臺北高等行政法院判決
102年度訴字第870號
102 年10月22日辯論終結
原 告 丁德三
訴訟代理人 林重仁 律師
被 告 外交部
代 表 人 林永樂（部長）住同上
訴訟代理人 王歧正 律師
上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國102
年4 月8 日院臺訴字第1020129496號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告於中華民國（下同，西元除外）100 年6 月20日與越南 籍女子武氏識在越南辦理結婚登記，旋迭次持結婚證書向我 國駐越南代表處申請文件證明及武氏識來臺居留簽證。該代 表處以原告與武氏識經面談結果，雙方對於結婚重要事實陳 述不一或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例（下稱簽證 條例）第12條第1 項第4 款及外交部及駐外館處文件證明條 例（下稱文件證明條例）第11條第1 項第3 款規定，分別以 101 年9 月27日越南字第10100065980 號函（下稱原處分1 ）及第10100065990 號函（下稱原處分2 ）駁回武氏識簽證 申請及不予受理原告文件證明申請。原告就原處分2 提出異 議，經該代表處以101 年11月1 日越南字第10100071490 號 函（下稱系爭101 年11月1 日函）維持原不予受理之決定。 原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：原告因武氏識在住家附近受僱於吳玉枝從事 養雞工作，二人於95年間認識，數月後開始交往。95年3 月 間武氏識開始在原告住處與原告同居，左鄰右舍皆知此事， 有居住於隔壁之鄰居林進森、丁立富，可資為證。97年4-5 月間武氏識因腎臟結石至中國醫藥大學附設醫院治療，聯絡 地址皆登載為原告住處，保證人由原告擔任，醫療費用皆由 原告支付。99年4-5 月間原告因意外受傷至○○縣○○鎮○ ○醫院住院治療，生活起居皆賴武氏識照料。原告與武氏識 同居後，武氏識即以原告名義將工作所得匯回越南。原告因 希望晚年有伴侶互相照顧而與武氏識結婚，但2 人年齡差距 35 歲 ，且駐越南代表處面談所詢問題多為主觀、相對的問
題，沒有標準答案，怎能期2 人為相同之記憶與回答，實難 據此認定2 人無結婚真意。又，夫妻互負同居、扶養義務， 倘武氏識婚後不能來台，原告權利將受侵害，原告對駁回武 氏識簽證申請之行政處分提起本件訴訟，自屬當事人適格。 並聲明求為判決：（一）訴願決定、異議決定及原處分均撤 銷。
（二）應命被告作成准予驗證結婚證明文件及核發武氏識來 臺依親簽證之行政處分。（三）訴訟費用由被告負擔。三、被告抗辯則以：簽證核發乃不受司法審查之政府高權行為或 政治問題，且外國人（不論是否為我國國民之配偶）並無申 請核發簽證之公法上請求權，且簽證駁回處分在法律上並未 侵害原告與其外籍配偶締結婚姻及家庭團聚之權利，原告對 之提起行政訴訟，於法未合。本件武氏識以與原告結婚，欲 來臺辦理戶籍登記及依親為由，申請結婚文件證明及居留簽 證。被告駐越南代表處考量其申請目的均為來臺，併依簽證 條例施行細則第5 條第3 項規定要求申請人面談，作為審核 判斷文件證明及簽證申請案件之基礎。原告及武氏識於100 年6 月28日及101 年9 月11日接受面談結果，雙方就交往事 實說詞頗有出入，且經查對列管資料發現，武氏識曾入臺工 作，因擅離工作地行方不明，遭尋獲限令出國，並經內政部 入出國及移民署（下稱移民署）管制入國，期限至107 年12 月30日止，且依就業服務法有關規定，不得再入國工作。被 告駐越南代表處認定原告與武氏識間之婚姻關係真實性容有 疑慮，武氏識對於申請來臺之目的有所隱瞞，乃衡酌國家利 益，避免武氏識利用與國人結婚之方式取得居留簽證，以規 避就業服務法對外國人來臺工作之規範，而依簽證條例第12 條第1 項第4 款規定駁回其來臺居留簽證之申請及依文件證 明條例第11條第1 項第3 款規定不予受理其文件證明之申請 ，於法應無不合。並聲明求為判決：（一）駁回原告之訴。 （二）訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）按行政機關對於外國人簽證申請之准駁，固係國家主權之 行使，且外國人出、入境事項，與外交事務有關，除應維 護國家利益外，並涉及高度政治性，行政程序法第3 條第 3 項第2 款明定外國人出、入境事項不適用該法之程序規 定，惟就該法之實體規定仍應適用；西元1966年聯合國大 會通過之「公民與政治權利國際公約」，我國於98年3 月 31日經立法院以條約案方式通過，並於98年4 月22日制定 公布「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際 公約施行法」，同年12月10日施行。「公民與政治權利國
