政府採購法
臺北高等行政法院(行政),訴字,102年度,580號
TPBA,102,訴,580,20131107,1

臺北高等行政法院判決
102年度訴字第580號
102年10月24日辯論終結
原 告　大發管材工業股份有限公司
代　表　人　蔡好（董事長）住同上
訴訟代理人　林天財　律師
　 曾稚甯　律師
被 告　經濟部工業局
代　表　人　沈榮津（局長）住同上
訴訟代理人　陳丁章　律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國102 年2 月8 日訴0000000 號審議判斷書，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事實及理由
一、事實概要：緣被告辦理「永康工業區污水處理廠擴（整）建 與功能提升工程」採購案（下稱「系爭採購案」），計有原 告、協羽機材工業股份有限公司（下稱「協羽公司」）、久 合營造股份有限公司（下稱「久合公司」）等9 家廠商投標 ，開標結果，由久合公司得標。嗣行政院公共工程委員會（ 下稱「工程會」）以101 年5 月21日工程企字第1010017488 0 號函檢送臺灣臺中地方法院檢察署（下稱「臺中地檢署」 ）檢察官100 年度偵字第14115 號、第15020 號緩起訴處分 書，請被告「就該處分書所載涉案廠商之行為事實，依政府 採購法規定辦理」。被告乃以101 年7 月20日工秘字第1010 0602680 號函（下稱「原處分」）通知原告，認其有政府採 購法第31條第2 項第8 款情形，爰予追繳押標金新臺幣（下 同）223 萬元，原告不服，提出異議，被告以101 年8 月31 日工秘字第10100670660 號函復異議處理結果，仍維持原決 定，原告仍未甘服，提出申訴，經工程會102 年2 月8 日訴 0000000號審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：㈠本件被告以與系爭採購案毫無相關之臺中 地檢署100 年度偵字第14115 號、第15020 號緩起訴處分書 ，認原告因違反政府採購法第87條第3 項、第6 項，而有影 響採購公正之情形，於法不合：政府採購法第87條係因應政 府採購法第48條須有3 家以上廠商投標方得開標之規定，於 廠商圍標或虛設行號一同投標以湊足3 家，惟實質上無相互 競爭關係時，始成立政府採購法第87條第3 項之罪（臺灣高



等法院100 年度上訴字第2705號刑事判決參照）。本件系爭 採購案工程涉案二家廠商之投標金總額並不相同，差距甚大 、價格具有競爭性，且得標者又為與涉案廠商無任何關聯性 之久合公司，則無論如何均無法構成「廠商圍標或虛設行號 一同投標以湊足3 家、惟實質上無相互競爭關係」而有違反 政府採購法第87條第3 項、第6 項之情形，亦自無發生影響 採購公正之情形，至為顯然。㈡政府採購法第87條第3 項、 第6 項之罪係以「行使詐術」為要件，本件涉案二家廠商之 投標金總額並不相同，差距甚大、價格具有競爭性，且得標 者又為與涉案廠商無任何關聯性之久合公司，客觀上自無從 行使「影響或促成其他參與廠商不為價格競爭之決定，使原 來不能開標變成可以開標並得標」之詐術行為：按臺灣高等 法院100 年度上訴字第265 號刑事判決、臺灣高等法院100 年度上訴字第2705號刑事判決、臺灣高等法院98年度上訴字 第50 08 號刑事判決、臺灣高等法院98年度上更（一）字第 490 號刑事判決，及臺灣高等法院97年度上訴字第4101號刑 事判決見解，皆認政府採購法第87條第3 項所稱「行使詐術 」，係指行為人參與投標，因與標廠商未達法定最低3 家， 故另借牌投標充足或影響或促成其他參與廠商不為價格競爭 之決定，使原來不能開標變成可以開標並得標，形成雖有多 家廠商參與投標，實質上僅一家投標而無相互競爭關係之假 性競爭現象，致使開標單位誤認有多家廠商參與競爭，進而 為決標，破壞政府採購程序之市場競爭機制，而使開標發生 不正確結果而言。