臺北高等行政法院判決
102年度訴字第686號
102年10月24日辯論終結
原 告 祥安工業股份有限公司
代 表 人 羅志毓
訴訟代理人 石宜琳 律師
複 代理人 張欣潔 律師
被 告 臺北市政府工務局水利工程處
代 表 人 黃治峯
訴訟代理人 駱忠誠 律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國10
2年3月13日訴101060號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告起訴後，被告代表人由施建旭變更為黃治峯，有臺 北市政府民國102 年9 月2 日府人任字第10232067900號令 附卷可佐，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、事實概要：
１、原告祥安工業股份公司（原名三峽瀝青股份有限公司）參與 被告臺北市政府工務局水利工程處（原為臺北市政府工務局 養護工程處）「95年度粗粒料、細粒料、熱拌瀝青、混凝土 、標線、瀝青黏層等五項（北區）」採購案（以下簡稱系爭 採購案）之投標，原告的實際負責人羅○○因執行業務有政 府採購法第87條第4 項以契約、協議或其他方式之合意，使 廠商不為投標或不為價格競爭之情事，經臺灣臺北地方法院 （以下簡稱臺北地院）99年8 月6 日95年度矚訴字第2 號刑 事判決為有罪判決。被告認為原告構成政府採購法第101 條 第1 項第6 款「犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判 決」之事由，以101 年10月24日北市工水工字第1016141100 0 號函通知原告將刊登政府採購公報（以下簡稱原處分）。２、原告不服提出異議，被告以101 年11月27日北市工水工字第 10163670500 號函知維持原處分之決定，原告復不服提起申 訴，經申訴審議判斷決定駁回後，提起本件行政訴訟。三、原告主張：
１、原處分係裁罰性不利處分，應遵循一事不二罰原則：⑴、被告於原告已受刑事處罰後，又對原告作成本件原處分，係
重複裁罰，違反行政罰法第26條規定之一事不二罰原則。依 司法院釋字第503 號解釋意旨及行政罰法第25條、第26條規 定可知，倘一行為違反行政法上相同義務，縱同時有行政與 刑事責任，只要處罰手段已得達到行政目的，即應不得再重 複處罰。基上，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義 務規定而應受罰鍰之處罰者，因刑罰之懲罰作用較強，依刑 事法律處罰，已足資警惕，爰不再為行政罰鍰之處罰。且刑 事處罰，係由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序， 應優先適用。本件針對同一行為，原告已由臺北地院96年度 訴字第1624號刑事判決有罪確定，並包含有罰金之宣告，原 告亦已繳納罰金。是原告已受刑事處罰，處罰目的已達，本 件不應重複評價而重複處罰，原處分顯違一事不二罰原則。⑵、數個標案事實同一，應為一事，被告以內部分案規則切割認 定行為數，有違法律保留原則：
①、被告所稱原告實際負責人羅○○所為圍標行為中原告參與部 分，業經96年度訴字第1624號判決。被告以此為由已以100 年9 月16日北市工水工字第10061247200 號函通知停權1 年 。雖該處分係針對「95年度再生熱拌瀝青混凝土標線瀝青黏 層等三項採購案」，惟該採購案與系爭採購案，名義上為不 同標案，但行為均係95年3 月7 日同時發生，客觀上係羅金 泉基於同一意思，對於相同機關之標案，於同時間有圍標行 為，係自然一行為，或係基於一個概括意思之接續行為的法 律上一行為。被告針對原告的一行為，為重複處罰，違反一 事不二罰原則。
②、行政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）100 年7 月18日 工程企字第10000267690 號「機關就涉及數件採購案之同一 廠商所為政府採購法第75條或第101 條之通知或異議處理結 果，請依採購個案逐案分別行文，勿將二以上案件併同一函 ，以利後續救濟程序之處理」函（以下簡稱工程會100 年7 月18日函），係後續救濟管道運作之需。標案之界定本，為 行政作業上為明確區辨或藉以特定內容不同之工程作業所利 用之判斷基準，並無實質上關聯或合理基礎可作為行為數之 判斷或分割依據。倘認一自然事實動作，得透過行政內部規 則進行行為數切割，不符合比例原則，且牴觸一事不二罰基 本精神，被告顯誤解上開工程會函示意旨，行為數之認定應 回歸依行為人主觀與客觀行為綜合判斷。
