臺北高等行政法院判決
100年度訴更一字第201號
102年11月21日辯論終結
原 告 黃金玉
范美霞
周鵬展
曹福華
張圓圓
吳湘陵
溫文岐
邱敬賢
共 同
訴訟代理人 駱怡雯 律師
被 告 國防部 送達處所：臺北市郵政90087號信
代 表 人 嚴明（部長） 送達處所：同上
訴訟代理人 徐克銘 律師
複 代理人 洪靜雯 律師
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華
民國97年4 月21日院臺訴字第0970084405號及97年5 月6 日院臺
訴字第0970084769號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院判決後
，經最高行政法院發回更審。本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。 事實及理由
壹、程序事項：本件原告起訴時，被告代表人原為高華柱，嗣於 本件訴訟程序進行中依序變更為楊念祖、嚴明，茲據新任代 表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。貳、事實概要：緣原告黃金玉、范美霞、周鵬展、曹福華、張圓 圓、吳湘陵、溫文岐、邱敬賢8 人（下合稱原告）係屬高雄 市○○與○○新村（○○與○○新村下或合稱○○新村）之 原眷戶，另呂○○為○○新村之原眷戶（參○○新村眷舍管 理表卷第150 頁），○○新村及○○新村均為國軍老舊眷村 ，被告於民國92年12月間依當時國軍老舊眷村改建條例（下 稱眷改條例）及眷改條例施行細則等規定，舉辦高雄市自治 新村改（遷）建認證說明會及備具高雄巿自治新村改建基地 改（遷）建第一階段（認證）說明書（下稱說明書），該說 明書適用範圍包括上開老舊眷村，如原眷戶同意改建者，應 於說明會後3 個月內填具高雄巿自治新村改建基地原眷戶改 建申請書（下稱申請書），並經法院或民間公證人認證，若
因法定或不可抗力事由暫無法申辦者，應於法定期間內以書 面完成報備，於該事由消滅後補行辦理，逾期視為不同意改 建。被告以原告及呂○○未依限提出改建申請書，復經列管 單位通知陳述意見，亦未依限提出陳述書，認為未於前開期 限內表達其等同意改建之意願，並向列管單位以書面申請， 乃依90年10月31日修正公布之眷改條例第22條規定，以96年 4 月9 日昌易字第0960006218號函（下稱原處分1 ）註銷原 告黃金玉、范美霞、周鵬展、曹福華及張圓圓之眷舍居住憑 證及原眷戶權益；以96年8 月2 日昌易字第0960014792號函 （下稱原處分2 ；原處分1 、2 下合稱原處分）註銷呂○○ 、原告吳湘陵、溫文岐、邱敬賢、訴外人宋○○、羅○○及 曾○○眷舍居住憑證及原眷戶權益。原告與呂○○不服提起 訴願遭駁回，遂合併提起行政訴訟。經本院97年度訴字第15 51號判決（下稱前一審判決）駁回原告及呂○○之訴，原告 與呂○○仍不服，提起上訴（惟呂○○嗣於100 年9 月5 日 撤回上訴，故本件關於呂○○1 人所提起○○新村眷改案部 分業已駁回確定在案，審理範圍僅限○○新村眷改案），經 最高行政法院100 年度判字第1731號判決（下稱前上訴審判 決）將前一審判決關於原告起訴部分廢棄，併發回更為審理 。
叁、本件原告主張：
一、本院應依前上訴審判決廢棄發回之意旨，具體審認○○新村 全體原眷戶中，是否確實有3/4 以上之原眷戶以合法有效之 意思表示表達同意改建意願：
㈠被告從未提出○○新村有依眷改條例規劃改建之必要及事 實，且眷改條例第6 條之規範意旨係在授權主管機關可將 條件相近之各個村採整體分區規劃集中興建住宅社區，將 不同村之居民集中改遷建於同一住宅社區中，惟各村原眷 戶戶數與改建認證意願人數，應依據眷改條例第21條之1 、第22條之規定個別計算、認定，眷改條例第6 條並未授 權主管機關可將村里編制與地理位置不同之村合併為一個 村之單位，據以合併計算原眷戶戶數與改建認證意願人數 ，此亦可由國防部總政治作戰部（下稱總政戰部）86年5 月6 日祥祉字第04302 號函（下稱總政戰部86年5 月6 日函）意旨應以單一之眷村計算甚明，○○新村與○○新 村在眷村發展、現實狀況、管理站與自治會之設置各方面 ，均顯現確屬不同之二個獨立眷村，亦為本院94年度訴字 第4136號判決理由中所認定，故應將○○新村與○○新村 區分為二個獨立之眷村而分別統計同意改建之原眷戶戶數 ，而不得合併計算。