然本件原告與協羽公司實皆有施作本件系 爭工程之能力，足證彼等各有投標之強烈企圖，亦各自希望 能夠得標，以增加各家公司營業利益，加上各家公司為不同 之法人，財務獨立，是各家之經濟利害顯然不同，得標與否 ，對各家公司意義、影響甚大，顯見原告與協羽公司、以及 其他各家競標廠商間，確有實質競爭關係無疑，而無原處分 、異議決定及審議判斷書所指各關係企業有政府採購法第87 條第3 項、第6 項所示之「以詐術或其他非法之方法，使廠 商無法投標或開標發生不正確結果者」之情形，至為灼然（ 臺灣高等法院94年度上訴字第323 號刑事判決參照) ，足見 緩起訴書認本案違反政府採購法第87條之規定，應屬違誤。 ㈢系爭緩起訴處分書所記載之事實，疏漏百出，異議決定並 未就此構成要件加以審查，僅以緩起訴處分書所載原告已自 認之「部分事實」，作為認定原告有「違反法令」之唯一標 準，而置該「自認與事實不符」之情於不顧，依法顯有違誤 ：⒈按最高行政法院48年判字第15號判例、最高行政法院10 0 年度判字第1985號判決，及最高行政法院101 年度判字第



839 號判決意旨，行政法院若逕以刑事判決或起訴書所認定 之事實採為行政訴訟判決之事實，即屬判決不備理由，而尚 須進一步調查事實始能判斷，遑論較刑事審判程序所為之刑 事判決更不嚴謹之偵查程序所為之緩起訴處分，更應由行政 單位再為「其他積極事證」之調查，以釐清事實乃屬當然（ 臺灣高等法院98年度上更（一）字第490 號刑事判決參照） 。⒉緩起訴處分書中之內容疏漏百出，與事實大不符，其各 該情形如下：系爭緩起訴處分書就原告及關係企業、經營者 之認定，與事實不符；原告與協羽公司、琪門精密工業股份 有限公司（下稱「琪門公司」）、都會環保科技股份有限公 司（下稱「都會公司」）係各自獨立之公司；原告與協羽公 司係各自決定投標，並無事前合議決定價格之情事；原告與 協羽公司之標單係各自獨立製作；協羽公司負責人並無事前 就押標金之請領為准駁之情形。是數公司間董監事縱有重疊 ，該數公司本係各自獨立之公司主體，故原告與協羽公司即 不因共同參與同一採購案，而逕認有何合意影響決標價格或 使開標發生不正確結果之情形。⒊刑事程序中縱被告自白， 本不得作為有罪判決之唯一證據，仍應調查其他必要之證據 ，以察其是否與事實相符，刑事訴訟法第156 條第2 項定有 明文。細繹原告於偵查機關之「自白標的及範圍」，僅係「 原告與協羽公司為關係企業、董監事有部分重疊」之事實， 而並無自白或自認有「違反法令」之情事。是就原告自白之 事實部分，仍應審認政府採購法第31條第2 項及第87條第3 項、第6 項之構成要件，逐一為法律上涵攝及判斷。⒋依臺 中高等行政法院97年度訴字第446 號判決意旨，可知原處分 之事實記載，不得於事後補正，此觀行政程序法第96條第1 項第2 款及第114 條第1 項、第2 項之規定自明。惟本件原 處分所依據之事實，僅記載認定所謂原告與協羽公司之互相 陪標之事實，則依前開實務見解及法律規定，被告事後自不 得任意追加其他事實作為處分之依據，被告竟於本件訴訟程 序中，追加「原告與協羽公司標單標價，均由蔡琪隆指示劉 靜縈填寫」，而認為該二公司間具有政府採購法第50條第1 項第5 款「重大異常關聯情形」之事實，依工程會相關函示 ，以政府採購法第31條第2 項第8 款向原告追繳押標金，與 法自有重大違誤。㈣被告追繳押標金所憑據之基礎事實，完 全未經被告職權調查證據程序，且被告亦未盡舉證責任，又 作成不利處分前，亦未通知原告表示意見，顯有不當及違誤 ：按最高行政法院100 年度判字第652 號判決、最高行政法 院95年度判字第1917號判決、最高行政法院99年度判字第78 4 號判決及最高行政法院101 年度判字第88號判決意旨，依



行政程序法第36條、第43條、第102 條之規定，機關作成行 政處分前，應職權調查證據，斟酌當事人及相關人員之陳述 與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真 偽，以作為處分之根據，否則即屬違法。本件系爭緩起訴處 分書雖有所謂原告與協羽公司間互相陪標之記載，然被告不 曾將原告與協羽公司間是否確有陪標乙事對原告為詢問及切 實調查，且工程會審議中，被告僅一再以緩起訴處分書即足 認定被告得向原告追繳押標金為由，而全然未提出其他足以 佐證原告是否確有和協羽公司互相陪標之「積極事證」，足 徵被告未善盡行政調查之職責，僅以刑事偵查機關所作成之 系爭緩起訴處分書，作為作成行政處分之「唯一」依據，顯 屬不當而有重大違誤。