臺北高等行政法院判決
102年度訴更一字第26號
102年11月7日辯論終結
原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 沈慶京（董事長）
訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師
複代理人 李威忠 律師
被 告 新北市政府環境保護局
代 表 人 劉和然（局長）住同上
訴訟代理人 張訓嘉 律師
張喬婷 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服新北市政
府中華民國100 年12月12日北府訴決字第0000000000訴願決定（
案號：0000000000號），提起行政訴訟，經本院101 年度訴字第
144 號判決後，最高行政法院102 年度判字第63號判決發回更審
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。 事實及理由
壹、事實概要：
被告以原臺北縣○○市（現改制為新北市○○區○○○段00 0 、000 、000 地號及○○段000 地號（下稱系爭土地）， 原係臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）所有，原告於 民國72年4 月間奉行政院、經濟部命令與臺碱公司合併，繼 而取得系爭土地之所有權，並於80年間將系爭土地讓售予臺 灣中油股份有限公司（原名中國石油股份有限公司，下稱中 油公司）。系爭土地經行政院環境保護署（下稱環保署）執 行「全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫（第2 年 ）」（下稱系爭調查計畫）污染調查，發現其土壤中重金屬 汞、鉻超過土壤污染管制標準，其中汞最高濃度達330 毫克 / 公斤（管制標準20毫克/ 公斤）、鉻最高濃度達392 毫克 / 公斤（管制標準250 毫克/ 公斤）。被告乃以99年8 月16 日北環水字第0990071085號公告（下稱99年8 月16日函）公 告系爭土地為土壤污染控制場址及劃定土壤污染管制區，並 以100 年3 月3 日北環水字第1000010000號函（下稱原處分 ）認定原告為污染行為人，並請原告於100 年3 月31日前函 復上訴人後續相關處置方式，嗣以100 年5 月11日北環水字 第1000039490號函（下稱100 年5 月11日函）請原告於100
年5 月31日前函復是否提送土壤污染控制計畫予被告，逾期 未復，將依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）相關規 定辦理，並擇由污染土地關係人即中油公司進行本案污染改 善之作業，另以100 年6 月30日北環水字第1000071963號函 （下稱100 年6 月30日函）同意原告展延提送土壤污染控制 計畫之申請。原告對於原處分、99年8 月16日函及100 年5 月11日函、100 年6 月30日函不服，提起訴願，遭決定訴願 不受理後，提起行政訴訟，經本院101 年度訴字第144 號判 決（下稱原判決）撤銷原處分及其訴願決定，並駁回原告其 餘之訴。被告對於撤銷原處分及其訴願決定部分不服（按， 原告並未就稱99年8 月16日函、100 年5 月11日函及100 年 6 月30日函部分提起上訴），提起本件上訴，求為判決廢棄 原判決關於撤銷原處分及其訴願決定部分（下稱系爭部分） ，並駁回原告在第一審關於系爭部分之訴。嗣經最高行政法 院於102 年1 月31日以102 年度判字第63號判決廢棄原判決 關於撤銷原處分及其訴願決定部分，發回本院更為審理。貳、本件原告主張：