㈡眷改作業並非被告基本常態職權，而係眷改條例賦予被告 臨時性作業任務，而被告與國防部總政治作戰局（下稱總 政戰局）為2 個不同之行政機關，被告縱將認證程序進行 之權限授權其下級機關總政戰局行使，仍應依行政程序法 第15條第1 項規定委任其權限，即必須遵守依法規、將委 任之事項及法規依據公告及刊登政府公報或新聞紙等3 項 要件。然總政戰局於92年11月25日以勁勢字第0920014643 號公告僅具有事實通知之性質，本件並未見任何證據可證 明被告對○○新村開啟眷改程序，則被告顯未依眷改條例 之規定進行書面通知之程序。
㈢原眷戶之申請書須經合法認證，以確保申請書之真實性， 為眷改條例施行細則第20條第1 項所定據以計算眷改條例 第20條所定改建人數比例之必要要件。而原眷戶依據眷改 條例第22條規定所為改建意願之表達，將影響全村是否進 行改建之命運。因此，眷改條例施行細則第20條第1 項實 已就計算改建人數比例之依據與證明方法予以特定，如原 眷戶申請書所經認證程序具有違法瑕疵，真實性既無法確 保，不論是否確為原眷戶本人所提出，均不應納入於眷改 條例第22條同意範圍為計算。被告提出原眷戶名冊、認證 名冊（原眷戶暨權益承受名冊）與眷戶認證書主張有412 位原眷戶以有效之意思表示同意改建，惟於被告提出之證 據中，均未見國軍老舊眷村改建辦理法院裁定暨強制執行 事件應行注意事項（下稱眷改強執注意事項）第3 點明文 要求被告所製作之「同意改建名冊」，則被告不得執以作 為認定改建同意人數之依據。
㈣原眷戶之申請書除須經合法認證以外，為確保原眷戶改建 意願之真實性，尚應以證明原眷戶資格存在之居住憑證或 權益承受公文書，以及有與法院認證相同之印鑑蓋印於原 眷戶法院認證基本資料表上之事實，憑以勾稽原眷戶改建 意願之真實性，因此縱原眷戶之申請書業由法院或民間公 證人予以認證，如無證據證明申請書係由具有原眷戶資格 之人所提出，亦不得納入眷改條例第22條所定同意改建人 數之計算範圍內。本院97年度訴字第2051號確定判決中認 定6 件申請書重複提出，且逾期提出認證之申請書有10件 。再者，原告（除張圓圓外）前依公證法第16條第1 項規 定向管轄之臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）提出異議 ，經高雄地院以99年度聲字第203 號事件（下稱99年聲明 異議案一審）裁定駁回，提起抗告後經高雄地院99年度抗 字第257 號事件（下稱99年聲明異議案抗告審）廢棄原裁 定，發回後以高雄地院100 年度聲更㈠字第1 號事件（下
稱99年聲明異議案更一審）裁定認定有204 件申請書不符 合公證法規定予以廢棄，並要求公證人另為適法之處置在 案，顯見原處分作成時被告取得改建同意原眷戶人數是否 已達3/4 已屬不明。
㈤原眷戶於表達改建意願當時實無法預料或確定改建意見收 集之結果，如將依法表達不同意改建意見之眷戶與不同意 改建之眷戶同視，當使所有原眷戶因懼怕被視為不同意改 建，而迫使原眷戶只能選擇表達同意改建，如此將使眷改 條例第22條第1 項與同條例施行細則第20條賦予原眷戶表 達改建意願之權利，形同具文，全國將無不同意改建眷村 之存在。且上開規定既賦予原眷戶於規劃改建時有表達同 意或不同意改建之意願表達自由，但如將依法表達不同意 改建意見之眷戶與不同意改建之眷戶同視，則不啻將眷改 條例第22條第1 項視為對於依法表達不同意改建意見眷戶 之處罰規定，此種認定已顯然與眷改條例第22條第1 項與 同條例施行細則第20條賦予原眷戶意見表達自由之規範意 旨矛盾不符，亦有違平等原則。再者，眷改條例第22條第 1 項所稱之不同意改建眷戶，應係指不具備原眷戶資格之 人、或於確定實行改建後拒絕依據改建期程搬遷，以及其 他阻礙國軍老舊眷村更新之情形而言，始符合眷改條例第 1 條所定之立法目的。原告表達之意見在於依法表達不同 意改建意見，此意見之表達僅影響原眷戶全數3/4 以上同 意之計算結果，原告並未有任何拒絕依據改建期程搬遷以 及其他阻礙眷村更新之行為存在。
