最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一二四○號
原 告 隆華建設服務股份有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 郝龍斌
右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院中華民國八十八年十一月十七日台
八十八訴字第四二○四號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告擬依據事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第四十九條規定，引進「美國ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統」，設置醫療感染性廢棄物處理中心，於民國八十七年九月二十一日向被告申請核准。經被告否准後，原告復檢具補正資料，請求被告再予考量。經被告提經該署公民營廢棄物清除、處理、再利用申請審核小組複審，再於八十八年二月一日以環署廢字第○○○七一四○號函復否准所請。原告不服，循序提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告擬引進之ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統係美國於一九九八年底研發完成之最新自動化系統，裝設於長四十六呎，寬八．五呎與高十三呎之拖車中，為一封閉式配置，每小時以二五○○到三○○○英磅之速率，處理醫療廢棄物至無法辨識形狀，及完全消毒滅菌程度。全程以電腦整合，並執行控制、監視、診斷、資料記錄，與報表列印等功能，係自動一貫作業，最後輸出乾淨、無菌、無嗅、無感染性之細碎殘渣，可用於可燃及不可燃感染性事業廢棄物之處理，完全符合環保規定，榮獲美國聯邦環保署（ＥＰＡ）、職業安全健康管理局（ＯＳＨＡ）、聯邦食品藥物管理局（ＦＤＡ）、及聯邦運輸部（ＰＯＦ）等單位，評鑑為「無空氣污染排放」，通過「安全檢驗標準」、「無二次污染」及「包裝與運輸標準」之設施，並獲得美國醫療器材研發協會（ＡＡＭＩ）、健康機構認證聯合委員會（ＪＣＡＣＨＯ），及美國國家標準學院（ＡＮＳＩ）等機構，註冊為「品質認證」之優良醫療感染性廢棄物處理系統。在美國奧克拉荷馬州、德克薩斯州、及亞歷桑那州等核准使用。此與被告所稱之「壓力蒸鍋」，為完全不同之設施。二、依「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」，為七十八年五月訂定發布，其時尚未有本設施之出現，故該法規第二十四條第一款規定：「感染性事業廢棄物以焚化法處理尚無不可」。惟一九九八年美國新研發之ＪＹＤ－一○○系統，係針對醫療焚化爐具有產生戴奧辛二次公害，污染環境，及危害人體健康之負面效應，大於其正面貢獻等問題而開發之新設施，專門用於「可燃感染性事業廢棄物」及「不可燃感染性事業廢棄物」之處理，業經美國聯邦環保署、健康管理局、藥品管理局之檢驗通過為安全、無害、優良之處理系統，則七十八年訂定發布之上開條款應即修正，方與現況及眞實相符，否則有不作為之違失。又該法規第四十九條規定：「以本標準規定以外之其他方法更有效去毒．．．不受第二十三條、第二十四條處理方法之限制」。今該法規第
二十四條處理方法已應修正，則本四十九條自亦應跟隨修正方合時宜，否則亦為不作為之違失。三、本ＪＹＤ－一五○○系統：㈠對一般感染性大宗廢棄物處理：應不是問題。㈡對少數化學性廢棄物受管制者：請各醫院分類裝置，送化學焚化爐處理，或原製藥廠處理，不受管制者可以用本系統處理。㈢對佔更少數之放射性廢棄物：由各醫院原處理放射性物品之單位處理，不混入醫療廢棄物源中，另本系統設有「輻射監視系統」，醫院送出之醫療廢棄物，一經監測有放射性物質時，立即退回醫院，由原處理放射性物品之單位處理。原告基於引進ＪＹＤ－一五○○系統，對化學性及放射性廢棄物之處理，已有既定之妥善方法，不混入醫療廢棄物源中，已無感染性事業廢棄物混雜於有害化學藥物中之情事發生，故不必也無需提出對於感染性事業廢棄物所混雜有害化學藥物之去除效率試驗證明文件。四、查本系統高功率擠壓機（PRESS）及兩套破碎研磨機（GRINDES）之減積測試，效果約在八○％至九○％ 之間，最高曾達九五％，其效率並非定數，端視各項受測試之醫療廢棄物之材質及澎鬆程度而變動。以測試之標準平均值達八四％為減積效果應不為過。而非如再訴願理由二所述：「廢棄物焚化處理其減容效率約達百分之八十五至九十五，系爭系統處理廢棄物僅經粉碎處理，再訴願人稱可達百分之九十應屬高估。」