高雄高等行政法院判決 八十九年度訴字第七九二號
原 告 格林恒業股份有限公司
代 表 人 甲○○董事長
訴訟代理人 丁○○律師
戊○○律師
己○○
被 告 行政院農業委員會動植物防疫檢疫局高雄分局
代 表 人 乙○○分局長
訴訟代理人 傅祖聲律師
張卓立律師
陳蒨儀律師
右當事人間因植物產品進口檢疫事件，原告不服行政院中華民國八十九年九月二十九
日台八十九訴字第二八０三０號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣原告於民國（下同）八十八年四月二十日向被告所屬高雄港口檢疫站，申報自 印尼輸入NATURAL PEAT（中國商品標準號列二七０三．００．００．００─六） 產品計三十八個貨櫃，重量七八九、三００公斤，被告以經檢疫發現含有土壤、 線蟲、鞘翅目蟲體，於八十八年四月二十九日以（八八）防檢高港字第０六六三 號函評定不合格，依規定不得入，請原告辦理退運，並發給防檢高不字第０００ 四六二號不合格通知書。原告於八十八年五月一日向被告申請重新取樣檢疫，被 告以其業經檢疫評定不合格在案，依據植物防疫檢疫法施行細則第三十二條規定 ，不得重行申請檢疫，乃否准所請。原告不服，提起一再訴願，嗣經行政院以台 八十八訴字第四一六九五號撤銷訴願決定及原處分，由被告另為適法之處分。被 告重行審查結果，於八十八年十二月三十日以八八防檢高港字第一九九八號函評 定不合格，依植物防疫檢疫法第十五條規定而未准輸入。原告猶不甘服，提起一 再訴願，均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應就原告對系爭泥炭苔之檢疫發證之申請（申請號碼607p8-4012），為檢 疫評定合格發證、准予輸入之行政處分。
（三）被告應給付原告新台幣（下同）壹億伍仟肆佰參拾陸萬零玖佰伍拾貳元之損害 賠償及自附帶賠償起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之 利息。
二、被告聲明： 求為判決駁回原告之訴。
丙、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由：
（一）本件原處分機關為行政院農業委員會動植物防疫檢疫局高雄分局，故原告以高 雄高等行政法院為本件訴訟之管轄法院，並無違誤。按該局並非行政院農業委 員會動植物防疫檢疫局之「內部單位」，而係一獨立之「行政機關」，蓋本件 被告：（１）具有獨立之組織法規，按原處分機關（即高雄分局）係依「行政 院農業委員會動植物防疫檢疫局所屬各分局組織通則」而設立，且該通則第二 條已詳細規定各分局之權責，故各分局亦有作用法之依據，顯然高雄分局有其 獨立之地位。（２）有獨立之編制及預算，按有獨立之編制及預算者，通常均 設有人事及會計單位，依前開組織法規第七、八條規定「各分局設人事室．． ．」、「各分局設會計室．．．」準此，原處分機關有獨立之編制及預算亦屬 無疑。（３）有印信足以獨立對外行文，按原處分機關依「行政院農業委員會 動植物防疫檢疫局高雄分局辦事細則」第七條第十二項規定：「總務課掌管下 列事項．．．『印信典守』事項。」故原處分機關當有獨立之印信。此外，「 行政機關．．．