一、原處分僅依行政院環境保護署執行系爭調查計畫逕行認定原 告為系爭土地之污染行為人，而未提出其他足以證明原告有 污染系爭土地之積極證據，原處分於法顯有違誤。（一）依行政程序法第36條規定及「認定事實，須憑證據，不得 出於臆測，此項證據法則，自為行政訴訟所適用」、「事 實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共通原則。行 政法之處罰，雖不以故意為要件，然其違法事實之認定， 要不能僅憑片面之臆測，為裁判之基礎」改制前行政法院 61年判字第70號、62年判字第402 號判例闡釋在案。準此 ，違法事實應依證據認定之，無證據則不得以擬制推測之 方法，推定其違法事實，此為司法訴訟及行政程序適用之 共通法則。是行政機關本應依職權調查證據以證明違法事 實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即，行政機 關對於人民違法事實之存在負有舉證責任，人民本無須證 明自己無違法事實；如調查所得證據不足以證明人民有違 法事實，即應為有利於人民之認定，更不必有何有利之證 據。又認定違法事實之證據，係指足以證明行為人確有違 法事實之積極證據而言，該項證據必須與待證事實相契合 ，始得採為認定違法事實之資料，此觀最高行政法院98年 度判字第211 號判決意旨亦明。
（二）本件原告自始未對系爭土地有任何開發、利用之行為，原 告自非土污法第2 條第15款所定之污染行為人： 1、依「污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下
水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放 或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放 或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。」土污 法第2 條第15款定有明文。
2、系爭土地其上之原臺碱公司樹林廠於64年4 月起即停產並 關廠，原告於72年4 月奉經濟部命令合併臺碱公司，73年 辦妥系爭土地之所有權移轉登記，旋於次（74）年將系爭 土地出租予中油公司，復於80年奉令將系爭土地出售予中 油公司。據此，原告從未利用、開發系爭土地，自無於系 爭土地上產生汞、鉻等污染物，或為非法仲介或容許排放 、洩漏、灌注或棄置汞、鉻污染物之行為，且被告於本件 訴訟程序中所提出之相關證據，亦不足證明係由原告對系 爭土地造成污染之情事，原告自非土污法第2 條第15款所 定之污染行為人，合先敘明。
（三）又原處分以原告應概括繼受臺碱公司於法律上權利義務， 是原告為本件之污染行為人云云。然本件被告僅依系爭調 查計畫內容之片面臆測詞句為主要證據，逕行認定臺碱公 司係造成系爭土地汞、鉻污染之人，顯有違行政程序法第 36條規定。被告既未能證明臺碱公司於系爭土地有土污法 第2 條第15款之污染行為，自無命本件原告繼受臺碱公司 污染行為人地位之餘地：
1、依「採為認定事實之證據，必須於應證事實有相當之證明 力者，始足當之。若一種事實得生推定證據之效力者，必 須現行法規有所依據，亦即以現行法規所明認者為限，不 得以單純論理為臆測之根據，而就應證事實為推定之判斷 。」業經最高行政法院101 年度判字第548 號判決闡示甚 明。準此，土污法第2 條第15款所稱「污染行為人」，僅 限於因洩漏排放污染物等特定行為態樣而造成土壤或地下 水污染之人；反之，縱然事業之製程、原料或產品與特定 污染物有關，惟現行土污法及相關法規既未明認就前開之 事實即可推定所在地之土壤及地下水污染係因該事業所致 ，而應以直接證據證明之，自不得逕以事業之製程、原料 或產品與特定污染物有關，遽為認定污染即因該事業所致 ，否則其認定即純屬臆測而有違證據法則。
2、綜觀系爭調查計畫內容，全文不斷出現「疑似」、「推測 」、「疑與……有關」等不確定之臆測詞句，被告僅依此 即認定系爭土地之汞污染為臺碱公司所造成，即有「未依 證據僅憑臆測而認定事實」之違法情事：
（1）系爭調查計畫96年5 月間所印製之期末報告第6-84頁 記載：「一、工廠運作背景概述：……，故該廠（按