五、再訴願理由三：「系爭系統處理廢棄物經粉碎處理，廢棄物之重量與處理前並無太大改變，遠未及焚化法將可燃物質轉變成安定氣體及灰燼之處理效果」部分：本ＪＹＤ－一五○○系統處理後廢棄物之重量，誠如被告所言：「與處理前並未有太大之改變」屬實。惟本系統處理完畢之殘渣，係乾淨、無菌、無臭、無感染性之細碎物，已完全杜絕感染性，可送往衛生掩埋場作掩埋之最終處理，不需再經焚化，無任何氣體灰燼排放，至掩埋場之負荷係以容積計，與重量無關。六、查本ＪＹＤ－一五○○系統，係美國針對「焚化爐焚化會排放戴奧辛等有毒氣體之天生缺陷，又無法可解之缺點，而籌思解決之道所研發改進創新之設施」，其處理完畢之殘渣，可逕行掩埋，無需再經焚化處理，根本不產生戴奧辛等氯化衍生物，符合當前環保處理要求，不需再提任何證明文件！又查根據美國最新科技環保產品：「艾吉斯ＪＹＤ－一五○○移動式醫療感染性廢棄物處理系統」說明書第三頁，即說明本系統以針對「可燃感染性事業廢棄物」與「不可燃感染性事業廢棄物」之妥善處理所開發之創新處理系統，可謂係美國專門處理醫療感染性廢棄物之專用設施。本系統說明書一、二、三、四、五各節文件，即為符合規範之證明文件。七、再訴願理由五：「並鑑於部分醫療機構為避免感染性事業廢棄物之院內感染問題，於焚化處理前先以滅菌法處理可燃感染性廢棄物之作法，建議該系統可纔慮規劃為可燃感染性事業廢棄物於焚化處理前之前處理設備，並無不合，遂駁回其訴願，經核並無不妥」部分：查「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第二條第三款「處理」之方式，係指一、中間處理；二、最終處理及三、再利用等行為，並無「前處理」一詞，不知何所指？又此一建議，依法並無依據，駁回自屬不妥！八、查高擠壓高破碎僅能改變廢棄物之外觀及性狀係屬正確，但再訴願理由並未提及本系統在高擠壓、高破碎後之後續「高溫高壓去除感染性細菌」之處理部分。依本系統在累次試驗中，可完全摧毀較醫療廢棄物中病原菌更為耐之嗜熱蠟質桿菌之情形，已確保經高破碎高擠壓後之廢棄物完全無感染性。九、查再訴願理由九提及「已邀再訴願人列席充分陳述及說明」一節與事實不符，原告及遠從美國趕來之美方專家，於自我介紹後，被告即以資料中已有詳情，不容原告及美專家發言，曾被美專家當庭抗議，何來充
分陳述及說明？綜上所述，請判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。被告答辯意旨略謂：一、原告申請引進之ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統，既非「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第二十四條所列舉之方法，自應依本標準第四十九條規定，檢具符合「能以本標準規定以外之其他方法更有效去毒、減容、減積處理」要件之證明文件申請核准。查ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統，雖針對傳統高溫高壓滅菌設備未能使蒸氣與廢棄物充分接觸致局部空間滅菌效果不佳的缺點，採先經破碎再予滅菌處理之方法改進，惟其利用高溫高壓蒸氣滅菌之本質並未改變，被告認定其屬高壓蒸氣處理技術並無不妥，原告稱高壓蒸氣處理技術係指傳統「壓力蒸鍋」，並意圖將之與ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統區隔，實屬誤解。二、又「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第二十四條，已明確規定不同特性之感染性事業廢棄物，應以不同之處理方法處理，該條文第一款規定紅色容器貯存之感染性廢棄物以焚化法處理，其與同條第二款規定黃色容器貯存之感染性廢棄物，可以焚化法或滅菌法處理之不同，在於已明確排除減容、減積效果較差之滅菌法於處理可燃感染性事業廢棄物之適用性，並凸顯本標準第四十九條「能以本標準規定以外之其他方法更有效去毒、減容、減積處理」之條文中，減容、減積為衡酌可燃感染性事業廢棄物處理方法適用性之要件地位，原告曲解上述條文中更有效去毒、減容、減積三者之要件地位，辯稱該系統已達滅菌效果，意圖規避對於該系統可較焚化法更有效減容、減積處理之舉證義務，甚而要求被告應修改現行法令以應其所需，實於法有違。三、原告對於該系統處理混雜或沾附於醫療廢棄物之有機氯化物、具細胞毒性之癌症化學治療藥物等之去毒效果，無法提出證明，反辯稱國外對於上述物質均已區分作不同之處理，並以原告引進該系統時，上述物質已有既定之妥善方法，不致混入醫療廢棄物源為由，忽視醫療廢棄物沾附上述物質及可能因分類不當造成混雜之事實，拒絕就該系統之處理效果舉證，亦無列舉執行上述物質分類篩檢之具體規劃。