㈤原處分認原告涉有政府採購法第50 條第1 項第7 款「其他影響採購公正之違反法令行為」情事 ，乃依政府採購法第31條第2 項第8 款規定，追繳押標金， 然該二法條在「構成要件」、「規範標的」及「法律效果」 均有所不同，被告自不得任意將二者混淆以作為命原告繳回 系爭押標金之依據：首就「構成要件」而言，政府採購法第 31條第2 項第8 款所謂「主管機關之認定」，依法必須為「 通案性、一般性」之認定，不得個案判斷，而政府採購法第 50條第1 項第7 款則以「個案」認定為原則（最高行政法院 101 年度判字第839 號判決參照）；次就「規範標的」而言 ，政府採購法第31條第2 項第8 款乃針對廠商投標時繳付之 押標金若有該法條所示之情形將如何處置而規定，同法第50 條第1 項第7 款則係針對標案是否開標或決標之規定；再者 ，就「法律效果」論之，政府採購法第31條第2 項第8 款係 對「押標金」是否應發還或追繳之處分規定，同法第50條第 1 項第7 款則係機關依法應否開標、決標、或對採購機關所 受損失之追償等情為規定；另就政府採購法之「立法目的」 以觀，政府採購法第31條完全針對押標金之返還與否為規定 ，而與是否開、決標毫無關聯，同法第50條僅及於採購機關 於法條中所示、且於個案之情況下應不予開標、決標或進行 其他處置。故被告逕將二者混為一談，併同適用，實違反依 法行政，有適用法令之重大違誤。㈥被告之處分事實不符合 政府採購法第50條第1 項第7 款及第31條第2 項第8 款之構 成要件，自非適法：按最高行政法院100 年度判字第1985號 判決意旨，如投標廠商有某一不正行為，該不正行為如非屬 「事先」經主管機關「一般性」認定屬於「影響採購公正之 違反法令行為」，仍不能依政府採購法第31條第2 項第8款 不予發還或追繳押標金。又前開規定係立法者授權主管機關 工程會可以行政命令補充認定同條項第1 款至第7 款以外之



「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之 類型，蓋廠商有何種情形，其所繳納之押標金，不予發還， 其已發還者，並予追繳，乃涉及人民財產權利之限制，應由 法律加以明定，或以法律具體明確授權主管機關發布命令為 補充規定，不得發布規範行政體系內部事項之行政規則替代 ，且須為人民所能預見（最高行政法院101 年度判字第679 號判決意旨、最高行政法院101 年度判字第640 號判決意旨 參照) ，故該用以補充認定其他「經主管機關認定有影響採 購公正之違反法令行為」類型應屬「法規命令」，並非行政 規則，則主管機關就行政法規所為之釋示，並非法規命令， 自不得採為適用政府採購法第31條第2 項第8 款之依據。㈦ 被告所援引用以支持對原告追繳押標金處分作成之工程會89 年1 月19日(89)工程企字第89000318號函釋（下稱「工程會 89年1 月19日函釋」）、工程會93年11月1 日工程企字第09 300408 730號函釋（下稱「工程會93年11月1 日函釋」）及 工程會96年7 月25日工程企字第09600293210 號函釋，係個 案處理之結果，而並非工程會就與本件相同或相似之具體情 形為一般性認定、所作成判斷有影響採購公正之違反法令行 為類型之「法規命令」甚明（本院102 年度訴字第159 號判 決參照）。準此，被告援引性質上並非法規命令、而係個案 性質之上開三函示，作為支持其作成原處分之依據，顯有重 大違誤，遑論被告原處分所援引用以作成追繳押標金處分之 工程會98年12月2 日工程企字第09800513840 號函，實屬不 適格之處分依據，則原處分之作成既無所據，自屬無稽，即 違反行政訴訟法第4 條之「法律保留原則」及同法第6 條之 「法律明確性原則」，並已確實害及原告之財產權利自明， 與法有違等情。並聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原 處分均撤銷。
三、被告則以：㈠本件原處分之作成，係以臺中地檢署100 年度 偵字第14115 號、第15020 號緩起訴處分所認定之事實為基 礎，而該事實基礎，則亦為原告所承認，相關事實於前開緩 起訴處分載記甚詳，而其法令之適用，經被告審視亦無不當 ，故「原告法定代理人犯政府採購法第87條第3 項、第6 項 未遂罪」之事實，應堪認定。又緩起訴者，乃是於被告「承 認」犯罪事實下「協商」緩起訴條件，即緩起訴條件之「協 商」，亦不影響其「承認」犯罪之前提。又本院102 年度訴 字第488 號案調取偵查卷證，經臺中地檢署中檢秀檔字第03 3961號函函覆，依偵查卷證所記載，可證明緩起訴認定之事 實無誤，證人證詞如下：吳秀如部分，可證協羽公司控制整 個協羽集團中包括本件參與圍標之原告公司運作之財務、會



