臺北高等行政法院判決
102年度訴字第445號
102年10月31日辯論終結
原 告 劉泓志
劉蔡月香
周文朗
被 告 衛生福利部中央健康保險署（原名：行政院衛生署
中央健康保險局）
代 表 人 黃三桂（署長）住同上
被 告 衛生福利部（原名：行政院衛生署）
代 表 人 邱文達（部長）住同上
共 同
訴訟代理人 陳淑惠
朱峰玉 （兼送達代收人）
上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：
一、原告起訴時，原列行政院衛生署、行政院衛生署中央健康保 險局為被告，嗣為配合行政院機關組織調整，自民國102 年 7 月23日起，上開機關分別更名為衛生福利部、衛生福利部 中央健康保險署（下稱健保署），並均由改組後之機關具狀 聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、原告三人經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場 ，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所 列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。乙、實體方面：
壹、事實概要：
原告劉泓志於102 年1 月21日向被告健保署申請辦理「102 年度全民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案 」（下稱系爭改善方案）之巡迴醫療服務，嗣經被告健保署 於102 年2 月8 日以健保南字第1025060932號函復（下稱系 爭函）原告劉泓志，略以「二、……申請參與本方案提供巡 迴醫療服務之醫師，應以專任專科醫師為優先原則，但不具 專科醫師資格，經各分區與轄區醫界代表共管會議討論，同 意提供醫療服務者，不在此限。三、經查貴診所劉泓志醫師 及劉瑞卿醫師不具專科醫師資格，且貴診所所檢附之劉泓志
醫師職業執照已過期，一併敘明。本案經本局南區業務組與 轄區醫界代表共管會議討論：（一）嘉義縣布袋鎮掌潭村… …已另有其他醫師申請巡迴醫療服務且符合資格……（二） 另嘉義縣布袋鎮振寮里……因當地民眾對於巡迴醫療服務之 專業、醫療服務種類及數量等尚不明確，將俟當地民眾有明 確之醫療需求，再另提報共管討論。爰此，不予同意貴診所 之申請，並不支付相關醫療費用」等語，原告劉泓志不服被 告健保署，不准予與其締約之請求；另原告劉蔡月香為嘉義 縣布袋鎮振寮里、原告周文朗為嘉義縣東石鄉掌潭村居民， 一併就該地之醫療資源匱乏，為被告健保署，不准予原告劉 泓志締約之請求，遂共同提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
原告劉泓志與被告健保署為根據司法院釋字第533 號簽訂行 政契約之兩造，原告劉泓志於102 年1 月16日已得嘉義縣政 府同意，認同嘉義縣東石鄉掌潭村、布袋鎮振寮里為醫療缺 乏地區，准予每週一晚上前往該醫療缺乏地區巡迴看診。根 據系爭改善方案，向被告健保署申請費用給付即合法行為。 被告健保署應根據原健保契約，應再締結子約同意醫師於每 週一前往嘉義縣東石鄉掌潭村、布袋鎮振寮里，並給付醫療 費用。惟被告健保署以嘉義縣東石鄉掌潭村已有醫師前往及 布袋鎮振寮里之醫療需求並不明確，拒絕原告之申請。但布 袋鎮振寮里為被告健保署公佈之醫療缺乏地區，無任何醫師 ；嘉義縣東石鄉掌潭村僅有一位醫師於每週二前往，因此， 被告健保署之拒絕申請應屬違法等情。並聲明求為判決被告 應准許「原告劉泓志」申請102 年度醫療計畫，同意其每週 一於嘉義縣東石鄉掌潭村、布袋鎮振寮里看診，得准予締結 子約並給付費用。
參、被告衛生福利部及健保署則以：
一、程序部分
（一）依行政訴訟法第9 條規定，全民健康保險法相關法規未有 規定得提起公益訴訟，且本件屬健保給付性質非屬環境公 共財等性質，現今徵諸得提起公益訴訟者，實務多以法律 有特別規定者為限。例如：空氣污染防制法、土壤及地下 水污染整治法、廢棄物清理法等。準此，原告誤提請本件 公益訴訟，屬起訴不合程式或不備其他要件者。其次，依 行政訴訟法第107 條第3 項規定，本件原告之起訴狀內容 空泛主張，未見說理，是以依上揭法條規定，原告所訴之 事實在法律上顯無理由，應駁回其訴。
（二）關於原告劉蔡月香及原告周文朗部分：提起行政訴訟之當 事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由