③、政府採購法第101 條第1 項第6 款規定係以「罪」為要件， 羅○○所為圍標行為，經刑事判決確定犯一罪，應回歸條文 文義，不能率認為數行為，被告就各個標案分別重複處罰， 違反法律保留原則及行政法定主義原則。
⑶、退步言，縱認行為數得基於特定之法目的，由行政機關以行 政規則等法規命令切割認定，惟參酌司法院釋字第604 號解 釋意旨可知，行政法上對違規行為行為數之認定，應由立法 者預先以法律作出原則性規範，始得授權主管機關訂定行政 命令，若法無明文或授權、亦無法從法律規範目的、手段推 演出立法當時確有授權行政機關訂定標準或授權訂定標準之 範圍，則行政機關擅下處分或擅於處分中附加法律所無之負 擔，即違法律保留。被告於政府採購法未訂定亦未授權訂定 行政命令下，擅自認定停權處分應以各個標案為認定標準， 藉此對原告作成原處分，限制參與政府標案權利，無任何法 源依據，違反法律保留。
２、本件行政罰裁處權，已逾3年而消滅：
⑴、依行政罰法第27條規定，被告對原告圍標行為作成行政罰之 裁處權時效，應自該圍標行為終了時起算。系爭採購案決標 日期為95年3 月7 日，可知圍標行為至遲於上開期日已終了 ，計至被告101 年10月24日作成原處分，已逾3 年。⑵、縱認本件裁處權時效，因第一審法院尚未作成有罪判決而有 行政罰法第28條第1 項所謂依法律規定不能開始或進行裁處 」之停止事由，扣除停止原因存續期間（即自偵查分案日96 年1 月9 日至臺北地院95年度矚訴字第2 號第一審判決日99 年8 月6 日止），依行政罰法第28條第2 項規定，將停止前 已經過之期間與第一審判決翌日起至原處分作成日之期間併 計，亦已逾3 年時效期間，是本件被告對原告之行政罰裁處 權，已逾3年而消滅。
３、被告以非原告負責人之羅○○的行為作為依據，所為原處分 於法有誤：
⑴、臺北地院95年度矚訴字第2 號刑事判決認定系爭工程圍標行 為係92年至94年間，是時原告公司登記負責人為羅志毓，非 羅○○，羅○○亦未實際代表或代理原告參與系爭採購案之 法律行為，原告公司之負責人，應以是否向主管機關登記、 是否實際參與投標、競標、決標，簽訂契約等法律行為之人 為斷。
⑵、本件原告為法人，所受刑事判決乃罰金刑，依政府採購法第 103條第1項第2款規定，僅得為1年之停權處分：①、政府採購法第101 條、第103 條立法意旨及規範內容，係以 「廠商」為對象所設計之行政裁罰手段，依法條文義，適用 對象區分自然人廠商與法人廠商。被告就羅○○所涉圍標行 為，已於100 年9 月16日函通知停權1 年，而適用政府採購 法第103 條第1 項第2 款規定，何以本件原處分係為3 年停 權處分，違反行政法定主義。
②、依臺北地院96年度訴字第1624號刑事判決，原告公司係經判 處罰金，而非有期徒刑，本件縱應為停權決定，期間亦係1 年，被告為停權3 年決定，亦屬有誤。
４、政府採購法第92條所稱代表人應是以登記負責人為限。對於 原告公司實際負責人是羅○○不爭執，但系爭投標行為當時 的公司登記負責人是羅志毓，羅○○與羅志毓為父子關係。５、聲明求為判決：
1 申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。 2 訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張：
１、原告有政府採購法第101 條第1 項第6 款之情形，原處分並 未違法：
⑴、本件原告於95年3 月7 日參與被告所辦理系爭採購案之投標 ，並為得標廠商，當時原告之實際負責人羅○○因執行業務 ，與其他廠商以契約、協議或其他方式之合意，使其他廠商 不為投標或不為價格之競爭，而涉犯政府採購法第87條第4 項之罪，經檢察官起訴後，臺北地院於99年8 月6 日以95年 度矚訴字第2 號刑事判決，判處原告實際負責人羅○○「共 同連續意圖影響決標價格及獲取不當利益，而以協使廠商不 為投標或不為價格競爭，處有期徒刑壹年，滅為有期徒刑陸 月」，原告亦因實際負責人犯政府採購法第85條第4 項之罪 ，而有政府採購法第92條適用，經臺北地院以96年度訴字第 1624號刑事判決「科罰金新台幣貳拾萬元」。⑵、故被告依政府採購法第101 條第1 項第6 款規定，以101 年 10月24日北市工水工字第10161411000 號函通知原告將刊登 政府購公報之決定，自屬合法。
