臺中高等行政法院判決
106年度訴字第126號
106年8月9日辯論終結
原 告 劉茗瑋
被 告 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 陳律凱
黃子玹
上列當事人間土地更正編定事件，原告不服中華民國106年1月25
日內政部台內訴字第1050081176號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要及其證據：
臺中市○○區○○段○○○段0○000○號土地（面積1106平 方公尺），於民國50年間辦理登記為國有，同年放領予訴外 人陳石發，並於64年3月14日繳清地價及辦竣所有權移轉登 記（本院卷105-111頁之土地登記簿）。系爭土地於69年8月 22日公告編定為「山坡地保育區」，另於75年2月17日補註 用地為「農牧用地」（本院卷107-108頁之土地登記簿）。 嗣因陳石發死亡，於94年12月15日由訴外人陳竹枝、陳阿銀 、陳一郎等繼承，同年辦理分割及共有物分割為1-185地號 （面積805平方公尺，陳一郎取得，本院卷75、80頁之土地 異動索引內容）、1-318地號及1-319地號土地（本院卷77-8 5、105-111頁之異動索引內容）。原告於103年10月3日因買 賣取得1-185地號土地（面積805平方公尺，下稱系爭土地， 訴願卷141-142頁之土地登記謄本）。嗣原告於104年11月10 日（收文日為同年月11日）以系爭土地上有舊有建物（門牌 號碼：臺中市○○區○○路000號，下稱系爭建物）向臺中 市東勢地政事務所申請更正系爭土地編定為「山坡地保育區 」之「丙種建築用地」（本院卷87頁之非都市土地更正編定 申請書，下稱申請書），並檢附房屋稅籍證明書（本院卷89 -90頁），經該所於105年1月5日會同相關單位至系爭土地會 勘（本院卷103頁之受理更正編定會勘紀錄表），該所依被 告所屬地政局（下稱地政局）105年4月14日中市地編字第10 50013530號函，認系爭建物房屋稅籍起課年月為55年6月， 係於放領取得（64年3月）前已興建完成之建物，以105年8 月3日中東地三字第1050008000號函（本院卷113-114頁）請
原告於文到15日內補正。原告逾期未補正，該所遂以105年9 月2日中東地三字第1050009108號函（本院卷115-116頁）報 被告擬將系爭土地維持原編定。被告認本件原告申請與內政 部101年7月30日內授中辦地字第1016651304號函（訴願卷12 9-130頁）示意旨不符，以105年9月9日府授地編字第105019 6003號函（下稱原處分，本院卷117-118頁）否准原告之申 請，仍維持原編定。原告不服，提起訴願（訴願卷123-124 頁），亦遭決定駁回（本院卷51-56頁），遂提起本件行政 訴訟（本院卷11-16頁）。
二、原告主張略以：
（一）依房屋稅條例第2條、第7條，及依農業發展條例第18條第 5項規定而訂定之農業用地興建農舍辦法，雖分別於102年 7月1日及104年9月4日修正，惟申請興建農舍之申請人， 應為農民；申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用 地應確供農業使用及屬未經申請興建農舍者，該農舍之興 建並不得影響農業生產環境及農村發展之立法精神。（二）本件系爭建物於放領後繳清土地價款前所興建，究竟是供 農牧使用之「農舍」或「房屋」，為本件申請更正編定訴 願決定駁回之爭點，被告固指系爭建物係於55年間設籍課 稅，惟被告亦指：「臺中市○○區○○段○○○段0○000 ○號土地於民國50年辦理登記為國有，同年放領予訴外人 陳石發」，事實上，系爭土地自50年間放領迄今，均供農 業使用，而系爭建物係建於前述放領之土地（含未分割前 之全部土地）中的小部分面積，且雖已傾頹，但迄今仍有 部分保留原貌或遺留痕跡，而系爭土地原供種稻米使用， 系爭建物有豬舍、牛欄、稻埕及放置農用器具等之農舍及 農業設施，訴外人陳石發幾乎不識字，更不知如何向稅捐 機關申請房屋設籍課稅，而應為稅捐機關逕行勘查設籍， 則稅捐機關未查明該逕行設籍之「房屋」實為農舍，如今 卻將此不利益歸諸於土地所有權人，自屬稅捐機關之違失 或疏失，而不應將此不利益歸責於原土地所有權人陳石發 ，並影響本件申請更正編定。
（三）原處分及訴願決定駁回原告申請之主要依據，為內政部10 1年7月30日函，惟依97年4月11日修正之放領公地提前繳 清地價作業須知第4點、公有山坡地放領辦法第21條，及 依國有財產法第46條第1項規定而訂定之國有耕地放領實 施辦法第19條規定。本件有2個時點，一是50年放領公地 時，另一是陳石發於64年3月14日繳清地價及辦竣所有權 移轉登記時。50年放領公地時，前手陳石發未在系爭土地 上蓋農舍，但權責機關於陳石發64年繳清地價後，辦理所