就行政事務得以自己名義決定並表示行政主體意思於外部之具 有獨立地位之組織體。」（參翁岳生著「行政法」）查本件原處分機關高雄分 局依上開通則得獨立檢疫、簽發查核證明書，其否准原告進口系爭泥炭之行政 處分之函文，其署名之印文又僅列「分局長乙○○」，益徵原處分機關有獨立 對外行文，作成行政處分之能力。故其為行政機關，應屬無疑。是依行政訴訟 法第十三條之規定：「．．．以公法人之機關為被告時，由該機關所在地之行 政法院管轄。」是本件訴訟應屬高雄高等行政法院管轄。再者，真正熟悉本件 來龍去脈之行政機關人員均在高雄，原告亦設籍於屏東，基於法律規定與訴訟 經濟之考量，尤有於高雄高等行政法院進行審理之必要。（二）按被告機關以原告於民國八十八年自印尼進口之系爭泥炭「含有土壤」為由， 乃根據植物防疫檢疫法第十五條之規定，禁止原告將該系爭泥炭輸入國內。惟 依據同法第一條之規定：「為防治植物疫病蟲害之發生，並制止其蔓延，特制 定本法。」，其即已開宗明義的闡明該法的執行方向為「防病蟲害」，而非「 防土壤」；且同法第十四條又規定：「中央主管機關得公告禁止特定植物或植 物產品，自特定國、地區輸入或轉運國內。但經中央主管機關核准者，不在此 限。」根據植物防疫檢疫法施行細則第二條第二、四款，本案泥炭（除根據中 央主管機關公告核准外，尚根據國家商品標準分類號列C.C.C.CODE2703.00.00 .00-6 辦理進口）乃屬該法第三條第二款的植物產品及第六款的栽培介質，是 本應根據同法第一條執行檢疫，惟被告機關卻背離執行防治疫病蟲害的檢疫規 範，對已獲得中央主管機關公告核准之系爭泥炭自行引用未經公告、不為土壤 學界所認同之檢驗法，強行將系爭泥炭歸類為該法第十五條第二款禁止輸入之 「土壤」，被告機關之作為已違反該法第七條：「植物防疫人員及檢疫人員， 依本法執行職務，不得逾越職權，侵害他人權益。」之規範，且又在無法源依 據之下進行檢驗，其違法之疏失，實甚為顯然，何況本系爭泥炭根本未含土壤 ，被告機關自行取樣所做鑑定均完全不可採。
（三）從法條結構言：該法第十五條第二款之「土壤」、第三款之「附著土壤之植物
」，如非經核准，即不得輸入，則就該二款並列之立法意旨以觀，其所謂「土 壤」當指「全部土壤」而言，故系爭泥炭並非該款所欲規範之對象。而該第三 款之反對解釋應係指：如為「附著土壤之『非植物』」，則並不在禁止進口之 列，譬如陶土、石英土、高嶺土均屬特殊土壤，都可能會附著一點點土壤，但 依法並不禁止進口，同理，本案系爭泥炭縱附著一點點土壤，亦無該法第十五 條第二、三款之適用。
（四）按泥炭（煤）土以土壤學之角度而言，為廣義的土壤之一，亦為世界上通行之 重要農業資材，其於一般植物栽培及改良土壤有極大之效用，世界各國均未禁 止進口，我國亦同，此觀之於「中華民國進出口貨品分類表」將黏土、石英、 高嶺土與泥炭均歸類為第五類的「礦產品」中之第二十五章及第二十七章，依 法皆被核准進口，其合法性絕對不容置疑。故就泥炭本身而言，並非植物防疫 檢疫法第十五條第二款所列禁止進口之「土壤」，被告機關於本案竟援用該項 法令否准原告之申請，認事用法顯然嚴重違誤。又被告機關將系爭泥炭之核准 與否誤導入檢測土壤之有無，始終在「系爭泥炭含礦物多寡及含何種礦物」一 點上為爭執，無視於植物防疫檢疫法之立法目的乃在於「防治病蟲害」，而完 全背離依該法所應遵循之正當法律手續，若依據被告機關之認事用法，則只要 在物品上檢測出微量之灰塵反應，即不准進口，那麼輸入台灣之任何物品，肯 定無一可通過該不合理之檢驗。是本件之爭點乃在於：被告機關逕行認定系爭 泥炭「含有土壤」，而依據前開條文評定為不合格，否准原告進口之申請，是 否適法之問題。