２、本件無一事不二罰規定之適用：
⑴、本件通知將刊登採購公報之行政罰，與臺北地院有期刑徒刑 6 月相較，係不同種類之行政罰，原處分並無違誤。⑵、原告所稱「一事」，亦不足採：
①、將刊登政府採購公報之通知，係以個別採購案為據，數個採 購案有相同之原因，亦應依個別採購案分別通知及處罰。依 工程會100 年7 月18日函，主管機關亦認政府採購法第101 條所為之通知，係依採購案個案逐案認定，不同採購案即為 二以上案件。
②、政府採購法對違法圍標，所處罰係針對個別採購案，廠商有 以契約、協議或其他方式之合意，使其他廠商不為投標或不 為價格之競爭之行為，為犯罪要件，其中「其他廠商不為投 標」或「不為價格之競爭」，自係指個別採購案。臺北地院 95年度矚訴字第2 號判決係以原告實際負責人羅○○實質上
以數行為連續犯政府採購法第87條第4 項之罪，實有數個犯 罪行為，只是依修正前刑法第56條規定以一罪論。在行政罰 法之法律評價上，連續圍標之行為，應視為數行為，即應以 標案區分，論以數行為，依行政罰法第25條規定，應依個別 採購案，逐案處罰，本件並無重複處罰情形。
３、本件臺北地院95年矚訴第2 號刑事判決及96年度訴字第1624 號刑事判決，均係99年8 月6 日宣判，101 年10月24日作成 之原處分，自未逾3年。
４、依工程會95年12月28日工程企字第09500477630 號函釋：「 依政府採購法第101 條第1 項第6 款立法意旨，如廠商之代 表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯同法 第87條至91條之罪，經第一審為有罪判決者，該廠商即有該 條款之適用」（以下簡稱工程會95年12月28日函釋），此工 程會依政府採購法第9 條第1 項前段、第10條第2 款授權規 定，就同法第101 條第1 項第6 款所為之解釋。本件原告之 實際負責人羅○○既犯政府採購法第87條第4 項之罪，且經 判決有期徒刑，原處分即屬合法。
５、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程 序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制定。該法第87 條第4項規定：「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以 契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格 之競爭者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣一 百萬元以下罰金。」第101 條第1 項第6 款規定：「機關辦 理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知 廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…… 六、犯第八十七條至第九十二條之罪，經第一審為有罪判決 者。……」第103 條第1 項規定：「依前條第三項規定刊登 於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作 為決標對象或分包廠商。一、有第一百零一條第一款至第五 款情形或第六款判處有期徒刑者，自刊登之次日起三年。但 經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。二、有第一百 零一條第七款至第十四款情形或第六款判處拘役、罰金或緩 刑者，自刊登之次日起一年。但經判決撤銷原處分或無罪確 定者，應註銷之。」
２、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭採購案公開招標公告 、決標公告、投標須知範本、原告公司變更登記表、被告10