有權移轉登記前，應有勘查陳石發有無不得提早繳清地價 之前述各項情形，或於提早繳清地價後，發現有無前述各 項應撤銷放領之情形，然權責機關既讓陳石發繳清地價及 辦竣所有權移轉登記，則可推定陳石發在系爭土地上興建 之系爭建物，為供農業經營使用之「農舍」或「農業設施 」。被告及內政部本於信賴原則，自不應逕認該「農舍」 為核課房屋稅之房屋，並援引內政部101年7月30日函，駁 回本件申請更正編定為丙種建築用地，而應依內政部101 年10月11日內授中辦地字第1016040156號函（本院卷208 頁）之意旨，核准本件原告之申請等語，並聲明求為判決 ：⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告對於原告104年11月1 1日申請書之申請，應作成系爭土地（非都市土地）更正 編定為丙種建築用地之行政處分。
三、被告略以：
（一）查系爭土地於50年辦理公地放領，係適用早期放領公有耕 地處理要點第6點、臺灣省各縣市（局）查定放領公地注 意事項第8點（15）規定、內政部100年5月20日內授中辦 地字第1000042965號函及內政部101年7月30日函。（二）系爭土地於50年辦理公地放領，而系爭建物之房屋稅籍證 明書所載起課年月為55年6月，並於64年3月14日提前繳清 地價及移轉所有權登記，顯見該建物為放領土地所有權移 轉登記前興建之房舍，應認屬供農業經營使用之農舍或農 業設施性質。且按原告敘明系爭房屋有豬舍、牛欄、稻埕 及放置農用器具等之農舍及農業設施，顯見確為與農業經 營不可分離之房舍（即農舍或農業設施），依前揭函示不 宜據以申辦更正編定為建築用地。又本件69年有公告編定 ，附件備註欄註記「69年8月22日是更正編定的補記」， 75年3月11日編定為山坡地保育區農牧用地。（三）又符合房屋稅條例第15條第1項第6款規定，方得免徵房屋 稅，至於供人居住之自用農舍並不符合免稅規定，仍需依 照房屋實際使用情形，按不同稅率課徵房屋稅。（四）原告主張系爭土地承領人陳石發幾乎不識字，更不知如何 向稅捐機關申請房屋設籍課稅，尚不得將此不利益歸諸於 土地所有權人，影響本件申請更正編定乙節，因買賣乃屬 「繼受取得」，指基於他人既存之權利而取得物權，應繼 受前手之瑕疵及負擔。原告係於103年買賣取得系爭土地 及建物，自應概括繼受取得前所有權人之權利及義務。（五）放領目的在於扶植自耕農，使其取得耕地所有權，自任耕 作，與放領土地農業經營不可分離之房舍（屬農舍性質） ，依照放領規定得一併放領與承領人。換言之，放領之土
地為使承領人自任耕作之用，而一併放領之房舍，具有以 耕作為目的之性質，自不得申請更正編定為建築用地，原 處分否准原告之申請，依法並無違誤等語，並聲明求為判 決駁回原告之訴。
四、本件事實欄所載事實，有上開證據可稽，應堪認定。本件兩 造之爭點為：被告以原處分否准本件原告之申請，是否合法 ？又原告請求被告作成上開行政處分，依法是否有據？茲分 別論述如下：
（一）本件應適用之法令：
1、按區域計畫法第15條規定：「（第1項）區域計畫公告實 施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（ 市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土 地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核 備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央 主管機關定之。（第2項）前項非都市土地分區圖，應按 鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標 誌及地籍所載區段以標明土地位置。」。
2、同法施行細則第14條第1項（訴願決定書第3頁誤載為第16 條）規定：「依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定 非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土 地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央 主管機關定之。」。
3、製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知： ⑴第8點規定：「非都市土地各種使用地及其性質：依區域 計畫法施行細則第15條規定，各種使用地之分類及其性質 如下：．．．（三）丙種建築用地：供森林區、山坡地保 育區、風景區及山坡地範圍之農業區內建使用者。．．． （五）農牧用地：係供農牧生產及其設施使用者．．．。 」。