四、原告既無法依「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第四十九條規定提出可更有效去毒、減容、減積處理之證明，則該系統處理後之廢棄物，自無適用不受本標準第二十四條規定應以焚化法處理之限制，且原告一再強調該系統係針對醫療焚化爐產生戴奧辛公害而開發之新設施，則被告要求原告提出該系統處理後之醫療廢棄物再經焚化處理，不致產生氯化衍生物如戴奧辛等之證明文件，亦無不妥。五、至原告稱因焚化爐排放戴奧辛，故ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統問世後，即被美國各州採用，並訂定新規範，使原有運轉中之醫療焚化爐的五○％至八○％被迫停爐，並稱該系統處理完畢之殘渣可逕行掩埋不需再經焚化處理，質疑我國之廢棄物處理政策，係昧於事實，且未慮及中美兩國國情之不同，緣美國地廣人稀、土地資源豐富，掩埋場土地取得成本較改善焚化爐污染防治設備至符合新排放標準所需低廉，是以美國醫療焚化爐之關閉多基於經濟因素考量，並非以工程技術控制焚化爐排放受限，且所謂美國運轉中之醫療焚化爐的五○％至八○％被迫停爐，查依原告訴狀，僅係美國對於運轉中醫療廢棄物焚化爐，面臨新修正戴奧辛排放標準衝擊下之消長情形，所作之預測，其非既成事實，以之推論ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統，為唯一能取代醫療焚化法之最新最佳科技，亦屬不當。反觀我國因土地資源有限，掩埋場土地取得之困難程度，較以工程技術控制焚化爐排放為高，醫療廢棄物經焚化處理後，除可完全滅菌達到去除感染性之目的，對於所沾附或混
雜之化學物質及廢棄物中之有機成分，亦可透過高溫化學氧化程度，轉變成為較不具化學反應活性之「安定氣體」，剩餘之無機成分則於燃燒後化為少量灰燼，除大幅減少需掩埋之廢棄物體積，其去毒、減容、減積之整體處理效果亦優於高壓蒸氣滅菌法，故廢棄物焚化政策實為切合我國國情之優選方式。六、至被告以原告未事前提出播放錄影帶之要求，且會場並無相關播放設備，拒絕原告於審查會議中提出播放該系統之簡介錄影帶要求，請原告應就事前提出之書面申請資料逕為說明，不為原告所接受，致生所謂當庭抗議情事，並無不容原告發言之事實；被告辦理「廢棄物清除、處理、再利用申請案」複審會議，向為專家學者出席之專業諮詢會議，本件除已邀請原告列席充分說明，且自原告向被告提出申請，歷經預審小組初審、函請原告補件說明乃至於複審會會議審查，均有附卷可稽，原告之訴實不足採信。綜上所述，被告認定該系統不得作為可燃感染性事業廢棄物中間處理方式之處分並無違誤。原告之訴為無理由，請判決駁回等語。
理 由
按「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」為行為時廢棄物清理法第十五條所規定。又「事業機構或公、民營廢棄物處理機構能以本標準規定以外之其他方法更有效去毒、減容、減積處理所產生或所接受委託處理之事業廢棄物者，應檢具左列文件，向地方主管機關提出申請，並由省（市）主管機關核轉中央主管機關核准，不受第二十四條、第二十五條處理方法之限制：一、廢棄物特性、組成及成分分析。二、處理方法、原理及流程。三、主要設備及功能說明。四、污染防治計畫書。五、商業運轉實績證明：．．．。六、其他經中央主管機關指定之事項。」復為事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第四十九條所明定。查，本件原告擬依據事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第四十九條規定，引進「美國ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統」，設置醫療感染性廢棄物處理中心，於八十七年九月二十一日向被告申請核准。被告以其所送處理系統為高壓蒸氣處理技術，依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二十四條第一款及第四十九條規定，不得處理可燃感染性事業廢棄物，且高溫高壓滅菌處理感染性事業廢棄物，僅能達殺死細菌之效果，經該系統處理後之廢棄物排放到環境中仍會產生細菌、造成惡臭等二次污染，該系統處理感染性事業廢棄物，未能較焚化處理方法效果更佳，乃於八十七年十月十五日以（八七）環署廢字第○○六九九六五號函否准所請。原告復以該系統符合事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第四十九條規定，檢具補正資料，請求被告再予考量。