㈥被告設計令原眷戶簽署認證申請改建認證書，本身即屬無 效違法文件，據之統計決定改建程序，當屬違法行政，分 述如下：
⒈認證書412 件無任何一張有認證申請人法定原眷戶身分 證明要件，認證申請人身分不具法定要件，亦找不到一 戶住址為○○新村者，認證書住址前後矛盾不符，訴外 人即公證人王○○疏於職責不察，竟予不實之公證，公 證認證書當然無法律效果，被告據以改建即屬違法。 ⒉被告未提出508 戶原眷戶之原眷戶居住憑證（公文書） 影本或權益承受人公文書影本，則被告主張○○新村及 ○○新村兩新村合計共有508 戶原眷戶此一事實，已有 舉證責任未盡之問題。
⒊此412 件認證書中有10人非屬「國軍眷舍管理表」表列 親屬，迄未見被告證明。
⒋又原眷戶張○○有子女張○○、張○○、張○○、張○ ○、張○○和張○○等6 人，被告在權益承受申請人張
○○未檢附由一人承受權益之協議書的情況下，於88年 10月21日以祥址13043 號令違法核定該員先行承受原 眷戶權益在先，直至4 年後權益承受申請人張○○始補 送僅有張○○及張○○兩子同意拋棄繼承之不全協議書 （未見其餘3 子之同意拋棄繼承協議書），而被告於93 年3 月24日以（93）勁勢04026 號令再次違法核定其權 益承受在後，被告准由張○○「先行」承受權益，已屬 無據。
㈦被告於93年進行○○、○○新村等眷改作業前，自應先依 法查核改建眷村眷籍資料，辦理改建之眷戶資格是否相符 應先予以釐清，將不符資格者予以剃除。關○○等21戶均 係於民國60至80年間享用華夏等基金貸款，卻又配與眷舍 ，明顯與國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷業務要點 ）第11條第2 項第2 款相悖，是應扣除該21戶之認證。二、被告作成本件註銷原告之眷舍居住憑證及原眷戶權益過程， 違反平等原則：
㈠被告給予表示同意改建之眷戶有改變認證選項之機會，卻 未給予原告改變不同意改建意見之機會，顯就規範事物性 質之差異而為不合理的區別對待。而海軍陸戰隊指揮部（ 下稱海軍陸指部）95年12月19日瀚眷字第0950010087號函 與海軍司令部（下稱海令部）96年2 月14日渝眷字第0960 001120號函致原告，均未提供原告有改變不同意改建意見 之機會。
㈡提出由總政戰局單方製發申請書之眷戶，仍可保有依據眷 改條例第6 條第1 項所享有之權利，惟不提出由總政戰局 單方製發申請書之眷戶，就須遭到列為不同意改建眷戶之 命運，然而被告就提出不同申請書之人有何就規範之事物 性質有差異存在，從未予以說明，有違平等原則。 ㈢眷改條例於第22條第2 項與眷改條例施行細則第20條第2 項係賦予原眷戶有決定是否發動改建程序之權利，則原告 表示意見斷無違法可言。再如改建同意意願達法定要件， 全村即進行改建，原告表達之意見斷無變動或造成全村無 法進行改建程序的情形。故眷改條例中原眷戶之「同意」 與否，乃公法上賦予特殊效果之同意權行使，今被告竟將 原告依法所為之同意權行使行為認作為原告為不同意改建 眷戶之依據，於法無據。
三、居住憑證為列管軍種依廢止前之國軍軍眷業務處理辦法（下 稱軍眷業務辦法），對於申請核配眷舍之有眷官兵所作成附 有之土地與房屋使用同意之配舍處分；而「原眷戶權益」為 居住於眷改條例第3 條所定之房屋，且領有主管機關或其所
屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之住戶，依眷 改條例所享有之權益。而眷改條例第22條所稱得註銷之情形 ，並非以居住憑證之核發處分以及原眷戶權益之賦予違法為 依據，係為關於合法行政處分廢止之法律依據，則原處分自 有行政程序法第124 條所定除斥期間之適用。今被告係以○ ○新村與○○新村經改建認證程序全村同意改建人數超過3/ 4 為理由作成原處分，則此廢止行為即應自○○新村之全村 同意改建人數超過3/4 之事實發生之時起2 年內為之，始為 合法，總政戰局所定之認證期限至93年3 月4 日即已屆至， 原處分作成於96年4 月9 日，已逾2 年之除斥期間，原處分 即於法有違。
四、是原告聲明：訴願決定、原處分均撤銷。
肆、被告則以：
一、被告為辦理系爭眷改事宜，由所轄總政戰局於92年11月25日 以勁勢字第0920014643號公告（下稱總政戰局92年11月25日 公告）說明，為辦理高雄市自治新村改建基地改（遷）建事 宜，原眷戶同意改建者，應於92年12月4 日起至93年3 月3 日止，填具改（遷）建申請書，並經法院認證，逾期或限期 補正仍未繳交者，視為不同意改建戶。又○○新村之原眷戶 總數計508 戶，同意改建原眷戶所繳交之認證書共計412 件 ，扣除逾期認證之10件及重複辦理認證之3 件，同意改建之 原眷戶共計399戶，已逾原眷戶數3/4，是○○新村為同意改 建之眷村，自應辦理改建。而同意改建名冊製作之前提為以 原眷戶同意改建所提出之認證書為據，原告主張被告應提出 蓋用原眷戶辦理法院認證之同一印章之「同意改建名冊」予 以證明等情顯不可採。原告均未於期限內完成認證，經被告 分別以函請原告陳述意見，原告仍未於所定期限內陳述意見 。從而，被告以原處分註銷原告眷舍居住憑證及原眷戶權益 ，洵無違法不當之處。
二、眷村如何整體分區規劃，屬立法機關以法律上不確定概念方 式授與行政機關做政策上之價值判斷，並對判斷之成敗向立 法機關負責，法院對此類行政上裁決尊重其判斷餘地。被告 係以地理位置以及管理上是否屬同一自治會為區分，而將門 牌編訂為○○、○○新村者併為○○新村一眷村處理，原告 就二者地理位置相近、管理上同屬一自治會等節亦無爭議， 核被告上開分區有其正當理由。
三、本件同意改建人數是否超過3/4 之核定、註銷不同意改建眷 戶之居住憑證及眷戶提出改建申請之機關對象等事項仍由被 告辦理，總政戰局及其他被告所屬機關並無以自己名義針對 上開事項為准否之權限，被告並未將主管眷改業務之權限委
任總政戰局，非屬行政程序法第15條第1 項明定之權限委任 。
四、依眷改條例第22條第1 項、眷改條例施行細則第20條第1 項 規定，眷村是否依眷改條例辦理改建，係以該村同意改建之 原眷戶戶數是否逾法定3/4 門檻作為認定之依據；雖眷改條 例施行細則第20條第1 項規定須以書面為之並經法院或民間 公證人認證，惟該等書面及公證人認證之要求，應僅在於避 免當事人事後就是否曾為改建意願表達一事更行爭執，而影 響改建程序之安定，故始有此等要式行為與認證行為之要求 ，此觀諸改建時眷改條例第22條僅要求改建意願之表達，要 式與認證行為係以眷改條例施行細則予以補充即明。是縱如 前上訴審判決發回意旨，相關認證書有部分生公證程序是否 有瑕疵之疑慮，惟該經爭執之認證書所表彰之原眷戶，皆未 見其等有於事後另為爭執前所表達同意改建之意思表示，則 ○○新村為同意改建意思表示表達之原眷戶已逾原眷戶戶數 3/4，自應辦理改建。
五、高雄地院99年聲明異議案更一審已駁回該案聲請人（含除張 圓圓以外之原告，下同）就該案裁定附表編號33、59所為之 異議；該案相對人就不利部分提起抗告，經高雄地院100 年 度抗字第234 號事件（下稱99年聲明異議案更抗告審）裁定 將聲請人其餘之聲請全部駁回確定在案，是原告主張認證程 序有瑕疵等情，自無可採。
六、本件認證程序中，第一階段認證期間屆滿後，眷改與否即為 底定，被告再依認證之結果是否超過3/4 法定門檻決定是否 辦理眷改，不再變動，俾免改建計畫陷於浮動不安之狀態而 增加改建成本，進而影響同意改建眷戶之權益，是原眷戶嗣 後變更改建意願之表示，應僅係影響個別眷戶是否為眷改條 例第22條所稱之不同意改建眷戶，而不生重行計算改建比例 之效力。至於原告爭執：