而以判決駁回。準此，若非中央或地方機關之行政處分相 對人，亦非行政處分相對人以外之利害關係第三人，而對 行政處分提起行政訴訟，即屬當事人不適格，其訴為無理 由，應以判決駁回之。原告劉蔡月香及原告周文朗等2 人 ，皆非被告102 年2 月8 日健保南字第1025060932號函原 處分之相對人或利害關係人，故提起本件行政訴訟，係屬 當事人不適格。揆諸前揭說明，本件原告劉蔡月香及原告 周文朗等2 人之起訴顯為無理由，應予駁回。
二、被告為鼓勵西醫基層醫師到醫療資源不足地區提供醫療保健 服務，促使全體保險對象都能獲得適當的醫療服務，故依據 全民健康保險醫療費用協定委員會（下稱費協會）102 年度 全民健康保險醫療費用總額協商暨第186 次委員會議紀錄及 102 年1 月7 日健保醫字第1020032413號公告「102 年度全 民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案」，鼓 勵西醫基層醫師至醫療資源不足地區進行巡迴醫療服務。三、依「雙方（甲方為健保署、乙方為祐民診所）應遵守健保法 、健保法施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理 辦法、全民健康保險醫療辦法……及其他相關法令及本合約 規定辦理全民健康保險醫療業務。」健保合約第1 條第1 項 定有明文；復依「乙方（祐民診所）辦理本保險醫療給付事 宜，應依據中央衛生主管機關核定之醫療費用支付制度、支 付標準及藥價基準等規定辦理。對於已實施總額支付制度之 部門，甲乙雙方應遵守中央衛生主管機關核定之各該年度本 保險醫療給付費用協定及分配。」健保合約第5 條亦定有明 文。
四、承上，全民健康保險法所建制之保險給付模式，係經由保險 人（即被告）與特約院所締結健保合約，藉特約院所對保險 對象提供醫療服務，事後由被告支付醫療費用予特約院所之 型態為之。而為促使醫療資源不足地區保險對象亦能獲得適 當的醫療服務，全民健康保險法第32條第1 項亦規定：「本 保險為維護保險對象之健康及促進原住民地區暨山地離島地 區之醫療服務，主管機關應訂定預防保健服務項目與實施辦 法及原住民地區暨山地離島地區醫療服務促進方案。」據此 ，費協會102 年度全民健康保險醫療費用總額協商暨第186 次會議議決為總額分配之決議後，由被告依「決議二、102 年度西醫基層醫療給付費用總額及其分配之2.專款項目（1 ）醫療資源不足地區改善方案：全年經費150 百萬元」擬定 本方案送由行政院衛生署核定後並於102 年1 月7 日健保醫 字第1020032413號公告後施行，其主要建制無非以優於一般 健保合約之支付標準，促進醫療不足地區保險對象獲得適當
醫療服務，並限定與被告簽訂健保合約之特約院所為申請人 ，是以，本方案雖未就特約院所與被告間法律關係為定性， 然其對醫療不足地區人民保險給付方式與前述經由被告與特 約院所締結健保合約以對國民提供醫療服務模式，並無二致 。援此例，本方案中特約院所與被告間之法律關係當亦應認 定為行政契約，本方案公告乃為被告要約之引誘，特約院所 之「申請」即為要約，被告審核條件而為允諾，係屬承諾， 二者合致而契約成立，由於本方案契約係以申請人業與被告 締結健保合約為前提，是關於本方案之雙方合意，應認係原 健保合約之特別條款，而為原健保合約之一部分，因此合於 行政契約書面要式性之要求，亦併指明（本院100 年度訴字 第13號判決參照）。
五、依據102 年度本方案七（二）鼓勵西醫基層醫師至本方案施 區域提供巡迴醫療服務之申請資格，須符合下列要件：（一）須與保險人簽訂「全民健康保險特約醫事服務機構合約」 之特約西醫基層診所（含衛生所，不含醫院附設之診所） 。
（二）申請參與本方案提供巡迴醫療服務之診所及醫事人員須最 近2 年未曾涉有全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦 法第38條至第40條中各條所列違規情事之一者（含行政救 濟程序進行中尚未執行或申請暫緩處分者）。
（三）執行本方案巡迴服務之診所，於同一保險人分區業務組內 得跨鄉鎮（區）、不得跨縣市，不得跨健保分區執行本項 服務。但經各分區與轄區醫界代表共管會議討論，同意跨 縣市執行本項服務者，不在此限。
（四）申請參與本方案提供巡迴醫療服務之醫師，應以專任專科 醫師為優先原則，但不具專科醫師資格，經各分區與轄區 醫界代表共管會議討論，同意提供巡迴醫療服務者，不在 此限。