，係指臺碱公司樹林廠）潛在污染物質主要為汞，潛 在污染區位主要包括原水銀電解製程區、原廢水處理 設施、原廢棄物棄置區、原儲槽設施、廠內排水溝等 。……另依據管理人員口述資訊，該廠辦理土地移交 時，原臺? 樹林廠廠房、設施均已拆除，為一片空地 ，推測僅針對拆除物進行概略整地回填；……」、同 期末報告第6-84頁至第6-85頁記載：「二、調查/ 查 證過程概述：…經前階段污染調查，該廠土壤已有受 重金屬污染情形，包括原廠區空地、疑似廢棄物堆置 區、原廢水處理設施及推測原電解工場區、原製程區 等均有程度不一之汞、鉻、銅、鎳污染情形。……研 判污染非屬局部分布，疑與臺碱樹林廠關廠當時之廢 棄物未妥善處置，並於整地時混雜於回填土有關。… …」、同期末報告第6-87頁至第6-88頁記載：「五、 臺碱樹林廠後續管理建議：……推測污染主要應與於 臺碱樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置有關，惟其 中S000000-00採樣點於1 公尺以內仍檢出汞濃度超過 管制標準，由於該區位已於中油公司土地接管後回填 外來土石，故不排除有外來土石夾雜污染物之可能性 。其次，該廠土壤除汞外，於東側道路之部分區域尚 含鉻、銅、鎳等應非屬原臺碱樹林廠運作污染物，且 濃度不低，疑仍與臺碱樹林廠土地移交時因整地混雜 回填土有關。」。
（2）承上，綜觀系爭調查計畫內容，其僅能證明系爭土地 確實受有汞、鉻等重金屬污染，惟就涉及污染行為人 描述之部分，充其量僅能認為係受託單位瑞昶科技股 份有限公司（下稱瑞昶公司）臆測之詞，此觀系爭調 查計畫前於6-84頁記載「原臺碱樹林廠廠房、設施均 已拆除，為一片空地，推測僅針對拆除物進行概略整 地回填」，其後卻又於同計畫6-88頁以「該廠土壤除 汞外，於東側道路之部分區域尚含鉻、銅、鎳等應非 屬原臺碱樹林廠運作污染物，且濃度不低，疑仍與臺 碱樹林廠土地移交時因整地混雜回填土有關」，由上 開記載可知原臺碱公司樹林廠於移交時是否曾進行整 地回填，係受託單位瑞昶公司片面臆測，而非經調查 事實後所為論斷；依上開系爭調查計畫內容亦可知， 瑞昶公司僅因原臺碱公司之潛在污染物質為汞，而逕 行以臆測、推測、懷疑系爭土地污染主要應與臺碱樹 林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置有關，而未就臺碱 公司有何未妥善處理廢棄物之情事提出說明及相關佐
證。又該調查計畫以臺碱公司之潛在污染區位主要包 括原水銀電解製程區、原廢水處理設施、原廢棄物棄 置區、原儲槽設施、廠內排水溝等，惟其就該污染區 之位置判定，亦僅係就系爭土壤重金屬污染分布位置 予以推測，此觀諸前開系爭計畫記載「…該廠土壤已 有受重金屬污染情形，包括原廠區空地、疑似廢棄物 堆置區、原廢水處理設施及推測原電解工場區、原製 程區等均有程度不一之汞、鉻、銅、鎳污染情形。」 。是以，系爭調查計畫針對系爭土地汞污染來源之認 定，純屬瑞昶公司之臆測。
3、揆諸前開說明，本件被告本應依職權調查證據以證明臺碱 公司違法污染事實存在，始能據以對原告作成負擔處分， 亦即，被告對於臺碱公司違法事實之存在負有舉證責任。 則原告於本件繼受臺碱公司義務之前提，係被告須證明確 有從事土污法第2 條第15款所定非法仲介或容許排放、洩 漏、灌注或棄置汞污染物之行為。被告自不得逕以臺碱公 司之製程、原料或產品與特定污染物有關，遽為認定系爭 土地污染即因臺碱公司所致。從而，被告僅以系爭調查計 畫之臆測詞句，即據以認定原告為系爭土地之污染行為人 ，而未就臺碱公司於系爭土地有何從事土污法第2 條第15 款所定非法仲介或容許排放、洩漏、灌注或棄置汞污染物 之行為提出證明，亦未就臺碱公司於樹林廠關廠當時有何 廢棄物未妥善處置情事，提出任何事證以圓其說，揆諸前 開判決所示見解，本件被告顯係以擬制推測之方法，推定 臺碱公司污染系爭土地之違法事實，原處分顯有違誤；又 本件被告調查所得證據既不足證明臺碱公司有何污染系爭 土地之事實，於本件即應為有利原告之認定。
