準備書狀所載為違法之行政處分，由法理上來看，亦應做相同之解釋。五、農業發展條例亦經立法院八十九年一月四日三讀通過新的修正條文，並經總統公布，故政府整個農業政策已做了大幅度之更動，以新的修正法規來看，原處分已失其立論之基礎，揆諸前揭行政程序法之規定，行政法上應有從新從輕原則之適用。本件原處分並未確定，而法律變動之情形又足以影響原處分，為此特狀請撤銷原處分及原再訴願決定。六、系爭土地為山坡地保育區農牧用地，故其土地使用管制應適用非都市土地使用管制規則之各種使用地容許使用項目表，而依其規定，農牧用地容許之使用項目包括：⒈農作使用（包括牧草）．．．⒍水源保護及水土保持設施、⒎採取土石等十項，被告撤銷自耕能力證明書理由稱整地之事實行為與非都市土地使用管制規則不符，不知依據何在。而整修後之土地現況無建物，降低駁崁，縱准施作駁崁函已撤銷，不影響土地之使用。且施作駁崁防土壤流失，有其正當性，不能因有無許可而否定整筆土地之合法性。七、被告八十七北縣芝建字第四八三七號函撤銷原核准施作駁崁整修之函係依據臺北縣政府⒋⒎八十七北府農六字第一○二四五五號函辦理，所持理由有兩點：⒈原告於申請該地溪岸整修時，尚非土地所有權人，且未附合法之土地同意書，故無權申請該地溪岸之整修。依水利法規定，被告非主管機關，無權核發八十六北縣芝建字第一六三一五號之准予施作函。然有無權使用土地，為私法關係，且原告已與土地所有權人簽訂該地之買賣合約書，且有相當理由證明已取得其同意使用之權。被告未予原告說明之機會，即逕認定無權使用該地，其行政處分實屬片面草率，豈可令人誠服。何況當時，縱算土地所有權人尚未同意原告有使用之權，然依民法第一百十五條規定：「經承認之法律行為，如無特別訂定，溯及為法律行為時，
發生效力。」被告尚可以限期補正方式，要求原告提出土地所有權人事後同意（承認）之證明文件，此點應不足以構成撤銷原已核准整修溪岸之函件。又按水利主管機關，在縣（市）為縣（市）政府，為水利法第四條所明定，而依民國八十三年制定公布之省縣自治法第一條第二項規定：「省、縣（市）、鄉（鎮、縣轄市）之自治，依本法之規定，本法未規定者，適用其他法律。」故有關地方自治事項，應優先適用本法。而依本法第十四條第五款有關鄉（鎮、市）自治事項，包括鄉（鎮、市）水利事業。今依省縣自治法之規定得知，鄉（鎮、市）為一獨立之公法人，可獨立行使其自治事項，而非被告所稱無權核發八十六北縣芝建字第一六三一五號之准予施作函。八、綜上所陳，原處分及原再訴願決定均未詳查事實，且用法錯誤，請悉予撤銷，以保原告權益。
被告答辯意旨略謂：一、按現行法自耕能力證明書之申請及核發注意事項，係依據農地農有之農業政策及原則，憲法第一百四十三條『國家對於土地之分配與整理應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則並規定其適當經營之面積。』及土地法第三十條『私有農地所有權之移轉其承受人以能自耕者為限。違反前項規定者，其所有權之移轉無效。』此乃非立法機關法律保留之法律。行政機關為執行法律之必要及輔助法律之實施，本於機關職權訂頒行政命令亦即行政規章。內政部為貫徹農地農有之基本國策，於民國六十五年訂頒『自耕能力證明書之申請及核發注意事項』以利縣、市政府及鄉、鎮公所核發審查作業。被告受理原告申請自耕能力證明書之核發，自應遵循上開注意事項之規定辦理。二、上開注意事項第八點第一項規定，承受農地之使用須符合區域計劃法或都市計劃法，有關土地使用管制規則。查系爭土地為非都市土地山坡地保育區農牧用地，當然受非都市土地使用管制規則之規範。本案於八十六年十一月四日辦理現場會勘時，即已建造完成乾砌駁崁長約五十公尺，高約三公尺，依土地使用管制規則容許使用項目，尚包括駁崁為水土保持設施之一，但應依法申請核准容許使用，且依山坡地保育利用條例或水土保持法擬具水土保持計劃書、圖經主管機關審查核可，方可施作，並取得使用執照。原告因無法提出相關證明文件，自有違反使用管制規則之事實。故被告於八十六年十一月八日以芝農字第一八一九二號函駁回申請。