（五）且被告機關於處分書中所認系爭泥炭含有土壤之理由，實不足採。蓋： １、被告機關之檢疫人員以發現系爭泥炭中含有磁性物質（如赤鐵礦、褐鐵礦 等），且將其置於水中攪拌後有沈降物，烘乾後，又發現其中有土壤團粒 構造，而認定系爭泥炭含有土壤，惟可否以泥炭中具有磁性物質或團粒構 造即能判定其為土壤？根據國立中興大學土壤環境科學系楊秋忠教授之說 明：（１）有磁性物質，不足證明有土壤，換言之，有磁性的物質，不一 定是土壤，其原因是泥炭是千百年以上之有機物質之沈積聚合物，累積含 鐵之成分甚高，具有磁性反應。（２）團粒構造不是土壤唯一專有性質， 換言之有團粒構造之物質不一定是土壤。泥炭為有機物質，即有團粒之結 合之性質。且原告亦曾向台灣香蕉研究所生理生化研究室丙○○博士為前 開查詢，其告以原告：「泥炭在孕育與累積期間，因多量植物體之分解， 在乾燥季節隨水分移轉蒸發後，可積聚白色的硫或硫酸化合物（如碳酸鈣 ）。同樣地，植體分解後有各種礦物質釋放出來，鐵、錳等具有磁性的金 屬礦物元素亦在其中，該兩元素的溶解度受泥炭之含水狀況影響極大，含 水量多的還原狀態有助於其溶解，而含水量少的氧化狀態則導致兩者之氧 化析出，千百年來，泥炭在反覆的氧化還原與溶解析出下，勢必造成鐵、 錳等磁性物質的累積，能在泥炭中以磁石檢驗出磁性物質，實不足以懷疑 若就此推斷該磁性物質來自土壤，或該泥炭已遭土壤污染不僅『牽強』且 為『張冠李戴』。又泥炭含有與礦質土性質相似的膠體腐植質，其為形成 及維持團粒與影響物理、化學特性的重要性質。本人從事土壤科學之學習
與研究超過二十五年，其間曾應用偏光顯微鏡進行土壤團粒與土壤孔隙等 形態學方面之觀察與描述，但從未得知有利用光學顯微鏡（如解剖顯微鏡 ）在有機樣本中可明確定性辨識顏色幾近相同的有機團粒與土壤團粒的成 熟技術。」是均足證系爭泥炭縱含有磁性物質及團粒構造，亦不能認為系 爭泥炭即含有土壤，原處分之判斷，顯有誤會。 ２、原處分書理由中又謂，該批樣品於八十八年六月十四日送請經濟部標準檢 驗局台中分局試驗，參照日本農林水產省用於檢測有機肥料製造時是否混 入土砂之判斷方法，檢測其有機質及鹽酸不溶物（即礦物質）含量分別為 82.53%及11 .65%，其中系爭泥炭所含之礦物質含量超出最高值2.8%，而 認系爭泥炭中含有土壤。惟根據前開楊秋忠教授及丙○○博士之綜合見解 ，以鹽酸不溶物含量檢測方法，只能檢測所測物質之礦物質含量，並不足 以作為所測之物質含有土壤之依據。且系爭泥炭以該檢測方法所得之數據 ，僅高出一般泥炭礦物質含量的2.8%，並不能單以此所得數據高於一般泥 炭礦物質含量（約為0.3%至8.9%之間），即判定系爭泥炭含有土壤，原處 分顯然違反經驗法則及論理法則。又所謂日本農林水產省所用鹽酸法，係 適用於肥料而非用來檢查特殊土壤，且其前提是已知肥料中含有「土砂」 ，而用此法以檢查其土砂之「含量」，而非檢查不明物質為「土砂」與否 。