二、原處分認定原告為系爭土地鉻及汞污染之污染行為人，不外 以系爭調查計畫為據。系爭調查計畫雖發現其土壤中重金屬 汞、鉻超過土壤污染管制標準，然就系爭土地重金屬鉻污染 部分，原告並非污染行為人，非但為系爭調查計畫所載明， 亦經最高行政法院102 年判字第63號判決確認在案，且前開 判決亦未肯認系爭調查計畫可直接證明原告為汞污染之污染 行為人，足證原處分顯有違誤：
（一）最高行政法院102 年度判字第63號判決第11頁第9 行至第 16行載明：「（二）、綜觀原處分卷附之環保署委託瑞昶 公司執行『全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫 （第2 年）』污染調查，而於96年5 月間所印製之期末報 告第6-84頁記載：『一、工廠運作背景概述：……水銀電 解廠之污染主要源自水銀電解製程中陽極污泥（含高濃度
汞）之間歇性排放、及水銀之損耗，另廢水排放、廢棄污 泥任意棄置及其他操作不當亦可能造成汞之損耗，故該廠 （按，係指臺碱公司樹林廠）潛在污染物質主要為汞，… 』」，同判決第11頁倒數第10行至第13頁第11行載明：「 同期末報告第6-84頁至第6-87頁記載：『二、調查/ 查證 過程概述：……另S000000-00之1-1.6 公尺、S000000-00 之0-0.8 公尺及0.8-1 公尺、S000000-00之0-0.5 公尺等 樣品XRF 汞篩測結果偏高。…查證過程於原廠區西北空地 採樣點S000000-00之0.5-1 公尺、原廢水處理設施採樣點 S000000-00之0.5-1 公尺、原製程廠房區採樣點S000000- 00之0.65-1公尺、原廠區東北側空地採樣點S000000-00之 0-0.3 公尺、03-0.6公尺，以及S000000-00之0.5-1 、1- 1.4 公尺汞篩測值偏高。……三、調查/ 查證成果綜合說 明：……（一）原廠區空地及疑似廢棄物堆置區：該區經 調查佈設4 點，於廠區西北側空地、廠區西側道路、及廠 區東北側空地，均有程度不一之污染跡象，分別為S00000 0-00、S000000-00、S000000-00汞濃度分別達36.6、33.1 、84.1mg/kg ，超過管制標準20mg/kg …，另S000000-00 汞濃度亦達13.1mg/kg ，超過監測基準10mg/kg 。續經污 染查證以網格法增加土壤採樣，亦於廠區西北側空地（採 樣點S000000-00之0.5-1 公尺）、及廠區東北側空地（採 樣點S000000-00之0-0.3 公尺、及S000000-00之0.5-1 公 尺）測得汞濃度分別達39.4、83.6、330mg/kg……，顯示 該區土壤已有受汞污染情形……。（二）原廢水處理設施 區及原製程區：……經調查佈設5 點，於廠區南側綠地S0 00000-00之0-1 公尺、S000000-00之0-1 公尺分別測得汞 濃度13.5、15.7mg/kg 超過監測基準……；續經污染查證 增加土壤採樣測得S000000-00（0.5-1 公尺）、S00000 0-00（0.5-1 公尺）、S000000-00（1-1.6 公尺）、S000 000-00（0.65-1公尺）土樣汞26.7、29.3、44.9、90.8mg / kg超過管制標準……，顯示該區土壤確有受汞污染情形 ……。』」，又同判決第14頁第2 行至第13行載明：「… 足見瑞昶公司受環保署之委託，在臺碱公司樹林廠原廠區 空地、疑似廢棄物堆置區、原廢水處理設施區、原製程區 等區位所佈設之採樣點，除原判決（關於系爭部分）已論 述之S000000-00採樣點已於中油公司土地接管後回填外來 土石，而不排除有外來土石夾雜污染物之可能性，以及東 側道路S000000-00採樣點尚含鉻、銅、鎳等應非屬臺碱公 司樹林廠運作污染物，疑與該廠土地移交時因整地混雜回 填土有關之外，其餘採樣點之土壤均有受汞污染情形，其