三、原告為取得駁崁之合法證明文件，未經法定程序向主管機關申請，卻以防止溪水沖刷，造成土石流失為由，未具相關計劃書、圖，向被告之建設課申請整修溪岸。因建設課承辦人不諳相關法令，簽請原鄉長裁量核准施工，未轉呈主管機關審核。原告第二次提出自耕能力證明書核發申請，被告排定八十七年二月二十三日現場復勘時，原告已將系爭土地整挖，並將原駁崁降低高度。惟經臺北縣政府八十七年四月七日以八七北府農六字第一○二四五五號函糾正被告核發核准整修溪岸書函，與法定程序及權屬不符，應停止施作並依法辦理。故被告隨即撤銷該核准施作函，連帶造成被告八十七芝股代字第一八九八號自耕能力證明書所為審核依據之原因文件自始無效。準此，行政機關對於違法之行政處分，或瑕疵裁量處分，本於機關職責自應辦理撤銷。查八十三年判例一五一號裁判，行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分時，．．．對重要事項提供不正確資料，或不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述，作成行政處分時，明知行政處分違法或因重大過失，而不知等信賴不值得保護之情形外，依行政法上信賴保護原則為撤銷之。行政機關固應顧及該受益人之信賴利益，但為撤銷之行政機關行使裁量權之結果，倘認為撤銷授予利益之違法行政處分所欲維護
之公益，顯然大於受益人之信賴利益者，該機關非不得依職權為全部或一部之撤銷。原告於八十六年十二月二十三日向被告建設課申請整修溪岸案，所持理由為『因對岸施作ＲＣ擋土牆，每逢大雨溪水都沖向該二筆土地，以致土地大量流失．．．』，殊不知原溪岸駁崁高三公尺長五十公尺較嗣後降低駁崁高度，何者易造成土壤流失？顯然原告係為將原有駁崁拆除，並藉以開挖整地，提供不實之原因陳述，誤導被告作成違法之行政處分『核准施工函』，及『自耕能力證明書』為其手段及目的。四、然綜觀撤銷自耕能力證明書，致原告取得農地之所有權登記為淡水地政事務所塗銷之行政處分，對其個人及社會公益之影響，表面上人民似乎有因信賴政府行政處分，所造成給付不能之情事。惟事實上，原告為達到取得農地所有權，以不實之理由，不遵循正當程序，向無權機關取得無效證明，進而取得自耕能力證明書，達到移轉土地所有權登記之目的。且原告於八十七年三月六日取得自耕能力證明書，同年三月三十一日移轉登記完畢，並立即於四月十日出售系爭土地予淡水鎮廖瑞祥，並委由原承辦土地登記代理人，再向淡水鎮公所提出自耕能力申請。此舉不由令人對原告有投機炒作土地之連想。再者，原告將取得整治溪岸之核准函，供訴外人陳德勝作為大肆開挖整治系爭土地及鄰近所有土地之行為，是否嚴重破壤水土保持之行為尚有爭議，原告整治溪岸行為，未取得水利機關同意書，是否侵佔河川地，皆有待鑑察。原告違法在先，不循正規程序矯正，更以不實理由巧取無效證件。原告稱現行自耕能力證明書之申請及核發注意事項，係屬違憲法規，惟內政部制定實施法令程序，必經專家、學者，依社會現況及未來發展，詳實研議、討論定案，並定期檢討修定。我國為法治國家，公務員必須依法行政，執行職務遇有違法情事，視而不見，係為瀆職、圖利他人之行為。人民權益固應予與保全，但依法無據之違法行為，自無維護之必要。請求駁回原告之訴。
理 由
按申請核發證明書之承受農地，其使用須符合區域計畫法或都市計畫法有關土地使用管制法令規定。為內政部八十六年八月八日內地字第八六八一二四八號函修正發布自耕能力證明書之申請及核發注意事項（以下稱注意事項）第八點第一項所明定，斯為內政部基於主管機關之職權，為執行修正前土地法第三十條及耕地三七五減租條例第十九條等規定而訂定。所以須承受農地符合土地使用管制法令規定，係本於當時農地農有並農用之土地政策，避免農地作為非農業使用，違反使用管制法令猶能移轉，不合當時土地政策而設，無違前揭法律之意旨，與憲法所定扶植自耕農之土地政策不相抵觸（參考司法院釋字第三四七號解釋），足資適用。違反注意事項第八點第一項規定而核發自耕能力證明書，即屬違法，原處分機關於無信賴保護原則之適用下，自非不可於相當期限內，撤銷違法核發之證明書。