㈠其中逾期認證之原眷戶10戶，被告本即未列入作為計算同 意改建眷戶數之基礎。
㈡原告主張原眷戶3 戶重複認證之情事，被告亦為同意，惟 該3 戶認證書均有該眷戶親自簽名並經公證人認證，僅應 扣除重複繳交之申請書3 件為是，而非原告主張將6 件全 部扣除。
㈢原告所指之原眷戶14戶有門牌號碼相同之情形，然此應僅 系門牌編制所生之問題，不影響其等具有原眷戶之資格。 ㈣原告所稱之身分證字號及姓名不符之情事，不外係指相關 認證書與其所稱管理名冊上所列之身分證字號不符，惟遍 觀本件所有之訴訟資料，並未見有原告所稱管理名冊之存
在，則原告此部分主張已乏依據。
㈤另原告主張○○新村之同意改建認證書中有原眷戶15戶申 請書之內容有修改當事人及公證人未蓋簽章證明，原眷戶 194 戶簽名不符，原眷戶44戶申請書上之申請人姓名均為 電腦打印，原眷戶162 戶之申請書簽章日期與認證日期明 顯不同，均應予剔除等情，然此皆為原告一己之猜測，並 無任何依據，如原告所指之情形為不符公證法並依法不得 為公證之情形，公證人當不致於各該申請書上為公證為是 。
㈥原告主張原眷戶47戶配偶權益承受未釐清，原眷戶48戶子 女權益承受未釐清之情形，然此部分原告所指摘95位原眷 戶皆業已為合法之權益承受，原告僅泛稱或自行猜測其等 未經合法之權益承受，洵不足採。
㈦原告主張享用華夏等基金貸款仍違法核定配舍並取得原眷 戶身分等情，被告於96年間陸續發現此種配舍又貸款之情 形，因眷舍已改建完成，故收回全部貸款與貼息，此係基 於國家資源須合理分配及有效利用原則，亦未造成眷戶重 複取得權益所生之不公，被告並無違法核配眷戶權益，故 將此等原眷戶納入同意改建戶數計算並無違誤，蓋該等原 眷戶本即得享有一原眷戶權益，即改建之權益。七、依眷改條例第22條第1 項之規定，被告對於不同意改建之眷 戶得註銷其居住憑證。被告已於94年12月5 日召開法定說明 會後3 個月內，獲得改建法定門檻3/4 以上眷戶同意改建， 本應續行後續改建事宜，惟因原告不同意改建且拒不搬遷， 致使延宕改建時程，嗣經被告所屬海軍陸指揮部、海令部分 別於95年12月19日瀚眷字第0950010087號函、96年2 月14日 渝眷字第0960001120號函一再函知原告等儘速辦理認證後送 被告憑辦，並屢次通知原告不同意改建之法律效果及給予陳 述意見之機會，惟原告始終不同意改建，此等程序拖延長達 數年，相對於已同意改建之住戶則造成期間延宕之損害，則 被告遲至98年間始註銷原告原眷戶權益，實已斟酌本件歷經 多年與原告協調溝通程序仍未果之情事，及為顧及其他大多 數同意改建眷戶之權益，應認被告裁量○○行使並無任何逾 越權限或濫用權力之處，更無違於比例原則。又是否允許原 眷戶逾期辦理認證，與原告無涉，亦未因此遭受不能預見之 損害，更無原告所稱違反平等原則之情事，殊無因此主張被 告違法或據此為本件撤銷之理由。
八、原眷戶權益係基於眷改條例所創設，並非由行政處分所形成 ，眷改條例第22條有關註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處 分，自非授益處分之止，無行政程序法第124 條廢止權行使
2 年除斥期間之限制。縱認原處分為廢止授予利益之行政處 分，然若廢止事由係屬持續不間斷存續，其本質上不外該事 由持續發生，而在存續期間自均應屬發生之起始時點，其期 間之起算自應以該事由持續狀態消滅時起算為妥，原告所該 當之情事乃持續性發生效力之狀態，並非一次即為終結之行 為，其廢止原因係隨著違法狀態之持續而每日不間斷的發生 中，揆諸前揭行政程序法第123 條、第124 條及眷改條例第 22條意旨，被告廢止授予原告利益之原處分除斥期間尚未開 始起算，是以被告作成註銷原告原眷戶資格之處分自無逾2 年除斥期間為是。
九、是被告聲明：駁回原告之訴。