濃度有超過管制標準者，有超過監測基準者，且該等採樣 點均位在臺碱公司樹林廠以水銀電解法生產鹼、氯之潛在 污染區位內，又回填土深度約達地表下2 公尺，但地表下 2.6 公尺土壤尚有汞濃度偏高情形，…」，且同判決第15 頁第1 行至第3 行亦載明：「…足見臺碱公司樹林廠土壤 遭受汞污染與該廠關廠當時之廢棄物未妥善處置的關連性 甚高，…」等語。
（二）承上，綜觀最高行政法院102 年度判字第63號判決，其僅 就系爭土地遭受重金屬汞污染之部分，認定與臺碱公司樹 林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置可能具有關聯性，然並 非認定系爭調查計畫所載，已足證明原告為汞污染之污染 行為人，而係認定有再為調查釐清之必要；尤有甚者，前 開判決顯認定鉻非屬臺碱樹林廠運作之污染物，且系爭土 地遭受重金屬鉻污染之部分，應與中油接管後回填外來土 石有關，從而，該判決就系爭土地遭受重金屬鉻污染之污 染行為人，既認定非屬臺碱公司或原告，則原告非鉻污染 污染行為人之事實，至為顯明，原處分逕予認定原告為系 爭土地汞污染及鉻污染之污染行為人（尤其是鉻污染部分 ），自屬違誤。
三、至被告援引最高行政法院96年度判字第1953號、第1954號判 決意旨，主張臺碱公司安順廠之汞污染乃當時臺碱公司使用 汞電解法以製造氯及鹼，而汞在製程中流失洩漏所造成云云 。然前開二判決所載案例事實，係針對臺碱公司臺南安順廠 所為認定，與本件無涉，自不得比附援引，此參最高行政法 院102 年度判字第63號判決意旨自明：
（一）依最高行政法院102 年度判字第63號判決第14頁倒數第14 行載明：「…另該公司安順廠有未依法令規定以水泥固型 化設備處理含汞或其化合物污泥之情事（參見本院96年度 判字第1953號、第1954號判決意旨），則該公司樹林廠是 否亦有未依上揭廢棄物清理法及該法臺灣省施行細則相關 規定，備置適當之儲存設備或容器妥為貯存或清除處理其 以水銀電解法生產鹼、氯過程所產生之含汞或其化合物污 泥之情事？卻未見原審調查後於原判決（關於系爭部分） 中論明，…」，由此可知，最高行政法院亦認為縱臺碱公 司臺南安順廠有未依法令規定以水泥固型化設備處理含汞 或其化合物污泥之情事，非當然可逕行推論本件臺碱公司 樹林廠亦有未依法處理汞污泥之情事，本件被告自應提出 臺碱公司樹林廠有未依法處理含汞或其化合物污泥情事致 系爭土地受重金屬污染之積極證據，始足證之，否則被告 不得逕以臺碱公司之製程、原料或產品與特定污染物有關
，遽為認定臺碱公司為系爭土地之污染行為人，進而主張 原告應繼受臺碱公司之權利義務，而為不利原告之認定。（二）前開二則判決理由係以：「台碱公司用汞電解法將海水電 解以製造氯及鹼，其電解廢液所夾帶排放流失的汞隨之流 佈至安順廠內北區電解工廠及鹼水工廠之表土……台碱公 司亦未上開法令規定以水泥固型化設備處理含汞或其化合 物污泥……任由留置操作區廢水沈積池之汞污泥排入海水 貯水池」等語，可知，前開案例事實亦非純依製程即認定 原告為該場址之污染行為人，更顯見本件與臺碱公司臺南 安順廠業經認具有排放污染物之案情迥然不同，併予敘明 。
（三）上開最高行政法院96年判字第1953號及1954號判決係維持 其原審認定而駁回本件原告之上訴，惟由該等判決理由「 參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果」觀之，其原 審判定該案原告為該場址污染行為人，非僅以環保署之調 查報告為主要依據，尚有該件原告歷年來自行調查提送之 歷次報告、臺灣省水污染防治所製作之毒性污染物使用量 及殘餘量調查報告及87年5 月30日製作之臺南市安順廠區 汞及五氯酚污染調查評估報告，且經該案被告會同相關單 位多次現場勘驗等證據資料予以綜合判斷，始據以認定， 與本件被告僅以系爭調查報告之臆測詞句，逕行認定原告 為系爭土地之污染行為人，顯大相逕庭，被告主張實不足 採，益見本件被告未善盡其職權調查之責。