計；鄭惠嘉部分，可證原告與整個協羽集團中參與圍標之財 務運作、會計運作均由協羽公司為之；周青儇部分，可證原 告及協羽公司參與標案，均無實際競爭之意思；劉靜縈部分 ，可見原告、協羽公司或都會公司乃蔡琪隆實際控制，投標 所用之印章，一致保管，原告與協羽公司、都會公司等關於 公共工程之投標，乃是一體之作業，招標文件、押標金均出 自同一證人劉靜縈之手，毫無競爭關係可言。再者，參照臺 中地檢署中檢秀檔字第033961號函卷證筆錄，蔡琪隆之陳述 ，更可證明緩起訴處分與原處分均無違誤。㈡就法律適用而 言，原處分係按政府採購法第31條第2 項第8 款規定作成， 並於作成異議決定中所引據之工程會89年1 月19日之通案函 釋為之，原處分無適用法律錯誤之情事。參最高行政法院10 2 年度判字第100 號、102 年度判字第151 號、102 年度判 字第234 號、102 年度判字第236 號、101 年度判字第839 號、101 年度判字第8 號、100 年度判字第1578號、100 年 度判字第1401號、100 年度判字第1071號案件之見解可知， 被告於異議決定所引用之工程會89年1 月19日函釋，經最高 行政法院認屬「通案函釋」無誤，故原處分適用法律部分應 無瑕疵。又所謂「影響採購公正」者，當不限於「採購結果 」之公正，其足以影響「採購程序」之公正者，亦當然屬之 。故即便本件原告負責人所涉者為政府採購法第87條第6 項 、第3 項之未遂罪，仍應認為涵蓋於工程會89年1 月19日函 所稱「本法第87條之罪」之內。另系爭緩起訴書所記載之與 本件相類案件，本院既有判決業有6 件，除102 年度訴字第 159 號案撤銷原處分外，均認原處分並無不當。㈢本件原告 所爭執者，無非是要求被告或法院需就主管機關已通案認定 「有影響採購公正之違反法令行為」，另就原告所為是否「 已達影響採購公正之程度」為判斷，顯有錯誤適用政府採購 法第31條第2 項第8 款規定之情形。依政府採購法第9 條規 定「本法所稱主管機關，為工程會」，是以，政府採購法第 31條第2 項第8 款之適用，以主管機關認定有影響採購公正 之違反法令行為為構成要件。而且，政法採購法第31條第2 項第8 款亦明確授權主管機關對所謂「有影響採購公正之違 反法令行為」為認定。職是，政府採購法第31條第2 項第8 款係授權政府採購法之主管機關就特定之行為類型，事先一 般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，主管機關 所為之認定，具有法規命令性質，行政法院僅能審查其有無 違反法律保留及法律優位原則。苟其無違反法律保留及法律 優位原則，行政法院應受其拘束，不得以自己之解釋代替主 管機關之一般性認定（最高行政法院101 年度判字第839 號



判決參照）。㈣原告與協羽公司間之借牌圍標（非僅止於借 牌）行為，使「招標程序（於原告與協羽公司間）徒具形式 上比價」，該等作法，即為政府採購法第87條第3 項所稱之 「以詐術或其他非法之方法」：蓋原告所為客觀上已提高「 達到三家以上競標之法定標準」之可能性，且其與協羽公司 共同為投標價格設立「雙重下檔」之保護，換言之，即便其 他廠商投標，低於原告「或」協羽公司，只要不低於原告「 且」不低於協羽公司投標價，即會使原告「實質」得標，非 但直接限制彼此競爭，更提升其他廠商得標之阻力。故原告 刻意強調「結果」，認其未施用詐術云云，顯刻意置其已經 使投標程序公正性受到妨礙一事不論，並不足採。㈤有關原 告爭執被告「追加處分事實」乙節，恐有誤會，蓋原處分就 本件事實已載明係依據緩起訴處分為之，而原告之法定代理 人乃全程緩起訴案件之被告，且均有律師於程序中保障其權 益，對於其違反政府採購法第87條規定，知之甚詳。且原處 分之記載不脫逸緩起訴書所認事實，原告自當得以瞭解行政 機關作成行政處分之事實認定、法規根據及裁量之斟酌等因 素，即無違反明確性原則（最高行政法院96年度判字第594 號判決參照）。