伍、上開事實概要欄所述之事實，有總政戰局92年11月25日公告 、說明書、申請書、○○眷村文化暨權益促進會93年3 月4 日以（93）字第001 號函、海軍陸指部95年12月19日瀚眷字 第0950010087號函、海令部96年2 月14日瀚眷字第09600011 20號函、原告96年1 月15日申請釋疑書、海軍陸指部96年2 月26日瀚工字第0960001529號函、被告89年5 月19日（89） 祥祉字第05728 號令、海軍後勤司令部（下稱海軍後令部） 93年11月23日沛眷字第0930018695號書函、總政戰局93年9 月9 日勁勢字第0930012930號函、海軍後令部93年2 月25日 沛眷字第0000000000函、海軍後令部93年2 月5 日通告、海 軍後令部93年2 月25日沛眷字第0930002883號函、海軍後令 部93年3 月1 日沛眷字第0930003202號函、海軍後軍司令部 94年2 月1 日澄育字第0940000277號令、「○○、○○新村 不同意現行眷改眷戶名冊（93年3 月4 日截止）」、「○○ 、○○新村發存證信函至被告不參加現行眷改眷戶名冊」、 臺灣地區海軍接收整建數量統計表、海軍臺灣地區軍事基地 內眷舍清冊、海軍眷舍分佈地區及住在眷戶統計表、曾居住 於○○新村的海軍高階將領、歷來左營各眷村概況、昭和18 年左營軍區圖、日據末期左營軍區海軍官舍、「自治、○○ 、合群與○○新村劃分圖」、「依據空照圖所繪製○○、○ ○與南○○新村及眷舍分佈情形」、○○新村與○○新村門 牌號碼相片、○○新村與○○新村道路指標相片、○○新村 原眷戶○○72年奉海軍總部核配眷舍命令、被告93年12月24 日勁勢字第0930019191號令、原處分及訴願決定等件附於本 院卷、原處分卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：本件眷改 程序，由被告總政戰局辦理原眷戶法定說明會公告作業，及 將○○新村與○○新村之人數合併計算，是否有據；本件○ ○新村原眷戶同意改建者是否已達3/4 以上，原告是否為眷 改條例第22條所稱之不同意改建眷戶；原處分有無行政程序
法第124 條規定之適用，及有無違反比例原則、平等原則。陸、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
一、按「為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興 建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設 施用地，並改善都市景觀，特制定本條例。」「本條例主管 機關為國防部。」「（第1 項）本條例所稱國軍老舊眷村， 係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具 有下列各款情形之一者：……（第2 項）本條例所稱原眷戶 ，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住 憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」「（第1 項）原眷戶 享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權 益。原眷戶死亡者，由配偶承受其權益，餘均不得承受其權 益。……（第2 項）前項子女人數在2 人以上者，應於原眷 戶與配偶均死亡情事發生之日起3 個月內，以書面協議向主 管機關表示由一人承受權益；逾期均喪失承受之權益。」「 主管機關辦理國軍老舊眷村改建，應按眷村分布位置，依條 件相近者採整體分區規劃，並運用既有眷村土地、不適用營 地或價購土地，依規定變更為適當使用分區或用地，集中興 建住宅社區。」