際公約」第12條規定：「一、在一國領土內合法居留之人 ，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。二、人 人應有自由離去任何國家，連其本國在內。三、上列權利 不得限制，但法律所規定、保護國家安全、公共秩序、公 共衛生或風化、或他人權利與自由所必要，且與本公約所 確認之其他權利不牴觸之限制，不在此限。四、人人進入 其本國之權，不得無理褫奪。」而依「公民與政治權利國 際公約」第28條設立人權事務委員會，負責該公約之監督 與執行。公約第40條第4 項並進一步規定：「委員會應研 究本公約締約國提出之報告書。委員會應向締約國提送其 報告書及其認為適當之一般性意見。委員會亦得將此等一 般性意見連同其自本公約締約國收到之報告書副本送交經 濟暨社會理事會。」人權事務委員會據此，於西元1986年 作成第15號一般性意見，其內容略謂：「公約不承認外國 人有權進入某一締約國的領土或在其境內居住。原則上， 該國有權決定誰可以入境。但是，在某些情況下，例如涉 及不歧視、禁止非人道處遇和尊重家庭生活等考量因素時 ，外國人甚至可以享有入境或居留方面的公約保障。」準 此，依原告起訴之主張，本件並非單純外國人入境之簽證 申請事件，而係關於國人之外籍配偶居留簽證申請事件， 在尊重家庭生活之考量下，依前開人權事務委員會第15號 一般性意見，該外籍配偶入境及居留均受公約保障。且行 政機關就該外籍配偶簽證申請所為之准駁決定，其性質屬 行政程序法第92條第1 項之行政處分，因此所生之爭執， 仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2 條規定，在法律別 無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形 下，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得 依行政訴訟法相關規定提起行政訴訟，此時僅行政法院應 否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般 行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不 得介入審查。是被告辯稱簽證核發係屬高度政治性問題， 司法不宜介入，非屬行政訴訟審判之權限，且即使是國人 之外籍配偶亦無申請核發簽證之公法上請求權，原告提起 行政訴訟為不合法云云，容非可採。
（二）關於文件申請部分：
⒈法律適用之說明：
⑴按文件證明條例第3 條第1 款規定：「本條例用詞，定 義如下：（第1 款）一、文件證明：指文書驗證及出具 證明。」第5 條第1 項第3 款規定：「申請文件證明者 ，應檢具身分證明文件，並提出申請書載明下列各款事
項：……（第3 款）三、申請之意旨及用途。」第11條 第1 項第3 款規定：「文書驗證之申請，有下列各款情 形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。但其情形 得補正者，應先定期令其補正：……（第3 款）三、申 請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有 背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。」第23條 規定：「（第1 項）主管機關或駐外館處依第十一條… …規定不予受理……時，得以言詞或書面為之。……。 （第2 項）申請人或利害關係人對主管機關或駐外館處 不予受理……之決定如有不服，得以書面敘明理由，連 同相關證明文件，於十五日內提出異議。（第3 項）主 管機關或駐外館處認為異議有理由時，應於十五日內為 適當之處置；如認為異議無理由時，應於三十日內以書 面通知申請人或利害關係人，維持原不予受理或駁回申 請之決定。申請人或利害關係人如仍有不服者，得依法 提起訴願及行政訴訟。」
⑵次按簽證條例第12條第1 項第4 款規定：「外交部及駐 外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別 情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形 之一者，外交部或駐外館處得拒發簽證：……（第4 款 ）四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。」 簽證條例施行細則第5 條規定：「（第1 項）持外國護 照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護 照及最近六個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代 表處、辦事處或其他經外交部授權機構（以下簡稱駐外 館處）核辦。……（第3 項）外交部及駐外館處得要求 申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查 合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證 明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證 明文件。」