況被告於原處分作成後，從未就「違法事實 」為任何之增補，於異議程序、申訴程序提出陳述意見書等 ，亦充分說明，更未變動政府採購法第31條第2 項第8 款為 本件處分依據，故原告稱被告於原處分作成後有所謂「追加 處分事實」一事，應屬誤解。㈥本件原告刻意強調「結果」 未得標，強調其未施用詐術云云，顯刻意置其已經使投標程 序公正性受到妨礙一事不論，所持理由並不足採。蓋即便原 告行為「結果」（不影響決標結果），卻忽略其「著手未遂 」，顯不足採，本件緩起訴處分書所認定，乃原告負責人有 「未遂」犯罪之情事。事實上，原告負責人所為，確實已經 造成投標程序公正性受到妨礙，縱原告與協羽公司共同著手 實行者縱然假設不是詐術，但至少也是政府採購法第87條所 稱之「其他非法之方法」（如不為價格競爭之合意）。參諸 最高法院75年度台上字第6006號裁判要旨可知，本件原告負 責人所為犯罪，之所以不完成，乃由於外部障礙所致，為應 罰之未遂犯，故緩起訴所認應無違誤等語，資為抗辯。並聲 明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有臺 中地檢署檢察官100 年度偵字第14115 號、第15020 號緩起 訴處分書影本、工程會101 年5 月21日工程企字第10100174 880 號函影本、被告101 年7 月20日工秘字第10100602680 號函影本、原告101 年8 月10日異議書影本、被告101 年8



月31日工秘字第10100670660 號函影本、工程會102 年2 月 8 日訴0000000 號審議判斷書影本（原處分卷第1 至7 頁、 第8 頁、第9 頁、第11至15頁、第16至17頁、第101 至118 頁）等在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件爭點為：被告以原告有政府採購法第31條第2 項第8 款 所定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為 」情事而追繳押標金223 萬元，是否適法有據？本院判斷如 下：
㈠、按「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會， 以政務委員一人兼任主任委員。」、「機關得於招標文件中 規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發 還，其已發還者，並予追繳：……八、其他經主管機關認定 有影響採購公正之違反法令行為者。」、「廠商有下列情形 之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予 追繳：……⑻其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法 令行為者。」分別為政府採購法第9 條第1 項、第31條第2 項第8 款及系爭採購案投標須知第55點第8 款所明定。而上 開規定所稱之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反 法令行為」，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性 認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」，而非於具體個 案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響採 購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法治國 家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決定應否 對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建立公平採 購制度之立法意旨（政府採購法第1 條參照）（最高行政法 院100 年度判字第1985號、101 年度判字第839 號判決意旨 參照）。且前揭政府採購法第31條第2 項第8 款規定，係立 法者授權主管機關就特定之行為類型，得以行政命令事先一 般性補充認定同條項第1 款至第7 款以外其他「有影響採購 公正之違反法令行為」之類型，故該用以補充認定其他「有 影響採購公正之違反法令行為」類型之行政命令，具有法規 命令之性質，而非行政規則（最高行政法院101 年度判字第 640 號、第839號判決意旨參照）。