本件原告於八十六年十月間向訴外人陳德勝購買系爭土地（即承受地），先於八十六年十月二十三日首次向被告申請核發自耕能力證明書，經被告派員會勘結果，系爭土地現場沿溪岸建有駁崁長約五十米、高約三米，並未附申請許可建造工作物相關證明，核與規定不符，遂以八十六年十一月八日北縣芝服代字第一八一九二號函予駁回在案；至八十七年二月十七日原告再申請，併檢附被告八十七年一月二十日八六北縣芝建字第一六三一五號核准整修函以作為自耕能力證明書審查核發之依據。被告經再次勘察系爭土地已經整地，並無作物及建物，前述駁崁高度已降低，乃核發八十七年三月六日北縣芝服代字第一八○一八號
自耕能力證明書，嗣後前述核准整修函經被告之上級機關臺北縣政府八十七年四月七日北府農六字第一○二四五五號函以依據八十七年三月十一日現場會勘，原告當時並非系爭土地之所有權人，且如未附合法之土地使用權同意書，或核准之水土保持計畫或未依核准書圖施作或有其他違規情事，其申請該地溪岸之整修即應停止施作。被告審度其非原告申請施作系爭土地上駁崁之權責機關，參酌臺北縣政府該函，乃以八十七年四月二十七日八十七北縣芝建字第四八三七號函撤銷其原核准整修函（八十六北縣芝建字第一六三一五號），並因系爭土地屬山坡地保育區農牧用地，原告施作駁崁整地未先申請權責機關核准，擅自施作，是其承受農地（即系爭土地）與非都市土地使用管制規則即有不符，原核發自耕能力證明書違反注意事項第八點第一項規定，且係由於原告提出之核准施作駁崁整修函非權責機關所發之故，遂以八十七年五月五日八十七北縣芝農字第五一九八號函撤銷原核發自耕能力證明書。揆諸首揭說明，並無違誤。訴願、再訴願決定遞予維持，均無不合。原告茲起訴主張如事實欄起訴意旨及補充理由所載。惟查：㈠、原處分（函）主旨為撤銷原核發自耕能力證明書，說明一、二敍述其依據、理由，說明三請地政事務所依法辦理塗銷登記。同時行文臺北縣淡水地政事務所。關於說明三塗銷登記部分，實為機關間之內部資訊交流，非屬對外發生法律上效果之行政處分，即非本案原處分內容。且原處分亦非以原告其人之資格因素認違反注意事項，亦無關司法院釋字第三七九號解釋之適用。㈡、首引注意事項無違憲法規定，已如前述，原告指為違憲無效，並不可採。㈢、修正前土地法第三十條規定現已刪除，惟本案乃適用修正前之有關規定，並無不合。被告原核發之自耕能力證明書既有違法情形，核非合法行政處分廢止之問題。況依原告主張修正土地法屬法律變更，得廢止合法之授益處分，與被告撤銷原核發自耕能力證明書之結果相同。㈣、農業發展條例修正變動原有之農業政策，均為原處分以後之事，原處分依實體從舊，適用當時之注意事項，於法無違。㈤、系爭土地屬山坡地保育區，其施作駁崁整地既應循一定程序先提出計畫書申請權責機關核准，原告未經合法程序，即屬不合，有違土地使用管制法令，難認為合法使用。㈥、原告縱有原土地所有權人之使用同意書，或可經事後同意，仍無解於未依法定程序申請核准之失。又本案係水土保持，應依水土保持法之規定，其主管機關在縣為縣政府，非鄉（鎮、市），原告主張被告為鄉（鎮、市）公法人，基於水利事業之自治事項職權，有權核發准予施作駁崁函云云，並不可採。㈦、原告未依法定程序申准為水土保持即擅自施作駁崁整地，且其對所欲承受之農地即系爭土地為山坡地保育區，非不知悉，竟不依水土保持法規定程序辦理，而向被告所屬建設課申請整修溪岸，致違反土地使用管制規定，由被告誤發自耕能力證明書。被告認無信賴保護原則適用，尚非無據。從而原處分以原核發自耕能力證明書違法而隨即予以撤銷，訴願、再訴願決定遞予維持，並無不合。起訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 七 月 二十 日 最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 黃 合 文
法 官 蔡 進 田 法 官 黃 璽 君 法 官 廖 宏 明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十 年 七 月 二十五 日