又依外交部及駐外館處辦理外國人與我國國 民結婚申請來臺面談作業要點（下稱面談作業要點）第 11點第2 款規定：「外交部或駐外館處經面談雙方當事 人後，有下列情形之一者，應不予通過：……（二）雙 方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。」經 核上開施行細則與簽證條例之立法目的無違，並未違反 法律保留原則，自得予以適用。又上開面談作業要點係 外交部為建立所屬人員及駐外館處辦理外國人與我國國 民結婚申請來臺面談處理準據所訂頒之行政規則，以防 範外國人假藉依親名義來臺從事與原申請簽證目的不符 之活動，維護國家利益，與簽證條例之立法目的無違，
應可適用。
⑶復按「為維護文書驗證或出具證明之公信力，並保障國 家利益或避免損害他人或公眾利益，爰於第1 項規定主 管機關或駐外館處應不予受理文書驗證申請之情形。基 於維護我國法律秩序及國家利益，爰為第3 款規定。」 、「主管機關或駐外館處辦理文書驗證時，依國際慣例 原則上係在申請驗證之文書上直接為驗證及註記。若經 驗證不實者，自應駁回其申請。此與第11條未經審酌、 核對簽章是否不實即不予受理（程序駁回）情形者不同 ，爰為第1 項規定。」此觀文件證明條例第11條第1 項 第3 款及第14條第1 項規定之立法理由甚明。可知，為 維護文書驗證或出具證明之公信力，並保障國家利益或 避免損害他人或公眾利益，主管機關或駐外館處應先審 查是否有應不予受理文書驗證申請之事由，若經主管機 關或駐外館處審查後，認有應不予受理文書驗證申請之 事由，即應不予受理，毋須再辦理文書驗證。爰國人之 外籍配偶申請來臺依親居留，非僅關係本國人一己之家 庭生活，其影響亦及於國家人口政策、就業市場、資源 分配及社會秩序等諸多層面，故該居留簽證之核發與國 家利益自屬有關。倘國人與外籍配偶間之婚姻真實性顯 有疑義，不足以認定雙方具有結婚之真意，該外國人假 藉結婚之形式，取得國人配偶之身分，以此來臺居留， 甚至工作，從事與原申請簽證目的不符之活動，與國家 利益即屬有違，主管機關或駐外館處依前揭規定應不予 受理其文件證明之申請，尚無不合（最高行政法院102 年度判字第628 號判決參照）。
⒉查原告於100 年6 月20日與越南籍女子武氏識在越南辦理 結婚登記，旋迭次持結婚證書向我國駐越南代表處申請文 件證明及武氏識來臺居留簽證。該代表處以原告與武氏識 經面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不 實陳述，依簽證條例第12條第1 項第4 款及文件證明條例 第11條第1 項第3 款規定，分別以原處分1 駁回武氏識簽 證申請及以原處分2 不予受理文件證明申請。原告對原處 分2 提出異議，經該代表處以系爭101 年11月1 日函維持 原不予受理之決定，原告提起訴願，遭決定駁回等情，有 原處分1 （見本院卷第31頁）、原處分2 （見原處分卷第 18頁、第19頁）、系爭101 年11月1 日函（見本院卷第33 頁）及訴願決定書（見本院卷第10頁至第12頁）在卷可稽 ，堪認為真實。
⒊次查武氏識以與原告結婚，欲來臺辦理戶籍登記及依親為
由，申請結婚文件證明及居留簽證。被告駐越南代表處考 量其申請目的均為來臺，併依簽證條例施行細則第5 條第 3 項規定要求申請人面談，作為審核判斷文件證明及簽證 申請案件之基礎。被告駐越南代表處斟酌原告及武氏識於 100 年6 月28日及101 年9 月11日接受面談結果，認雙方 就下列交往事實說詞互有出入：⑴原告稱雙方94年認識， 96年開始談戀愛；武氏識卻稱94年10月雙方有感情。⑵原 告稱在臺同居3 年；武氏識稱在臺同居5 年。⑶原告稱同 居時，武氏識每天煮午、晚餐給原告吃；武氏識稱同居期 間，原告偶爾煮飯，武氏識也煮，都煮晚飯。⑷原告稱在 臺未曾送武氏識禮物；武氏識稱原告在臺曾給其項鍊、耳 環及戒指。⑸原告稱以後武氏識來臺後幫其煮飯，每月給 武氏識新臺幣（下同）1 萬元；武氏識稱以後赴臺，自己 賺錢花用，原告未提及給錢一事。⑹101 年9 月11日面談 時原告稱昨晚有發生性關係；武氏識稱昨晚未有性關係。 此有經原告與武氏識簽名確認之面談紀錄影本在卷可稽（ 見原處分卷第12頁至第14頁）。查上開面談所詢問題均為 關於面談前約5 年發生之客觀事實，不涉主觀判斷，且係 關於原告與武氏識2 人相識交往之事實，原告稱面談所詢 問題多為主觀、相對問題無標準答案及2 人年齡差距35歲 ，難期對事件有相同記憶云云，要非可採。且被告查對列 管資料發現，武氏識曾入臺工作，因擅離開工作地行方不 明，遭尋獲限令出國，並經移民署管制入國，期限至107 年12月30日止，且依就業服務法有關規定，不得再入國工 作，有入境管制資料存卷可佐（見原處分卷第17頁）。