３、被告機關認其對系爭泥炭所施之檢疫方法，與美、日兩國相較之下，除施 以感官檢查外，還以顯微鏡及比重法觀察土壤團粒確認，並委請經濟部標 準局台中分局以鹽酸不溶物法檢測，可謂更為嚴謹週全，故其所為處分並 無認事用法之疏失。然（1）美國之檢疫官均受十分嚴格之養成訓練，經 公開徵選符合條件之適當人員，送至農業部植物健康暨檢察署檢疫人員訓 練學校訓練，經訓練合格者，授與合格證書，取得證書者，方能執行疫檢 職務，反觀我國並無符合條件之適當檢疫人員之養成訓練，雖考試及格， 但其考試類科並不見得與其所執行之檢疫項目有必然之相關，考試及格亦 不代表具專業及經驗，故原告對於被告機關檢疫人員之專業知能，容有懷 疑。（2）美國之檢疫方法雖以觸覺及目視判斷是否有土壤，且並未訂定 一定之土壤含量作為檢疫判斷標準，惟其顯然是以含土量已達「目視可見 」、「觸覺可察」之程度方得作為判斷之依據，而被告機關之檢測標準卻 係任由其自行判斷，而無一定界限，顯有無限擴張其裁量權限之嫌。（3 ）原告於八十九年五月二十二日曾委託同業進口相同之泥炭，經檢疫局以 同樣理由評定不合格否准進口後，原告即將同批貨物原封不動逕送日本， 卻獲許可通關，同一批貨物，以同樣嚴謹之檢疫方法檢測，應可獲得相同 之結果，惟事實卻不然，顯違事理之常。
４、被告機關又以該批泥炭樣品經送請屏東科技大學以雷射粒徑分析儀分析土 壤質地，發現有黏粒含量0.071%、砂粒含量40.3%、坋粒含量59.6%，乃認 該批泥炭含有土壤。惟經原告分別向屏東科技大學、楊秋忠教授、丙○○ 博士及薩支高副教授等求證，得知黏粒、砂粒、坋粒為粉狀物質粒徑大小 的「計量」單位，並不足以作為土壤之辨識依據，被告機關竟以此為其處
分之依據，實已悖離其專業知能應有之判斷。
（六）被告機關於原告訴願、再訴願期間，為提出答辯理由，曾另將系爭泥炭送請台 南貴重儀器使用中心、經濟部中央地質調查所及中興大學土壤調查試驗中心鑑 定系爭泥炭是否含有土壤，然被告機關僅採台南貴重儀器使用中心及地質調查 所之所測數據，作為補強答辯理由中含有土壤「可能性極高」之依據，卻忽略 中興大學土壤調查中心「明確表示不含土壤」之函覆；且該次送鑑定之泥炭樣 本，係由被告機關自行取樣送驗，並未通知原告會同採取樣本，則該送鑑定之 泥炭樣本其採取之方法是否正確、是否已受污染、是否足徵公信，不無可疑。 又台南貴重儀器使用中心及地質調查所所為之檢測，尚有若干瑕疵： １、台南貴重儀器使用中心經以掃瞄式電子顯微鏡附加元素分析儀顯示依序為 ：矽（Si)含量62.04%、鋁（Al）27.43%、鉀（K）3.76%、鐵（Fe）3.27% 、鈣（Ca）1.73%、硫（S）1.45%、鎂（Mg）1.32%，依張仲民君所編著之 「普通土壤學」第三八二頁記載，一般植物體乾物質中元素之含量依序為 碳、氧、氫、氮、鈣、鉀、硫、鎂、磷、鈉、鎰等，鋁、矽、鐵之含量極 少，然土壤乾物質元素含量為氧、矽、鋁、鐵、鉀、鈣、鈉、鎂等，故認 系爭泥炭含有土壤之可能性極高。惟查系爭泥炭經鑑定所得之元素排序雖 與土壤排序相近，惟其所得排序係就「將系爭泥炭除去有機質後所餘之無 機質」所得之排序，按無機質之元素排序，大抵與土壤之排序相當（因土 壤即係典型之無機質），任何核准進口之木質泥炭，如就除去有機質後所 餘之無機質為檢測，皆可得到與該次檢測相同之結果，而被告機關僅就系 爭泥炭作成否准進口之處分，顯然有差別待遇，違反平等原則。 ２、地質調查所以Ｘ光繞射分析，顯示系爭泥炭含有伊利石、綠泥石、高嶺石 等黏土礦物及水合鋁礬、石英等非黏土礦物成分，乃認系爭泥炭含有土壤 。惟查原告、被告機關及訴願機關（行政院農業委員會）曾先後三次委請 中興大學土壤調查試驗中心作相同之Ｘ光繞射分析，三次分析之結果均未 發現石英及黏土礦物，被告機關捨中興大學土壤調查試驗中心所為三次相 同之檢測結論而不採，反採用地質調查所鑑定之結果，其判斷明顯有違經 驗法則、論理法則。雖行政院農業委員會張淑賢技正曾以中興大學土壤調 查試驗中心所為之分析報告中所述過氧化氫移除泥炭有機質之步驟，無法 顯示「有機質是否已大部分移除」，未移除之有機質對Ｘ射線繞射結果之 影響相當顯著，又黏土礦物顆粒粒徑大小通常小於2μｍ，該報告採用50 μｍ上下的顆粒作Ｘ射線繞射分析，亦有干擾黏土礦物繞射峰之疑慮，且 於圖譜中發現於繞射角度（2θ）在26度至27度間仍可看出石英之波峰， 石英為土壤中重要之組成，因此系爭泥炭含有土壤為無庸置疑之結論。惟 查（1）原告對張技正所提出之質疑，曾向中興大學土壤調查試驗中心進 行詢問，該中心則二次嚴正聲明確實曾將有機質去除乾淨，至於農委會張 技正認定該報告不正確，不足採信一事，為個人認知問題。該中心乃委託 其系上土壤化學與黏土礦物之教授進行鑑定，初期曾按正常流程作前處理 ，由於經前置處理後未見沈澱物，故才改用將泥炭風乾磨碎後，直接以Ｘ —ｒａｙ繞射。（2）由該報告中可知，中興大學土壤調查試驗中心所作
Ｘ光繞射試驗，分為實驗組及對照組，實驗組即系爭泥炭組，另一組則是 以石英石作為對照組，在以石英石為對照組之試驗中，在26度至27度間其 波峰反應為七二九單位，至於以泥炭試驗者，其在同度間之波峰反應，僅 有八十五單位，顯然張技正是誤將石英石對照組作Ｘ光繞射試驗之結果， 作為系爭泥炭含有石英之解讀。（3）張技正是「植物營養學」博士，其 是否就「土壤學」方面亦學有專精而能以其專業之角度推翻中興大學多位 土壤化學及黏土礦物專家教授之測定及判定，已可存疑。（4）中興大學 土壤調查試驗中心曾另行委託對雙方當事人均不具成見、甫自美國回台之 中興大學環境科學系客座教授平建路先生對系爭泥炭作審查，平教授亦曾 將其所得結論於八十九年四月二十七日以八九興土調字０三０函文將審議 報告函覆農委會（即本件之訴願機關），原告於閱卷行政院再訴願之卷證 資料中，並未見平教授之審查報告，該報告之內容為何，於本件系爭泥炭 是否確實含有土壤，有重要影響，依行政程序法第四十四條至第四十七條 之精神，行政機關應將資訊公開。
（七）查再訴願決定書中有謂：「土壤可作為許多植物病原、害蟲之媒介為不爭事實 ．．．故土壤攜入植物病蟲害之風險極高，執行植物檢疫的目的，乃在於防杜 境外疫病蟲害之入侵．．．系爭泥炭既經學有專精並受過專門訓練之原處分機 關檢疫人員以目視、手觸覺及輔以解剖顯微鏡檢視看出土壤團粒、鞠翅目殘骸 、白色微生物、真菌等，為求慎重起見，復引用烘乾樣品分析、比重分析等多 重方法確認，始評定不合格」實則植物防疫檢疫法第十五條第二款禁止土壤進 口，係為防止土壤攜入病蟲害，此亦為該條立法真意，故本件系爭泥炭應否准 許進口，實應從是否有攜入病蟲害著眼，而不應從是否含有土壤來判斷，惟原 處分機關、訴願機關及再訴願機關均從未能證明系爭泥炭有攜入任何有害病蟲 或病菌，即以含有土壤之高度可能性及土壤攜入有害病蟲或病菌之高度可能性 為由，否准原告之申請，原告實難信服；縱使原告進口之系爭泥炭果真含有有 害之病蟲或病菌，亦應依防疫法辦理燻蒸以為檢測，而不應只以含有土壤即不 准原告自國外將系爭泥炭辦理進口。