四、系爭調查報告就系爭土地遭受重金屬「汞」污染之部分，僅 推測與臺碱公司樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置可能具 有關聯性，並未有直接證據可證明臺碱公司或原告確有未妥 善處置廢棄物之情形；又71年7 月迄至原告將系爭土地出租 予中油公司興建PA混合氣設施為止，系爭土地均在中油公司 之管領下，是就原樹林廠之廠房及倉庫為拆除或整地回填之 行為，尚非臺碱公司或原告所為。
（一）依前所述，系爭土地其上之原臺碱公司樹林廠關廠後，原 告於72年4 月奉經濟部命令合併臺碱公司，73年辦妥系爭 土地之所有權移轉登記，旋於74年將系爭土地出租予中油 公司興建PA混合氣設施，復於80年奉令將系爭土地出售予 中油公司，原告自無因自己之行為，造成系爭土地之汞、 鉻污染之可能甚明。據此，被告如欲以原告應繼受臺碱公 司之權利義務，而就系爭土地之汞及鉻污染負污染行為人 責任，首須提出證據證明：（1 ）汞及鉻確屬臺碱公司之 製程運作物；且（2 ）臺碱公司對汞及鉻污染物未妥善處 置，而造成系爭土地之汞及鉻污染，始得為之。
（二）然系爭調查報告就「汞」污染之部分，僅以「疑似」、「 推測」、「疑與……有關」等不確定之臆測詞句，認臺碱 公司之製程可能產生汞污染物，即逕行推論系爭土地之汞 污染與樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置具有關聯性， 而非調查證據後作成之結論。
（三）系爭調查報告所稱造成汞污染之成因，除原臺碱樹林廠關 廠當時未妥善處置廢棄物外，尚包含系爭土地移交予中油 公司時，曾拆除廠房進行概略整地回填。惟自現有之證據 資料觀之，中油公司於系爭土地亦曾有棄置污染物之行為 ，且自71年7 月至原告將系爭土地出租甚至其後出售予中 油公司期間，系爭土地均在中油公司之管領下，尚無從由 臺碱公司或原告為拆除廠房或整地回填土石之行為： 1、首先，系爭調查報告於6-85頁已載明：「另因應中油公司 於西北側空地於台鹼樹林廠運作期間疑似曾堆置污泥廢棄 物，……」等語，是中油公司於原臺碱樹林廠關廠前已就 系爭土地有棄置污染物之行為，足堪認定。
2、其次，71年間因臺碱公司裁併事宜，其母公司中油公司曾 於71年7 月10日成立臺碱公司保管委員會，並由其指派保 管委員會之主任委員及副主任委員，處理臺碱公司人員之 裁撤與安置及財產之清理與保管事宜。依臺碱公司保管委 員會71年12月15日第八次工作會報記錄所載：「北處本月 十三、十四日僱工整理樹林倉庫，騰出部分空地，十六、 十七日將董事會、北處檔案、傢具移至該庫存放；……」 ，及72年1 月20日臺碱公司保管委員會工作概況所載：「 原樹林工場及倉庫僱用臨時工一人看守」等語，並參照原 告於合併後即將系爭土地出租予中油公司興建PA混合氣設 施之事實，可知自71年7 月至原告將系爭土地出租甚至其 後出售予中油公司期間，系爭土地均在中油公司之管領下 ，臺碱公司或原告未為任何拆除廠房或整地回填土石之行 為，自無從因此造成系爭土地之汞污染。
（四）據此，就系爭土地「汞」污染之部分，原處分所據之系爭 調查報告，僅係臆測其與樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善 處置有關，惟並無任何依據；又系爭調查報告對於棄置汞 污泥廢棄物及進行整地回填之行為人為何，或記載為中油 公司，或未有明確之記載，是被告主張原告為汞污染之污 染行為人，實未有積極證據，且與系爭土地實際使用情形 矛盾，不足為採。
（五）就「鉻」污染之部分，原處分所據之系爭調查報告第6-87 頁至第6-88頁，已載明：「該廠土壤除汞外，於東側道路 之部分區域尚含鉻、銅、鎳等應非屬原臺碱樹林廠運作污
染物，……」等語，則臺碱公司之製程既無產生鉻污染物 之可能，因該公司對鉻污染物未妥善處置，而造成系爭土 地之鉻污染，自無從發生，此節業經本院101 年度訴字第 144 號判決所論明。是被告主張原告應為鉻污染之污染行 為人，並無任何依據。