⑵第9點第2款說明2規定：「現已為某種使用之土地，依下 表及說明規定，按宗分別編定之：．．．說明：．．．2. 合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定 專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區、風 景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：．．．（ 3）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用 或已依法完成基礎工程者。．．．」說明3規定：「特定 農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及 特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分 已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照 者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該
區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正 編定。其有第2目第3子目但書情形者，不得更正編定為各 種建築用地。」。
⑶第23點（訴願決定書第3頁誤載為第22點）規定：「經編 定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公 告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照9（2）編定 原則表及說明辦理更正編定。」。
4、早期放領公有耕地處理要點第6點第1項規定：「承領人如 有下列各款情事之一，應依承領規約撤銷承領，收回土地 ，所繳地價不發還：．．．（二）非自為耕作者。．．． （五）依承領規約得撤銷承領之事由發生者。」。 5、內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋略 以：「要旨：關於非都市土地辦理更正編定為一般建築用 地之合法房屋認定證明文件相關事宜。內容：一、本案經 本部於本（93）年8月19日邀同台灣省各縣市政府（台中 、嘉義、台南等市政府除外）、本部營建署、‧‧‧、地 政司（土地登記科、測量科、編定管制科）會商獲致結論 如后：（一）非都市土地編定前合法建物認定證明文件， 與現行實施建築管理前建造之合法建物證明文件及土地登 記規則第79條第2項規定文件未盡相符，其差異為非都市 土地編定前合法建物之認定文件依現行規定為水電證明、 稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明，並未 含括『未實施建築管理地區建物完工證明書』、『門牌編 釘證明』、『地形圖、航照圖或政府機關測繪地圖』等文 件，其中除『未實施建築管理地區建物完工證明書』屬編 定公告前施工建築物完工證明資料，性質等同建築執照文 件，同意增納列為編定前合法建物證明文件外，其餘所列 『門牌編釘證明』、『地形圖、航照圖或政府機關測繪地 圖』，尚不宜採納作為更正編定合法建物認定之證明文件 ，地方政府僅可受理作為佐證資料。‧‧‧二、另查前述 非都市土地編定前合法建物認定證明文件，依93年8月19 日會商結果，『門牌編釘證明』、『地形圖、都市計畫現 況圖、都市計畫禁建圖、航照圖或政府機關測繪地圖』等 雖不足以認定作為證明文件，惟倘有其他經縣市政府審認 足資證明之文件，仍得據以憑辦‧‧‧。」。
6、又內政部101年7月30日內授中辦地字第1016651304號函釋 略以：「查供與放領土地農業經營不可分離之房舍（屬農 舍性質）使用之土地，依照放領規定得一併放領與承領人 ；復查放領土地於繳清地價辦理土地所有權移轉登記前， 如承領人有不自任耕作情事發生，應撤銷承領，於相關放
領規定及承領規約亦有明定。是土地所有權人如檢具放領 所有權移轉登記前興建之房舍證明文件，主張該房舍係一 般供居住使用之建物（非屬農舍），並申請將該放領耕地 更正編定為建築用地，核與前開放領規定不符，甚或衍生 『錯誤放領』或『撤銷承領』等問題，故‧‧‧有關放領 土地所有權移轉登記前興建之房舍，宜認屬供農業經營使 用之農舍或農業設施性質，不宜據以申辦更正編定為建築 用地‧‧‧。」。查上開內政部函解釋核屬主管機關基於 權責，就法令執行所為之解釋，與立法本旨並無違背，本 院自得予以援用。