1 年10月24日北市工水工字第10161411000 號函、101 年11 月27日北市工水工字第10163670500 號函、申訴審議判斷書 附於申訴審議判斷卷，臺北地院99年8 月6 日95年度矚訴字 第2 號刑事判決影本節本附於本院卷及原告提出之臺北地院 99年8 月6 日95年度矚訴字第2 號刑事判決正本等可稽，而 原告對於羅○○係原告公司登記負責人羅志毓之父親，其係 原告公司實際負責人乙節，亦不爭執（見本院102 年9 月27 日準備程序筆錄），本案事實，應堪認定。則被告以原告公 司的實際負責人羅○○犯政府採購法第87條第4 項之罪，經 第一審為有罪判決（該部分有罪判決，經判處有期徒刑一年 ，減為有期徒刑六月）依政府採購法第101 條第1 項第6 款 規定，對原告所為通知將刊登採購公報之決定，於法並無違 誤。
３、至原告主張其已經臺北地院96年度訴字第1624號刑事判決有 罪（判處罰金）確定，該判決中「95年度再生熱拌瀝青混凝 土標線瀝青黏層等三項」採購案部分，被告已以100 年9 月 16日北市工水工字第10061247200 號函通知停權1 年，原處 分是重複處罰，違反一事不二罰原則，且停權時間應為1 年 ，而非3 年；羅○○的圍標行為，經刑事判決確定犯一罪， 不能認為是數行為，被告就不同標案分別處罰，違反法律保 留原則及行政法定主義原則；本件已逾3 年裁處權時效；原 告登記負責人係羅志毓，非羅○○，政府採購法第92條所稱 代表人是以登記負責人為限等語。經查：
⑴、裁處權時效問題：
①、機關因廠商有政府採購法第101 條第1 項各款情形，依同法 第102 條第3 項規定刊登政府採購公報，即生同法第103 條 第1 項所示於一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分 包廠商之停權效果，為不利之處分。其中第6款為參與政府 採購程序施用不正當手段，係違反行政法上義務之行為，予 以不利處分，具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第 27條第1 項所定3 年裁處權時效（見101 年6 月12日最高行 政法院101 年度6 月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨） 。
②、行政罰法第27條規定：「行政罰之裁處權，因三年期間之經 過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起 算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」而 依政府採購法第101 條第1 項第6 款之規定，廠商犯第87條 至第92條之罪，應將之刊登政府採購公報者，必須經第一審 為有罪判決後，始得為之。因此，本件至少是第一審有罪判 決以後，才能起算裁處權時效。原告之實際負責人羅○○所
犯政府採購法第87條第4 項之罪，經臺北地院99年8 月6日 以95年度矚訴字第2 號刑事判決有罪，判處有期徒刑一年， 減為有期徒刑六月，有該刑事判決在卷可佐，宣判日期係99 年8 月6 日，101 年10月24日被告所為通知將刊登採購公報 之決定，依上說明，並未逾行政罰法第27條第1 項所定3 年 時效。原告所稱時效應自系爭採購案投開標之95年起算，本 件已逾3 年裁處權時效等語，顯有誤解。
⑵、羅○○為原告公司實際負責人，但非登記負責人；以及原告 公司經臺北地院96年度訴字第1624號刑事判決判處罰金的問 題：
①、政府採購法第87條至第92條係關於犯政府採購法各類罪責之 規定，除第92條「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從 業人員，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行 為人外，對該廠商亦科以該條之罰金」之規定，係以廠商為 處罰對象外，其餘第87條至第91條皆係以自然人為處罰對象 。為法人、機關或團體之廠商雖不可能違犯第87條至第91條 之罪，然倘犯罪之自然人為其代表人、代理人、受雇人或其 他從業人員，依第92條規定，該廠商亦負有刑責，應科以同 條之罰金。蓋法人僅係法律所擬制之主體，無法自為法律行 為，須藉由其代表人或委由代理人對外為意思表示，故廠商 為法人組織者，自有賴其代表人或代理人對外為意思表示， 其代表人代表公司所為之行為即等同法人之行為，是廠商有 政府採購法第101 條第1 項所列各款應刊登政府採購公報事 由，應包括其代表人因執行職務代表公司而為者。②、又政府採購法第92條規定「對該廠商亦科以該條之罰金」， 係因廠商無法為有期徒刑或拘役之執行，乃明定對於廠商另 處以罰金刑，而在廠商不可能犯政府採購法之罪而被判處徒 刑、拘役之情形下，政府採購法第103 條第1 項猶規定廠商 有同法第101 條第1 項第6 款「犯第87條至第92條之罪，經 第1 審為有罪判決」之事由時，依其被判處有期徒刑、拘役 、罰金或緩刑之不同，分別定有3 年、1 年不等之停權期間 ，益徵同法第101條第1項第6款所指「廠商」，包括其代表 人犯上開之罪經第1 審判決有罪者甚明。