經被告提經該署公民營廢棄物清除、處理、再利用申請審核小組複審，以其系爭系統固達滅菌效果，惟未符廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第四十九條規定比焚化法更為效去毒、減容、減積之要求，不得作為可燃感染性廢棄物之中間處理方式，再於八十八年二月一以環署廢字第○○○七一四○號函復否准所請。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統，係美國研發完成之最新自動化系統，非為被告所稱之壓力蒸鍋，被告故意予以混淆兩者。ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統，業經美國聯邦環保署等單位通過為安全、無害、優良之處理系統，並經美國各州使用在案，則「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第二十四條應即修正，以與現況及真實相符，又本標準第四十九條條文中，更有效去毒、減容、減積三者在條文中之要件地位含混、減容、減積
因尚有最終處置可予處理，則相對地位並非必要。國外先進國家對於有害事業廢棄物具感染性者再區分為化學性與放射性做不同之處理，原告引進ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統，對兩者已有既定之妥善方法，不混入醫療廢棄物源中，是以被告對該處理系統不具破壞去除醫療廢棄物中所含有機氯化物、具細胞毒性之癌症化學治療藥物效果之質疑並不存在，原告不必也無需提出兩者去除效率之證明文件。ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統處理完畢之殘渣乾淨、無菌、無臭、無感染性，可逕行掩埋不需再經焚化處理，亦不須再提殘渣經焚化後不致產生氯化衍生物之證明。因焚化爐排放之廢氣含有潛在致癌物質，故ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統問世後，即被美國各州採用，並訂定新規範，使原有運轉中之醫療焚化爐的二四○○座中之五○％至八○％被迫停爐，此所以該系統能獨步全球，成為唯一能取代醫療焚化法之最新最佳科技。被告否准原告之申請，於法有違云云。經查，事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定，已詳首揭廢棄物清理法第十五條之規定，而事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二十四條，對於感染性事業廢棄物之處理方法，亦有明文規定。又本標準第四十九條有關新處理方法申請規定之立法意旨，在要求法令未明文列舉之方法及設施，應具有與法令列舉之方法相等或更佳之處理效果，並經核准後始得使用，以確保廢棄物除可獲得妥善處理，其處理方法並切合我國國情需要。本件原告申請引進之ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統，既非事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二十四條所列舉之方法，自應依本標準第四十九條規定，檢具符合能以本標準規定以外之其他方法更有效去毒、減容、減積處理要件之證明文件申請核准。ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統，經被告審查、複審結果，認該處理系統雖針對傳統高溫高壓滅菌設備未能使蒸氣與廢棄物充分接觸，致局部空間滅菌效果不佳的缺點，採先經破碎再予滅菌處理之方法改進，惟其利用高溫高壓蒸氣滅菌之本質並未改變，即該處理系統屬高壓蒸氣處理技術並無不妥，惟原告主張高壓蒸氣處理技術係指傳統「壓力蒸鍋」，並意圖將之與ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統區隔，實屬認知上之誤解。又事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第二十四條，已明確規定不同特性之感染性事業廢棄物，應以不同之處理方法處理，該條文第一款規定：紅色容器貯存之感染性廢棄物（即依該標準第十一條規定之感染性事業廢棄物及可燃成分者）以焚化法處理；其與同條第二款規定：黃色容器貯存之感染性廢棄物（即不可燃成分）可以焚化法或滅菌法處理之不同，在於已明確排除減容、減積效果較差之滅菌法，於處理可燃感染性事業廢棄物之適用性，並凸顯本標準第四十九條「能以本標準規定以外之其他方法更有效去毒、減容、減積處理」之條文中，減容、減積為衡酌可燃感染性事業廢棄物處理方法適用性之要件地位，原告曲解上述條文中更有效去毒、減容、減積三者之要件地位，主張該系統已達滅菌效果，意圖規避對於該系統可較焚化法更有效減容、減積處理之舉證義務，甚而要求被告應修改現行法令以應其所需，該處理系統無法符合事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第四十九條規定之事實，已甚明確。