五、就系爭土地之汞污染部分，系爭調查報告係推測與臺碱樹林 廠關廠當時之廢棄物未妥善處理及中油回填外來土石有關； 而就鉻污染部分，系爭調查報告認定非屬臺碱樹林廠運作污 染物，而臆測與臺碱樹林廠土地移交時因整地混雜回填土有 關，惟被告就上開廠房係由何人拆解、該廠房廢棄物係由何 人處理及臺碱樹林廠土地移交時整地混雜回填土之行為係由 何人所為，並未提出任何證據以明其說，其逕行認定原告為 系爭土地汞、鉻二污染物之污染行為人，自不能認被告之主 張為真實，本件應為有利原告之認定。
（一）依土污法第2 條第15款規定觀之，其污染行為人之認定， 係以污染物為判斷標準，即不同之污染物應就其污染行為 人為分別之認定，而各個污染行為人即應就其污染物分別 依土污法之規定提出污染控制、整治計畫，斷無命人民就 非其所產生之污染物部分，負擔污染行為人責任之理。是 故，原處分既認定原告為系爭土地汞、鉻二污染物之污染 行為人，則本件被告自應就原告有洩漏或棄置、非法排放 或灌注汞、鉻二污染物等積極行為分別負舉證責任，合先 敘明。
（二）系爭調查報告就「汞」污染部分，係推測污染主要與臺碱 樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置及中油公司土地接管 後回填外來土石有關。然觀諸臺碱公司保管委員會第一次 工作會報紀錄、第八次工作會報紀錄及72年1 月20日臺碱 公司保管委員會工作概況所載，可知自71年7 月間至原告 將系爭土地出租甚至其後出售予中由公司期間，系爭土地 均在中油公司之管領下，臺碱公司或原告未為任何拆除廠 房或整地回填土石之行為，被告僅依系爭調查報告之推測 ，逕行認定原告為系爭土地「汞污染」之污染行為人，而 就系爭調查報告所稱「汞污染」之成因（推測臺碱樹林廠 關廠當時廠房拆解廢棄物未妥善處置及中油公司土地接管 後回填外來土石有關），即該廠房拆除之廢棄物係由何人 處理及土地移交時整地混雜回填土之行為係由何人所為， 均未見被告依職權調查該待證事實。
（三）再查，系爭調查報告就「鉻」污染部分，認定應非屬臺碱 樹林廠運作污染物，而推測與臺碱樹林廠土地移交時因整 地混雜回填土有關。據此，臺碱公司之製程並無產生鉻污
染物之可能，此為被告所不否認，則系爭土地鉻污染部分 ，自非因臺碱公司洩漏、棄置廢棄物而生之事實自明。而 依系爭調查報告所載「鉻污染」之成因觀之，系爭土地移 交時之整地回填係由何人所為，就系爭土地鉻污染物之污 染行為人之認定實屬重要，惟此部分亦未見被告依職權調 查該待證事實，被告既認定原告為系爭土地鉻污染物之污 染行為人，即應就原告污染系爭土地之違法事實負舉證責 任，則本件被告既未依職權調查證據以證明原告有於系爭 土地移交時因整地回填土石而致生鉻污染物之違法事實存 在，自不能以被告認定原告為鉻污染物行為人之主張為真 實，而應為有利原告之認定。
（四）系爭土地中鉻濃度超過管制標準之新北市○○區○○段○ ○○○○號土地，係緊鄰○○區○○段000 地號，該地號 其上曾為益成公司工廠所在，而經環保署於98年1 月23日 環 署土字第0980008804號公告為土壤污染整治場址（污 染物：鉻、鉛、鋅），並認定此污染乃因益成公司製造 顏料所致，則臺碱公司之製程既無產生鉻污染之可能性， 而上開鉻污染整治場址既鄰近系爭土地，則應可合理推測 系爭土地之鉻污染應係前開整治場址之鉻污染洩漏滲透所 致，惟就系爭土地之鉻污染是否為前開整治場址之鉻污染 洩漏滲透之重大待證事實，未見被告依職權實際查證；甚 且系爭土地自71年7 月起皆在中油公司之管領下，已如前 述，且中油公司為興建PA混合氣設施整地時，亦有回填外 來土石，系爭調查報告已載明，則系爭調查報告亦認定系 爭土地之鉻污染及部分汞污染應係中油公司興建PA混合氣 設施整地時，回填外來土所致，惟被告亦就系爭土地之鉻 、汞二污染物是否為中油公司興建PA混合氣設施整地時， 回填外來土石混雜污染物致生系爭土地污染之事實亦未予 職權調查。被告僅依系爭調查報告五、臺碱樹林廠後續管 理及建議「汞污染…推測污染主要應予臺碱公司樹林廠關 廠當時之廢棄物未妥善處理有關」、「於東側道路之部分 區域尚含鉻、銅、鎳等應非屬原171106廠運作污染物，且 濃度不低，疑仍與171106廠土地移交時因整地混雜回填土 有關」之推測之詞，而未提出證明臺碱公司或原告確有未 妥善處理廠房之廢棄物及於系爭土地移交時混雜回填土致 生污染之積極證據前提下，即逕行認定原告為系爭土地汞 、鉻二污染物之污染行為人，本件被告實有未依職權調查 相關事證之行政怠惰情事，顯有未盡舉證責任自明。（五）綜上，被告就臺碱樹林廠關廠時廠房之廢棄物係由何人拆 解、處理及臺碱樹林廠土地移交時整地混雜回填土之行為