「規劃改建之眷村，其原眷戶有4 分之3 以 上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷 其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄 之地方法院裁定後強制執行。」（按眷改條例於96年1 月3 日修訂原眷戶比例為2/3 ，並增列第2 項）為行為時眷改條 例第1 條第1 項、第2 條、第3 條、第5 條、第6 條第1 項 及第22條所規定。次按「原眷戶依本條例第22條規定同意改 建者，應於主管機關書面通知之日起3 個月內以書面為之， 並經法院或民間公證人認證。」為行為時眷改條例施行細則 第20條第1 項所規定。是軍人因任軍職而獲配住軍方所管理 眷舍之法律關係，本為私法使用借貸關係，乃因特定之時空 背景及公共利益，始制定眷改條例，經由其第3 條第1 項所 指國軍老舊眷村與同條第2 項所稱原眷戶，構建原眷戶享有 承購依該條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之利益， 為優於其他一般國民之權益。然眷改本質上仍係被告對於軍 眷眷舍房地之管理及處理，其依眷改條例第29條之授權就施 行細則為規定，自得以管理權人地位，就眷改措施，基於其 行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收 支情形，而為其整體性考量之自由形成空間。經核被告所頒 布有關眷改條例之施行細則、辦法等規定，既無悖離眷改條 例之處，且係辦理眷改業務細節性、技術性規定，乃屬規範 母法授權範圍事項之法規命令，無違法律保留原則。故被告
對於軍眷眷籍之維護確認、土地改建、規劃及利用，只要未 與眷改條例牴觸或有違於原眷戶間之平等，本得自為規範並 辦理。
二、經查，○○新村係於69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅 ，均屬適用眷改條例之國軍老舊眷村，原告均為○○新村原 眷戶或繼承人之事實，為兩造所不爭執，且有前揭證物附卷 可稽。被告以89年5 月19日令指揮所屬總政戰局辦理眷改條 例內原眷戶法定說明會公告作業（前一審卷一第61頁），總 政戰局以92年11月25日公告召開高雄市自治新村改建基地改 （遷）建認證說明會，並於公告事項載明同意改建之原眷戶 及違占建戶同意改建者，應於93年3 月4 日前，填具改（遷 ）建申請書，並經法院認證後，連同相關資料一併繳交列管 軍種單位，逾期未繳交者則視為不同意改建戶（前一審卷一 第28頁）。惟原告均未配合辦理改（遷）建法院認證事宜， 其等出具有條件不同意眷改聲明書，表示係依眷改條例施行 細則第20條第2 項之規定；再遍觀全卷資料，亦無原告明確 表示同意改建之證明，足見原告為不同意改建之眷戶。則被 告於○○新村之原眷戶有3/4 以上同意改建，原告未就不同 意改建部分提出陳述書，且未經辦理同意改建申請書之認證 ，被告乃依眷改條例第22條規定，以原處分註銷原告眷舍居 住憑證及原眷戶權益，揆諸前揭規定，難認有何違誤。三、原告雖先以：總政戰局92年11月25日公告對於○○新村與○ ○新村依眷改條例所進行之改建意願認證程序，違反眷改條 例與行政程序法之規定；○○新村與○○新村為2 個不同村 里單位之眷村，被告合併配住官階、居住情形不同之2 村人 數進行改建意願人數統計，剝奪原告表達改建意願之權利等 情為主張。茲以：
㈠依眷改條例第2 條第1 項規定，推動眷改之主管機關為被 告，被告為辦理本件改建事宜，依行政程序法第19條第1 項規定，以89年5 月19日令授權所屬各級機關辦理眷改條 例內原眷戶法定說明會事宜（前一審卷一第61頁) 。此為 上級機關要求下級機關為職務之協助，係在發揮行政一體 之效能。故總政戰局就辦理系爭眷改事項業經被告授權， 乃於92年11月25日公告召開高雄市自治新村改建基地認證 說明會，並載明同意改建之原眷戶及違占建戶應於說明會 後3 個月內，填具申請書並經法院或民間公證人認證後， 連同相關資料一併繳交至列管軍種單位，逾期未繳交者則 視為不同意改建戶等作為，核之上開規定，於法有據。本 件嗣於92年12月4 日及5 日如期舉辦第1 階段說明會及備 具說明書，且由該說明書所附申請書末段所載「此致國防