③、羅○○為原告公司實際負責人乙節，已如前述，則其就系爭 採購案，既犯政府採購法第87條第4 項之罪經臺北地院95年 度矚訴字第2 號刑事第一審為有罪判決，判處有期徒刑，被 告據以認定原告有政府採購法第101 條第1 項第6 款事由， 以原處分通知原告將刊登政府採購公報，並依同法第103 條 第1 項第1 款規定停權3 年，自於法有據，並無違誤。至原 告雖亦因其實際負責人羅○○犯有政府採購法第87條第4 項
之罪，經臺北地院96年度訴字第1624號刑事判決（見本院卷 第12 1頁至第164 頁該刑事判決影本）依同法第92條規定科 以第87條第4 項之罰金，並不影響原處分之合法性，而原告 登記負責人非羅○○乙節，更不足為有利原告之認定。⑶、一事不二罰問題：
①、行政罰法第26條第1 項前規定：「一行為同時觸犯刑事法律 及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。」惟因其 他種類之行政罰兼具就各該行政法之管制目的，有維護公共 秩序作用，為達行政目的，行政機關得併予處罰，同法第26 條第1 項但書即規定：「但其行為應處以其他種類行政罰或 得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」本件原 處分係通知刊登採購公報之行政罰，相較於原告經臺北地院 96年度訴字第1624號刑事判決之科處罰金，顯係其他不同種 類之行政罰，原告以此指摘原處分違反一事不二罰原則，並 不可取。
②、行政罰法所稱一事，固指一行為而言，但此之行為須從行政 法作為行為規範所形成之行政義務個數來判斷行為個數，並 非以自然意義的行為為出發點，此與刑法基本上以犯意的個 數作為判斷標準不同。原告所稱刑事判決確定犯一罪，就不 能認為是行政法上數行為，顯然誤解行政罰法上一行為的判 斷基準。此外，系爭購案與原告所稱「95年度再生熱拌瀝青 混凝土標線瀝青黏層等三項」採購案，決標日期雖均為95年 3 月7 日，但係不同之採購案，招標內容、投標審議、決標 結果、履約情形等均各自獨立，且係分別招標，廠商應分別 領取及填載標單、準備投標文件，並分別投標（見申訴審議 判斷卷所附系爭採購案之公開招標公告及決標公告，本院卷 所附95年度再生熱拌瀝青混凝土標線瀝青黏層等三項採購案 之公開招標公告及決標公告）。是原告實際負責人羅○○與 其他廠商負責人意圖影響決標價格及獲取不當利益，而以協 議使廠商不為投標或不為價格之競爭，並進而分別就系爭採 購案與其他工程標案為投標行為，係分別影響數個政府採購 案件的公正性，影響數個招標案件的結果，核應屬數個違反 行政法上義務之行為，被告針對不同違反行政法上義務之行 為，分別為通知將刊登政府採購公報之決定，並未違反一行 為不二罰原則。因此，原告以被告針對「95年度再生熱拌瀝 青混凝土標線瀝青黏層等三項」採購案之圍標行為，曾於 100 年9 月16日以北市工水工字第10061247200 號函通知將 刊登政府採購公報，本件原處分是重複處罰，違反一事不二 罰原則、違反法律保留原則及行政法定主義原則之指摘，自 無可採。
六、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分認事用法俱無違誤 ，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告 訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決 結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 14 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 洪遠亮
法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 102 年 11 月 14 日 書記官 陳清容
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