㈡、次按政府採購法第87條第3 項、第6 項分別規定：「以詐術 或其他非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果 者，處5 年以下有期徒刑，得併科新臺幣100 萬元以下罰金 。」、「第1 項、第3 項及第4 項之未遂犯罰之。」又「說 明二、旨揭函釋之說明二係為通案適用原則，本會89年1 月 19日工程企字第89000318號函（公開於本會網站) 說明二 之後段，併請注意。」、「……如貴會發現該三家廠商有本



法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款情形之 一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第 2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令 行為，其押標金亦應不發還或追繳。」則經工程會分別以93 年11月1 日工程企字第09300408730 號函釋（下稱「93年11 月1 日函釋」、89年1 月19日工程企字第89000318號函釋 （下稱「89年1 月19日函釋」）在案，並公開於工程會網站 。經核上開函釋乃工程會基於政府採購法第31條第2 項第8 款之授權，事先通案一般性認定意圖影響決標價格或獲取不 當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為價 格之競爭之圍標行為，係屬政府採購法第31條第2 項第8 款 規定「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為 」之情形，具有法規命令之性質，且未逾越上開母法之規定 ，自得予以適用（最高行政法院102 年度判字第100 號、第 234 號、第236 號判決意旨參照）。準此，凡多數具競爭關 係之廠商，於投標前即共同協議，合意僅由其中一家廠商投 標，其他廠商不參與投標或參與投標惟不為價格之競爭，造 成形式上有多數廠商參與投標，而實質係屬假性競爭，無論 採購案最終開標有無發生不正確之結果，該參與投標廠商之 人員，均分別涉犯政府採購法第87條第3 項之以詐術使開標 發生不正確結果罪或同條第6 項、第3 項之未遂罪，且上開 欺罔或不正之方法，自足以影響採購之公正，而屬經主管機 關認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，並屬同法 第31條第2 項第8 款之規範範疇。原告主張政府採購法第87 條第3 項、第6 項所謂廠商「行使詐術」之行為，係以「因 與標廠商未達法定最低3 家，故另借牌投標充足，或影響、 促成其他參與廠商不為價格競爭之決定，使原來不能開標變 成可以開標並得標」之情形為限，且被告所援引之工程會函 釋未經主管機關事先就何謂影響採購公正之違反法令行為為 一般性認定，使原告有預見機會，致損及原告財產權利，有 所違誤云云，尚無足採。
㈢、經查，蔡添壽係協羽公司與都會公司之登記負責人，且協羽 公司與都會公司之董事均含蔡添壽之妹蔡好及弟蔡琪隆，而 蔡好則又係原告之登記負責人（原告之董事含蔡琪隆）；蔡 琪隆則係琪門公司之登記負責人，上開4 公司共組為協羽集 團，自98年12月間起至99年8 月間止，為求順利得標被告辦 理之「官田工業區污水處理廠擴（整）建與功能提升工程」 、「大發工業區污水處理廠功能提升工程」、「高雄臨海工 業區污水處理廠擴（整）建與功能提升工程」、「仁大海放 採購案」、「永康工業區污水處理廠擴（整）建與功能提升