（二）本件原告於104年11月11日以系爭土地上有舊有之系爭建 物，向臺中市東勢地政事務所申請更正系爭土地編定為「 山坡地保育區」之「丙種建築用地」，經該所於105年1月 5日會同相關單位至系爭土地會勘後，以上開105年8月3日 函請原告於文到15日內補正符合更正編定之相關文件，惟 原告逾期未補正，該所乃以上開105年9月2日函向被告陳 報，經被告以原處分否准原告之申請等情，已如前述，揆 諸前揭法令規定及說明，依法核屬有據。
（三）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、系爭土地（面積1106平方公尺）於50年間辦理登記為國有 ，同年放領予訴外人陳石發，並於64年3月14日繳清地價 及辦竣所有權移轉登記，再於69年8月22日公告編定為「 山坡地保育區」，又於75年2月17日補註用地為「農牧用 地」，另於94年12月15日辦理繼承共有物分割登記，復於 103年10月3日由原告因買賣而取得分割後之1-185地號土 地（面積805平方公尺），已如前述。
2、次查，依原告104年11月10日申請書所附房屋稅籍證明書 記載，系爭建物（木石磚造）房屋稅起課年月為55年6月 ，係在訴外人陳石發於64年3月14日繳清地價及辦竣系爭 土地所有權移轉登記之前，由此可見，訴外人陳石發於系 爭土地放領取得前，系爭建物即已興建完成，亦如前述。 3、依前揭內政部93年11月9日函釋意旨，原告所提房屋稅籍 證明書雖可作為本件系爭土地69年8月22日公告編定前之 合法建物證明文件，惟依上開內政部101年7月30日函釋意 旨，訴外人陳石發於64年3月14日繳清地價及辦竣系爭土 地所有權移轉登記時，就其上已興建完成之系爭建物，應 屬與系爭土地農業經營不可分離之房舍（即屬農舍性質） ，否則，系爭建物所在之基地（系爭土地之一部分）依法 即無從一併放領與該承領人。反之，若訴外人陳石發於64 年3月14日繳清地價及申請辦理系爭土地所有權移轉登記
時，向承辦放領機關主張系爭建物並非上開用途（即與系 爭土地農業經營不可分離之房舍），而係作為一般供居住 使用之建物時，其對於系爭土地之一部即有不自任耕作之 情形，依前揭相關法令規定，承辦放領機關依法即應撤銷 其放領或承領，自不待言。況原告亦主張：「事實上，系 爭土地自50年間放領迄今，均供農業使用，而系爭房屋係 建於前述放領之土地（含未分割前之全部土地）中的小部 分面積，且雖已傾頹，但迄今仍有部分保留原貌或遺留痕 跡，而系爭土地原供種稻米使用，系爭房屋有豬舍、牛欄 、稻埕及放置農用器具等之農舍及農業設施，陳石發先生 幾乎不認識字，更不知如何向稅捐機關申請房屋設籍課稅 ，而應為稅捐機關逕行勘查設籍，‧‧‧該逕行設籍之『 房屋』實為農舍‧‧‧。」（本院卷13頁之原告起訴狀） ，由此益證，訴外人陳石發於64年3月14日繳清地價及辦 竣系爭土地所有權移轉登記時，其上已興建完成之系爭建 物，應屬與系爭土地農業經營不可分離之房舍（即屬農舍 性質）。從而，被告辯稱：原告於103年間因買賣而取得 系爭土地之所有權，乃屬「繼受取得」，係基於他人既存 之權利而取得物權，應繼受前手之瑕疵及負擔，依法即屬 有據，則被告原處分否准原告本件申請，揆諸前揭法令規 定及說明，依法核無不合。原告主張稅捐機關將系爭建物 逕行設籍，此項不利益不應歸責於原土地所有權人陳石發 ，而影響本件原告申請系爭土地之更正編定，且原處分及 訴願決定本於信賴原則，不應逕認該「農舍」為核課房屋 稅之房屋，並援引內政部101年7月30日函，駁回本件申請 更正編定為丙種建築用地云云，顯有誤解，不足採取。至 於原告所提出內政部101年10月11日內授中辦地字第10160 40156號函釋，無非重申內政部上開101年7月30日函釋意 旨（本院卷209-210頁該函說明二、三參照），亦無法作 為有利於原告之認定，併此說明。
五、綜上所述，原告所述均無足採。被告以原處分否准所請，核 無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷 ，並訴請被告就其104年11月11日申請書之申請，應作成系 爭土地更正編定為丙種建築用地之行政處分，為無理由，應 予駁回。又原告請求本院至現場勘驗系爭建物是否仍為存在 ，並命被告就過去類似案件提出否准之案例（本院卷169頁 ），經核並無必要，且兩造其餘攻擊及防禦方法，均核與本 件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 23 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 林 靜 雯
法 官 詹 日 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 106 年 8 月 25 日 書記官 李 孟 純