部」等語，可知本件眷改確係由被告基於主管機關之地位 所進行。總政戰局依該令之授權辦理眷改相關事宜，並無 礙被告確係基於主管機關之地位辦理眷改。從而，本件眷 改相關事宜由被告指揮下級機關協助辦理，屬行政協助行 為，要無疑義。原告主張總政戰局92年11月25日公告對於 ○○新村依眷改條例所進行之改建意願認證程序，違反眷 改條例與行政程序法之規定一節，自非可採。
㈡依前揭眷改條例第2 條第1 項、第6 條第1 項規定，眷改 業務乃由權責機關即被告按眷村分佈位置，依條件相近者 採整體分區規劃。是老舊眷村如何整體分區規劃，已屬立 法機關以法律上不確定概念方式授與行政機關作政策上之 價值判斷，在判斷餘地範圍內，行政機關之判斷除有顯然 違法之情事外，原則上行政法院應予尊重行政機關之專業 認定。經核○○新村劃分圖、分布圖、門牌號碼與道路指 標相片、位置示意圖（前一審卷二第18至21、38頁），○ ○新村雖包括「○○新村」、「○○新村」二者，惟在管 理上係由單一「○○新村自治會」管理，此可由○○新村 文化暨權益促進會之發函、總政戰局、海軍後令部之函覆 受文者可知（前一審卷一第31、71至72頁），原告對上開 二新村地理位置相近、管理上同屬一自治會等節亦不爭執 ，被告依眷改條例第6 條規定認為條件相近，將○○新村 、○○新村合併為○○新村一個眷村處理，洵屬有據。從 而，原告主張門牌編定為○○、○○新村二者配住眷戶之 官階、身分不同，應分別規劃等情，與眷改條例第6 條之 規定不符，自不足採。
㈢眷改條例第22條註銷處分既係以原眷戶不同意改建為其要 件，且該註銷處分對原眷戶權益影響重大，是故，主管機 關就處分預告內容須將改建條件等資訊明確揭露（如眷改 條例第20條第3 項所示︰原眷戶可獲得之輔助購宅款及自 備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機 關以書面向原眷戶說明），並應賦予相當預告期限俾令原 眷戶有充分考量之時間，而預告須確實送達原眷戶。被告 所屬總政戰局92年11月25日公告召開高雄市自治新村改建 基地改（遷）建認證說明會，除於公告事項載明同意改建 之原眷戶及違占建戶應於說明會後3 個月內填具申請書， 並經法院或民間公證人認證後，連同相關資料一併繳交至 列管軍種單位，逾期未繳交者則視為不同意改建戶；眷村 原眷戶有3/4 以上同意改建，並經法院或民間公證人認證 者，即按改建計畫及相關程序改建，對不同意改建者，被 告得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益
，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行等 語外，公告所附申請書並就眷改條例第20條第3 項規定事 項詳予以記載，有上開公告所附申請書附卷為憑（前一審 卷一第28至30頁），核此公告所揭示改建認證之程序及相 關資訊，就不同意改建者得為註銷處分之情節已具有相當 預告性質，所揭示之資訊充分（申請書附有5 個選項，就 原眷戶改建權益詳為說明），並賦予3 個月之相當決策期 間。是原處分於正當程序之進行並無不備，至於上開正當 程序之踐行究係由被告或其所屬機關為之，對原告權利其 實並無妨礙，原告以上開程序之進行乃由眷舍之列管軍種 為之，進而指摘被告於原處分未經正當程序等情，並無足 採。
四、原告次以：被告註銷原告原眷戶憑證與權益是否合法，取決 於合法之公告、認證程序以及同意改建眷戶比例，本件被告 所提出之原眷戶申請書存在諸多瑕疵，僅46件具備合法認證 之改建同意效力，故本件確實未達3/4 同意改建之法定門檻 等情為主張。茲分別論述如下：
㈠原眷戶總數為508 戶部分：
查○○新村原眷戶總數為508 戶，業經被告於前一審提出 ○○新村眷舍管理表2 冊為證（即被告於99年1 月25日於