工程」（即本件系爭採購案）、「大甲幼獅工業區污水處理 廠擴（整）建與功能提升改善工程」、「南崗工業區污水處 理廠擴（整）建與功能提升改善工程」及被告工業區環境保 護中心辦理之「桃園幼獅工業區污水處理廠擴（整）建與功 能提升工程」等8 件工程採購案，且為避免投標上開各採購 案之合格廠商未達3 家而流標，竟基於以詐術使開標發生不 正確結果之犯意聯絡，於上開各採購案公開招標期間，由蔡 添壽授權蔡琪隆自協羽集團旗下之都會公司、協羽公司、琪 門公司或原告中選定1 家投標，同時於前揭其他3 家公司中 擇1 至2 家配合陪標，並由蔡好負責押標金之資金調度，藉 此營造係不同廠商競標之假象，使招標機關之審標人員誤認 參與投標上開各採購案之協羽集團所屬公司間，確有價格競 爭關係，並無政府採購法第50條第1 項第7 款所規定「其他 影響採購公正之違反法令行為」之情形，而使開標發生不正 確之結果之事實。渠等於系爭採購案公開招標期間，由蔡琪 隆選定以原告與協羽公司參標後，即指示不知蔡添壽等3 人 之前揭謀議之劉靜縈同時製作原告與協羽公司之參標文件， 並將決定之參標價格指示劉靜縈分別登載於該2 家公司標單 上，再由劉靜縈填寫請款單左半部之「受款人」、「款項明 細」、「備註」、「總金額」及「實付金額」等欄位內容， 上陳蔡琪隆簽名後，再將請款單傳真予不知投標詳情之陳姿 帆，由陳姿帆據以向蔡好領取原告與協羽公司之空白公司支 票，並依蔡琪隆指示分別開立兆豐商銀沙鹿分行支票號碼BZ 0000000 號之原告支票與支票號碼BZ0000000 號之協羽公司 支票，再將原告與協羽公司之公司名稱、公司支票號碼、銀 行帳號及欲請款之2 筆223 萬元金額，填寫於前述請款單右 半部。經上陳蔡好核章，並由蔡添壽簽名決行後，陳姿帆再 持前述原告與協羽公司之公司支票至中國商銀沙鹿分行購買 支票號碼B0000000、B0000000號之本行支票，經蔡好、蔡琪 隆等人轉交予劉靜縈後，劉靜縈復分別放入原告與協羽公司 之標封內作為押標金。蔡琪隆嗣即指示員工於98年12月7 日 ，持原告與協羽公司參標文件至被告處所投遞，惟因原告與 協羽公司之標價均非最低價而未得標，致未使開標發生不正 確之結果（本採購案共有9 家廠商投標，並由久合公司得標 ），蔡添壽等人始未遂行等情，除有相關卷證附於偵查卷宗 可資參佐，並經臺中地檢署檢察官訊據原告負責人蔡好、協 羽公司負責人蔡添壽、琪門公司負責人蔡琪隆等人對上揭犯 罪事實坦承不諱在案，且經該案檢察官查證與證人吳秀如、 鄭惠嘉、陳玉枝、陳姿帆、周青儇、劉靜縈之證述情節大致 相符等情，除有臺中地檢署100 年度偵字第14115 號、第15



020 號緩起訴處分書在卷可稽外（見原處分卷第1 至7 頁） ；並有原告負責人蔡好、協羽公司負責人蔡添壽、琪門公司 負責人蔡琪隆及證人吳秀如、鄭惠嘉、陳玉枝、陳姿帆、周 青儇、劉靜縈等人之偵訊筆錄在卷可憑（見本院卷第255 至 293 頁）。而參諸蔡琪隆於檢察官偵訊時供稱：「（檢察官 問）你於調查局筆錄所說都會、大發、協羽、琪門四家公司 參標工業局發包之各採購案都是你決定，有關於要選擇哪幾 家公司參標、參標價格及指派出席開標人員都是你決定，你 決定用哪幾家公司參標後，就會交代都會公司的工程部劉靜 縈或周青儇製作標單，至於各公司參標所需的押標金，你會 在劉靜縈或周青儇製作的請款單審核欄或總經理欄位上簽名 ，要求劉靜縈或周青儇製作把請款單傳真給中部協羽公司的 會計，請他們負責開立支票作為投標之用等情，是否屬實？ （答）屬實。」（見本院卷第290 至291 頁）；證人劉靜縈 則證稱：「（檢察官問，下同）你於調查局筆錄所陳述…… 總經理蔡琪隆本人會直接指示你要以都會、大發或協羽公司 的名義投標…是否屬實？（答）屬實。」、「（問）你於調 查局筆錄所說蔡琪隆要你製作請款單時，就會告訴你要以那 家公司投標標案，所以你就會依投標文件的要求，準備相關 投標資料，然後再自行至公司放置大發、協羽、都會等公司 的大小章的抽屜，依蔡琪隆指示投標公司用印……是否屬實 ？（答）屬實。」、「（問）關於大發二期採購案（即系爭 採購案）……等七件採購案件，你於調查局筆錄所說這7 件 工程之招標文件及押標金準備等業務，都是蔡琪隆指示要以 哪些公司投標後，由你製作請款單時……申請押標金資料， 並準備相關投標文件……是否屬實？（答）屬實。」（見本 院卷第283 至284 頁）；證人周青儇則證稱：「（檢察官問 ，下同）你於調查局筆錄所說擔任工程助理人員之主要工作 是蔡琪隆交辦有關投標公共工程標案的所有文書工作，包括 都會公司、大發公司、協羽公司的參標文件準備、製作標單 、押標金及三家公司大小章用印……是否屬實？（答）屬實 。」、「（問）你於調查局筆錄所說一般而言，蔡琪隆看到 標案公告時，就會決定要用都會公司、大發公司或協羽公司 的名義投標……是否屬實？（答）屬實。」、「（問）你於 調查局筆錄所說協羽、大發或都會公司參標同一案件或不同 案件時，各公司最後的參標價格會由蔡琪隆告訴你，你再把 他告訴你的參標價格繕打或填寫在標單總金額欄位上等情是 否屬實？（答）屬實。」、「（問）你於調查局筆錄所說蔡 琪隆告訴你同一公共工程要以協羽、大發或都會公司兩家以 上名義參標時，你就必須同時分別製作各該公司的參標文件