六、揆諸本方案之立法精神，係健保署為廣納各界意見，乃參酌 醫界及各縣市衛生局之意見，並經提報於被告健保署101 年 12 月5日「西醫基層總額支付委員會101 年第2 次臨時會」 ，經與會委員充分討論後，依會議決議修正之。而有關合約 診所不得跨縣市提供巡迴醫療服務乙節，主要考量參與本方 案之西醫基層診所，若可跨縣市提供巡迴醫療服務，將對於 當地原有巡迴醫療及有意願提供服務之診所形成排擠效應之 虞。惟為避免部分施行地區無診所提出申請等特殊情形，亦 增列但書規定「經該局各分區與轄區醫界代表共管會議討論 同意得跨縣市提供巡迴醫療服務者，不在此限。」。有關限 具專科醫師資格者，始得申請提供巡迴醫療服務乙節，係為
維護偏遠地區民眾就醫之醫療品質；另為考量不具專科醫師 資格之醫師申請權利，爰修訂「申請參與本方案提供巡迴醫 療服務之醫師，應以專任專科醫師為優先原則，但不具專科 醫師資格，經本局各分區與轄區代表共管會議討論同意提供 巡迴醫療服務者，不在此限。」（摘錄自行政院衛生署書函 102 年1 月14日署授保字第10200000220 號函暨102 年1 月 15日署授保字第10200000250 號函暨102 年1 月16日署授保 字第10200000270 號函）
七、上開本方案規定，為何經共管會議討論決議之，茲再補充說 明如下：
（一）在總額支付制度下，被告各分區業務組定期與所屬西醫基 層醫療服務審查執行委員會，召開各區共管會議，強化分 區管理效能及發揮同儕制約功能；依「保險人對於保險醫 事服務機構辦理本保險之醫療服務項目、數量及品質，應 遴聘具有臨床或相關經驗之醫藥專家進行審查，並據以核 付費用；審查業務得委託相關專業機構、團體辦理之。」 全民健康保險法第63條第1 項亦規定之；且此制度健保署 行之有年，洵法有據，並無不合。
（二）復依「受託單位執行本契約，應按甲方所屬之分區業務組 ，組成西醫基層醫療服務審查執行會及6 區（台北區、北 區、中區、南區、高屏區、東區）審查分會，並進行各區 審查分會組織之管理及協調等事項。」102 年西醫基層醫 療服務審查勞務委託契約第2 條履約標的第2 項明定之， 亦彰顯其西醫基層醫療服務審查執行會之權責及功能。（三）爰此，為強化本方案醫療品質及民眾需求，爰規範除應具 專任專科醫師為原則，對於不具專科醫師資格者，因考量 分區業務組及審查分會較瞭解該區域醫療資源、民眾需求 及申請醫師專業程度與口碑等情形，故規定應提各分區與 轄區醫界代表共管會議會商決定等語，資為抗辯。並聲明 求為判決駁回原告之訴。
肆、本院之判斷：
一、原告劉蔡月香、周文朗部分：
（一）按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者， 行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之」，行政訴訟 法第107 條第3 項定有明文，又「行政訴訟法第107 條第 1 項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性 ，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者 ，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護 必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件 是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，
自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之 保障」，最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議亦著 有決議。
（二）本件原告劉蔡月香、周文朗於本院準備程序及言詞辯論期 日均未到庭，其等於起訴狀內記載「布袋鎮振寮里為被告 健保署公佈之醫療缺乏地區，無任何醫師；嘉義縣東石鄉 掌潭村僅有一位醫師於每週二前往，因此，被告健保署之 拒絕申請應屬違法等情。並請求為判決被告應准許原告劉 泓志申請102 年度醫療計畫，同意其每週一於嘉義縣東石 鄉掌潭村、布袋鎮振寮里看診……」，顯係就該地之醫療 資源匱乏，為被告健保署否准原告劉泓志締約之請求，提 起本件行政訴訟。惟查原告劉蔡月香為嘉義縣布袋鎮振寮 里、原告周文朗為嘉義縣東石鄉掌潭村居民，其二人並非 系爭函之相對人，且其二人就當地健保醫療資源匱乏，只 享有事實上之反射利益，尚非法律上之利害關係人，其就 無關自己權利及法律上利益之事項，請求被告與他人締約 ，顯為原告不適格。