（八）又訴願決定書中曾略述：「．．．系爭泥炭之產地印尼亦為穿孔線蟲之疫區， 依據我國植物檢疫規定，禁止該線蟲寄生植物之地下部分由該國輸入．．．」 查根據農委會公告穿孔線蟲疫區禁止其輸入者，僅限於生植物之地下部及不定 根，因為穿孔線蟲可能於國際貿易中經由種苗之攜帶而引入，然系爭泥炭並非 生植物，只是廣義的土壤，並不在此限，且依據關稅總局資料顯示自一九九九 年五月起至二０００年七月之期間，即有數萬噸的疫區泥炭（與本件系爭泥炭 幾乎完全相同）進入台灣市場，為何相同事物卻獲致不同之處理？又訴願機關 （行政院農業委員會）自行引伸出系爭泥炭有攜入穿孔線蟲之可能，將造成農 業經濟無法估計之損失，而不准系爭泥炭進口，然原告前亦曾向台灣肥料公司 採購同樣由疫區印尼進口之泥炭，卻不見防檢局禁止其輸入，恐有「選擇性辦 案」之虞。
九、系爭泥炭因被告機關違法評定不合格，必須退運，所受損害如下：（一）因本案尚在訴訟中，系爭泥炭須送倉庫保管，倉租每天租金四三、二００元，
至九十年八月十日止，共八百四十二日，計所支出之倉租已達三六、三七四、 四００元（43,200×842=36,374,400）。（二）原告為經營泥炭進口，乃在印尼設立專門工廠，生產單一產品，因被告機關評 定不合格且有爭議，曾經委託第三人向被告表示要進口，被告要求等此案結束 ，言下之意，即使進口也不合格，有事實證明，原告關係企業國詔公司，八十 九年五月進口兩貨櫃被以含土退運，送至日本，即被接受，另外被告于八十八 年八月十六日訴願被駁回于八十八年八月十八日即展開要求公告規範，至今日 仍無下文，期間農委會防檢局發文表示需等訴願結束再議，導致原告印尼及台 灣工廠全部停工，停工期間原告仍須支出廠租、人事費用、動力燃料費用等等 必要費用，原告印尼工廠每月停工損失一、一八八、八九一元、台灣工廠每月 停工損失七八０、０一五元，合計國外、國內工廠至九十年七月止計二十七個 月，所受之停工損失為五三、一六０、四六二元【 (1,188,891＋780,015) × 27=53,160,462】。
（三）原告於八十八年四月十八日進口三十八只貨櫃系爭泥炭，依原告進口報單上載 到岸價額為二、二九七、七三二元，計算分析原告所花費之進口必要費用後， 每公斤成本至少三．七元，每公斤泥炭原告出售顧客之售價至少為五元。因被 告之退運，造成原告本次進口泥炭無法銷售，所受營業損失：(5-3.7)×789 ,300=1,026,090元。
（四）原告八十八年四月五日進口泥炭共二八六噸，四月十八日進口七八九．三公噸 ，可以證明平均每月原告均擬進口一千公噸之泥炭，而因被告機關違法評定不 合格，造成原告每月損失鉅額營業收入，以每公斤售價五元，成本三‧七元計 算，自八十八年五月至九十年七月共計二十六個月，原告所受營業損失： (5-3.7)×1,000,000×26=33,800,000元營業收入。（五）原告有機廢棄物之回收處理方法在國內及中國大陸均享有專利權，其中除臭物 質成分是泥炭、泥炭苔，因被告違法評定不合格，導致原告喪失商機，謹請求 被告給付一千萬元之損害。