此外，原告對於該系統處理混雜或沾附於醫療廢棄物之有機氯化物、具細胞毒性之癌症化學治療藥物等之去毒效果，無法提出證明，反主張美國對於上述物質均已區分作不同之處理，並以原告引進該系統時，上述物質已有既定之妥善方法，不致混入醫療廢棄物源為由，忽視醫療廢棄物沾附上述物質，及可能因分類不當造成混雜之事
實，拒絕就該系統之處理效果舉證，亦無列舉執行上述物質及分類篩檢之具體規劃，被告為確保醫療廢棄物之妥善處理，於決定是否准許原告引進該處理系統時，自應要求原告就該系統處理上述物質之效果舉證。原告既無法依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第四十九條規定，提出可更有效去毒、減容、減積處理之證明，則該系統處理後之廢棄物應受本標準第二十四條規定，即應受焚化法處理之限制。原告雖一再強調該系統係針對醫療焚化爐產生戴奧辛公害而開發之新設施，則被告自得要求原告提出該系統處理後之醫療廢棄物，再經焚化處理不致產生氯化衍生物如戴奧辛等之證明文件，但原告拒不提出。至原告稱因焚化爐排放戴奧辛，故ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統問世後，即被美國各州採用，並訂定新規範，使原有運轉中之醫療焚化爐的五○％至八○％被迫停爐，並稱該系統處理完畢之殘渣可逕行掩埋不需再經焚化處理，質疑我國之廢棄物處理政策云云。惟原告之主張未慮及中美兩國國情之不同，美國地廣人稀、土地資源豐富，掩埋場土地取得成本，較改善焚化爐污染防治設備及符合新排放標準所需低廉，是以美國醫療焚化爐之關閉多基於經濟因素考量，並非以工程技術控制焚化爐排放受限，且所謂美國運轉中之醫療焚化爐的五○％至八○％被迫停爐，僅係原告就美國對於運轉中醫療廢棄物焚化爐，面臨新修正戴奧辛排放標準衝擊下之消長情形，所作之預測而已，未提出具體證據證明，以之推論ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統為唯一能取代醫療焚化法之最新最佳科技，尚不足採信。反觀我國，被告因職掌關係，多年研究結果，以我國因土地資源有限，掩埋場土地取得之困難程度，較以工程技術控制焚化爐排放為高，醫療廢棄物經焚化處理後，除可完全滅菌達到去除感染性之目的，對於所沾附或混雜之化學物質及廢棄物中之有機成分，亦可透過高溫化學氧化程序轉變成為較不具化學反應活性之安定氣體，剩餘之無機成分則於燃燒後化為少量灰燼，除可大幅減少需掩埋之廢棄物體積，其去毒、減容、減積之整體處理效果，亦優於高壓蒸氣滅菌法，故廢棄物焚化政策實為切合我國國情之優選方式，此為被告政策上之裁量，本院應予尊重。另被告辦理本件廢棄物清除、處理、再利用申請案複審，其性質為專家學者出席之專業諮詢會議，除已邀請原告列席充分說明，且自原告向被告提出申請，歷經預審小組初審，函請原告補件說明乃至於複審會會議審查，均有相關資料附原處分卷可稽。原告即無法提出ＪＹＤ－一五○○移動式醫療廢棄物處理系統可較焚化法更有效去毒、減容、減積處理之證明，則其無法符合事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第四十九條規定，堪予認定。該處理系統經被告預審小組初審、複審會會議審查決議，依該條規定，認定該系統不得作為可燃感染性事業廢棄物中間處理方式之處分並無違誤。原告主張，核無足採。揆諸首揭說明，本件原處分核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告猶執前詞，聲明撤銷，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 七 月 十八 日 最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康 法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光 法 官 姜 仁 脩右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十 年 七 月 十九 日
, 台灣公司情報網