是 被告據以審認原告與武氏識間之婚姻關係真實性容有疑慮 ，武氏識對於申請來臺之目的有所隱瞞，乃衡酌國家利益 ，避免武氏識利用與國人結婚之方式取得居留簽證，以規 避就業服務法對外國人來臺工作之規範，而依簽證條例第 12條第1 項第4 款規定駁回其來臺居留簽證之申請，尚非 無據。原告聲請通知鄰居到庭作證2 人同居及申請向醫院 調閱資料證明武氏識住院時所留連絡地址為原告住址及由 原告擔任保證人云云，應無調查之必要。又被告考量原告 申請與武氏識結婚文件證明之目的，係為符合申請來臺「 依親」居留簽證之要件（即雙方均須完成各自本國法所定 之結婚程序），即其申請最終目的在企冀來臺居留，因此 就原告申請結婚文件證明部分，亦應認原告申請目的違反 國家利益，是被告依文件證明條例第11條第1 項第3 款規 定不予受理其文件證明之申請，於法自無不合。 ⒋綜上，被告以原處分2 不予受理文件證明申請及就其異議
以101 年11月1 日函維持不受理決定，於法並無違誤。訴 願決定遞予維持，亦無不合。
（三）關於簽證申請部分：
⒈按「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案 件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法 律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起 請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴 訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案 件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者， 經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政 處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第 5 條定有明文。是以，依行政訴訟法第5 條規定提起課予 義務訴訟，以其權利或法律上利益，因行政機關對依法申 請之案件予以駁回，致受損害為要件，具備該要件者，始 具有以自己名義實施訴訟之權能，方屬適格之原告。次按 「『自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相 對人及利害關係人得提起訴願。』訴願法第18條定有明文 。又所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其權利 或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或 其他事實上之利害關係者則不屬之（最高行政法院75年判 字第362 號判例參照）。經查，夫妻各自為權利義務之主 體，配偶之一方因行政機關作成違法或不當之行政處分， 致其權利或法律上之利益受有損害，他方配偶並非當然為 上開規定之利害關係人。」（最高行政法院102 年度判字 第628 號判決參照）。
⒉復按行政訴訟法第107 條第1 項各款係屬廣義之訴的利益 要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有 欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於 欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴 的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之 實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當 事人之訴訟程序權為周全之保障（最高行政法院90年6 月 份庭長法官聯席會議決議參照）。
⒊本件訴訟類型為課予義務訴訟，而本件簽證申請人為訴外 人武氏識，並非原告（見原處分卷第3 頁），是對原告不 存有駁回處分，而原告所稱因配偶武氏識無法來臺同居之 損害，原告仍非不得前往越南或第三地與武氏識相聚同居 ，是原告因配偶武氏識之簽證申請遭駁回所受之損害，衡 情僅屬情感上及事實上之損害，尚非法律上之權利或利益 直接受損害（最高行政法院102 年度裁字第390 號裁定、
98年度判字第798 號判決、98年度裁字第3106號裁定同此 見解，可資參照）。原告對否准武氏識簽證申請之行政處 分提起行政訴訟，自屬當事人不適格，應認其訴為無理由 。
（四）綜上所述，原告就原處分1 、2 提起課予義務訴訟，均無 理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 5 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 楊 得 君
法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 11 月 5 日 書記官 陳 又 慈