係由何人所為，並未提出任何證據以明其說，其逕行認定 原告為系爭土地汞、鉻二污染物之污染行為人，自不能認 被告之主張為真實，本件應為原告非系爭土地污染行為人 之有利原告認定。
六、依據土污法之相關規定，主管機關有就同一污染場址之不同 污染物各自認定污染來源之調查義務，且不同污染物之污染 行為人並無依土污法負連帶責任可言，被告逕以污染行為人 間負連帶責任為理由，規避其應分別認定系爭土地「汞」、 「鉻」二污染物污染行為人之法定調查義務，於法顯有違誤 。
（一）原處分既認定系爭土地土壤中重金屬「汞」及「鉻」二污 染物均超過土壤污染管制標準，並據此認定原告為系爭土 地「汞」、「鉻」二污染物之污染行為人，則被告自應就 原告有排放、洩漏或棄置「汞」、「鉻」二污染物之積極 行為分別負舉證責任（尤其鉻污染物已經系爭調查報告肯 認非屬原臺碱樹林廠運作污染物），此觀相對人99年8 月 16日北環水字第0990071085號函公告系爭土地為土壤污染 控制場址，並於其公告事項載明「四、污染物及污染情形 ：該場址土壤中重金屬汞及鉻達土壤污染管制標準，其中 汞最高濃度達330 毫克/ 公斤（管制標準20毫克/ 公斤） 、鉻最高濃度達392 毫克/ 公斤（管制標準250 毫克/ 公 斤）。」，該公告亦係就系爭土地之不同污染物各達其法 定管制標準之情事為分別認定；且觀諸另案之高雄市前鎮 區原告前鎮廠場址，高雄市政府亦分別認定土壤之污染行 為人為原告，而該場址之地下水污染行為人為台灣氯乙烯 工業股份有限公司。從而，揆諸前揭土污法相關條文之規 定，益證被告就系爭土地汞、鉻二不同污染物之污染行為 人有洩漏、排放及棄置「汞」、「鉻」二污染物等積極行 為，應分別負其舉證責任，始能謂被告已盡其法定調查義 務。惟本件被告迄今並未就原告有洩漏或棄置、非法排放 或灌注「汞」、「鉻」二污染物等積極行為，提出相當證 據以實其說，其僅以系爭調查報告中之臆測詞句逕行認定 原告為系爭土地「汞」污染物之污染行為人，甚且反於系 爭調查報告明載「鉻、銅、鎳等應非屬原臺碱樹林廠運作 污染物」等語，未憑證據即認定原告為系爭土地「鉻」污 染物之污染行為人，被告顯未盡其法定調查義務，原處分 於法自有違誤，而應予撤銷。
（二）土污法明文規定主管機關就同一污染場址不同污染物之污 染濃度及其污染來源有分別認定其污染行為人之法定調查 義務觀之，土污法第31條所稱負連帶清償責任者，應係指
同一污染物之污染行為人間始有連帶責任可言，不同污染 物之污染行為人間並無連帶責任之適用，此為法理所當然 ，否則不啻謂原告應為與己無關之污染行為負擔整治土地 之責任。
（三）退步言之，縱認非屬同一污染物之污染行為人仍有土污法 連帶責任之適用，然斷無因該連帶責任之規定，即可逕行 推論被告就系爭土地不同污染物之污染行為人無庸分別認 定。蓋系爭土地上既有汞、鉻二種不同之污染物，其污染 行為人間自應就其不同污染物各負其清除責任，是同一污 染場址不同污染物之污染行為人之認定，對各污染行為人 相互間後續之責任釐清、內部費用分擔係屬重要，斷無可 能命人民就非其所排放、洩漏之污染物部分，負擔污染行 為人之清除責任及負擔相關費用，此為當然解釋。被告辯 稱污染行為人間負連帶責任，故鉻污染不管是否為臺碱公 司所造成，臺碱公司已產生汞污染，即要負污染行為人責 任云云，顯係規避其法定調查義務之推拖之詞，實無足採 。
七、被告迄今並未就原告有洩漏或棄置、非法排放或灌注「汞」 、「鉻」二污染物等積極行為，提出相當證據以明其說，其 僅以系爭調查報告中之臆測詞句逕行認定原告為系爭土地汞
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