而行政訴訟訟法第9 條規定：「人民 為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於 行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別 規定者為限」，可知提起公益訴訟，以法律有特別規定者 為限，然觀諸健康保險法相關法規，未類如空氣污染防制 法、土壤及地下水污染整治法、廢棄物清理法等有得提起 公益訴訟之規定，原告劉蔡月香、周文朗亦不得就系爭「 公法契約之健保給付事項」，提起公益訴訟，其二人之起 訴顯無理由，應予駁回。
二、原告劉泓志部分：
（一）按全民健康保險法所建制之保險給付模式，係經由保險人 （即被告健保署）與醫療院所締結醫事服務合約，藉保險 醫事服務機構對保險對象提供醫療服務，事後由保險人支 付醫療費用予保險醫事服務機構之型態為之【100 年6 月 29日修正、102 年1 月1 日施行前之全民健康保險法（下 稱修正前全民健康保險法）第1 條，第6 條、第47條至第 54條參照】。為鼓勵基層醫師到醫療資源不足地區提供醫 療保健服務，促使全體保險對象都能獲得適當的醫療服務 ，被告健保署依修正前全民健康保險法第32條第1 項規定 ，擬定系爭改善方案，其主要建制無非以優於一般健保特 約支付標準，鼓勵西醫基層醫師至偏遠地區提供醫療服務 ，並限定與被告健保署簽訂健保特約之醫療院所為申請人 。是以上述改善方案雖未就醫療院所與被告健保署間之法 律關係為定性，然其對偏遠地區人民保險給付方式，與前
述經由被告健保署與醫事服務機構締結健保特約以對國民 提供醫療服務模式，並無二致。依系爭改善方案第7 點申 請條件規定：「……( 二) 鼓勵西醫基層醫師至本方案施 行區域提供巡迴醫療服務：1.申請資格：(1) 須於保險人 簽訂『全民健康保險特約醫事服務機構合約』之特約西醫 基層診所（含衛生所，不含醫院附設之診所）。……(4) 申請參與本方案提供巡迴醫療服務之醫師，應以專任專科 醫師為優先原則，但不具專科醫師資格，經各分區與轄區 醫界代表共管會議討論，同意提供巡迴醫療服務者，不在 此限。…。」
（二）按行政訴訟法第8 條第1 項規定：「人民與中央或地方機 關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處 分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法 上契約發生之給付，亦同。」，可知一般人民欲經由行政 訴訟提起給付之訴，係以人民有公法上給付請求權為前提 。本件健康保險法相關法規並未規定人民有可請求締結健 保契約之公法請求權，原告劉泓志提起本件給付訴訟，尚 無任何公法上之請求權基礎；且原告劉泓志為一般醫師， 並非專科醫師，其復未經所屬分區與轄區醫界代表共管會 議討論，同意由其提供巡迴醫療服務，與前揭改善方案規 定尚有未合；更何況只有在衛生局登記為診所，與被告健 保署簽訂健保特約之西醫基層診所，始得申請至系爭改善 方案施行區域提供巡迴醫療服務，亦得與被告健保署締約 之主體僅限於醫事服務機構，並不包含一般自然人。本件 原告訴之聲明乃訴請被告與自然人劉泓志締結102 年度醫 療計畫，依前揭說明，其請求於法未合，應予駁回。（三）又依現行全民健康保險法第7 條規定，全民健康保險係由 被告健保署為保險人，辦理保險業務，本件所涉既屬全民 健康保險法保險人即被告健保署，與其特約醫事服務機構 間，就是否准許參與前開方案所生具體事件，自屬被告健 保署辦理保險業務權責中之一環，應由被告健保署依其職 權辦理，被告行政院及衛生福利部基於上級機關之地位， 就法規執行及政策擬定，固有其指揮監督權限，惟人民顯 無逕為訴請法院判命上級機關代行下級機關權限之請求權 存在，從而原告以行政院及衛生福利部為被告，並無實體 法之依據，其對該2 被告之起訴，均為無理由，應予駁回 。
三、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218 條 準用民事訴訟法第385 條第1 項，第98條第1 項前段，第10 4 條，民事訴訟法第85條第1 項，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 11 月 14 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 11 月 14 日 書記官 簡若芸