……是否屬實？（答）屬實。」（見本院卷第275 至277 頁 ）；證人陳姿帆則證稱：「（檢察官問，下同）你於調查筆 錄所說你的工作內容是負責協羽公司信件收發、至郵局領信 寄信、赴銀行購買押標金支票、轉帳匯款及提款等工作…… 是否屬實？（答）屬實。」、「（問）你於調查筆錄所說至 銀行開立押標金支票後，會將支票正本交給副總蔡好，並將 支票影印後併同請款單留存，蔡好會將正本親自或交由你寄 到高雄給總經理蔡琪隆，有時總經理也會親自到臺中總公司 找你或蔡好拿取。開標後，未得標公司之押標金支票會由總 經理寄給蔡好，蔡好再指示你或其他財務部人員將支票回存 至各該公司之銀行帳戶中，等收到銀行每月開立的對帳單時 ，你再將招標單位或工程名稱填在對帳單上交給會計人員即 可，不需另外製作傳票等情，是否屬實？（答）屬實。」（ 見本院卷第268 、281 頁）。是以，原告參與系爭採購案， 其代表人有觸犯政府採購法第87條第3 項、第6 項罪責之事 實，洵堪認定。從而，被告以原告參與系爭採購案，有政府 採購法第31條第2 項第8 款規定，其他影響採購公正之違反 法令行為之情事，乃以原處分請原告繳回押標金223 萬元， 於法洵無不合。
㈣、原告雖主張系爭緩起訴處分書所記載之事實疏漏百出，異議 決定僅以緩起訴處分書所載原告已自認之部分事實，作為認 定原告違反法令之唯一標準，置該自認與事實不符之情於不 顧。且刑事程序中縱被告自白，亦不得作為有罪判決之唯一 證據，仍應調查其他必要之證據，以察其是否與事實相符， 原告於偵查機關之自白標的及範圍，僅係原告與協羽公司為 關係企業、董監事有部分重疊之事實，而並無自白或自認有 違反法令情事。是就原告自白之事實部分，仍應加以審認調 查云云。然查：
1、按「被告之自白，非出於強暴、脅迫、利誘、詐欺、疲勞訊 問、違法羈押或其他不正之方法，且與事實相符者，得為證 據。」刑事訴訟法第156 條第1 項定有明文。查原告負責人 蔡好、都會公司負責人蔡添壽、琪門公司負責人蔡琪隆等人 之自白，經與相關證人吳秀如、鄭惠嘉、陳玉枝、陳姿帆、 周青儇、劉靜縈等證述情節查對，情節大致相符，有渠等偵 訊筆錄影本附卷足稽，自堪認原告負責人蔡好、協羽公司及 都會公司負責人蔡添壽、琪門公司負責人蔡琪隆等人之上開 自白與事實相符，而得予採信。原告主張偵查機關之「自白 標的及範圍」，僅係「原告與協羽公司為關係企業、董監事 有部分重疊」之事實，而並無自白或自認有違反法令之情事 等語，既與查證事實違忤，難謂有據，委無足採。



2、再按「行政訴訟與刑事案件有牽連關係者，參照刑事判決所 認定之事實，如發現有錯誤時，則行政訴訟，即應依證據自 行認定之。」改制前行政法院42年判字第16號固著有判例可 資參照，惟其特別指明「如發現有錯誤時」，始生應依證據 自行認定事實之問題。是行政訴訟仍非不得依自由心證以檢 察官起訴書或刑事判決之事實，為判斷之基礎（最高行政法 院92年度判字第939 號判決意旨參照）。本件原告負責人蔡 好、協羽公司及都會公司負責人蔡添壽、琪門公司負責人蔡 琪隆等人之前開犯罪自白，既經查證與事實相符，並無發現 錯誤情形，則本件行政訴訟揆諸上開說明，自非不得依自由 心證以檢察官起訴書或刑事判決之事實，為判斷之基礎，而 得予採信。亦即，原告負責人蔡好、協羽公司及都會公司負 責人蔡添壽、琪門公司負責人蔡琪隆等人間，基於以詐術使 開標發生不正確結果之犯意聯絡，於系爭採購案公開招標期 間，由蔡添壽授權蔡琪隆自協羽集團旗下之都會公司、協羽 公司、琪門公司或原告中選定1 家投標，同時於前揭其他3 家公司中擇1 至2 家配合陪標，並由蔡好負責押標金之資金 調度，藉此營造係不同廠商競標之假象，使招標機關之審標 人員誤認參與投標上開各採購案之協羽集團所屬公司間，確 有價格競爭關係，並無政府採購法所定影響採購公正之違反