（六）原告與廠商長期合作，每年均有數億元之營業往來，此次因被告違法評定不合 格，致原告不得不中斷與廠商之合約，造成商譽之損害，謹請求被告給付二千 萬元之損失。
（七）綜上所述，爰請求被告給付原告一五四、三六０、九五二元之損害賠償金額並 及附帶賠償起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。十、綜上所述，原處分、訴願決定、再訴願決定認事用法顯有違誤，爰依行政訴訟法 第四條及第五條第二項之規定請予撤銷並請求命原處分機關為系爭泥炭疫檢合格 發證之行政處分，同時請求被告機關應賠償原告因系爭泥炭未獲准進口所致之損 失。
二、被告答辯之意旨略謂：
（一）本件高雄高等行政法院並無管轄權，依法應由台北高等行政法院管轄。依行政 訴訟法第二十四條第一款規定，經訴願程序遭駁回訴願者，以原處分機關為被 告機關，另行政訴訟法第十三條第一項後段規定，以公法人之機關為被告時， 由該機關所在地之行政法院管轄。被告機關即原處分機關為行政院農業委員會
動植物防疫檢疫局，其公務所在地為台北市○○○路○段五十一號九樓，故行 政院已於再訴願決定書中明白教示，如不服再訴願決定，得向台北高等行政法 院提起行政訴訟。原告雖於起訴狀中辯稱原處分機關為行政院農業委員會防疫 檢疫局高雄分局，惟查：
１、行政機關有獨立組織體與單位或分支機構之區分：行政機關有權依法以本 身之名義對外作成決策形成一定法律效果，亦即代行政主體對外為意思表 示作成行政處分；單位或分支機關僅分擔行政機關一部份執掌，對外之行 為應以行政機關之名義表示。雖實務上基於分層負責或行政效率考量，授 權單位或分支機構對外行文且具備行政處分之要件者，該行政處分之外觀 雖出現該單位或分支機構，但亦同時表現出該單位或分支機構隸屬之行政 機關，以表示該行政處分實際上係由行政機關作成。我國司法實務判例亦 認為行政處分係由該單位或分支機構隸屬之「行政機關」所作成者。 ２、為區別行政機關與單位或分支機構，吳庚大法官曾指出，必須同時具備「 單獨組織法規」、「獨立之編制與預算」及「因印信條例具備印信」三項 要件，始有可能成為行政機關。
（１）所謂「單獨組織法規」係指該行政組織本身單獨之組織法規而言， 而非只某一組織法規包括該組織體，或者行政組織依通則性法規而 設立之組織體。被告機關（行政院農業委員會動植物防疫檢疫局） 係依「行政院農業委員會動植物防疫檢疫局組織條例」而設立，被 告機關之高雄分局僅係依「行政院農業委員會動植物防疫檢疫局所 屬各分局組織通則」而成立，該法規並非被告機關之高雄分局單獨 之組織法規，且由該法規名稱即明高雄分局為被告機關之分支機構 。
（２）所謂「獨立之編制及預算」，應係指預算法第十六條規定之「單位 預算」而言。是否設有人事及會計單位僅為輔助之判斷標準，並非 只要設有人事及會計單位者，即有「獨立之編制及預算」，實則被 告機關之高雄分局並無獨立之預算，僅被告機關有單位預算，而其 中則包含各分支機構之預算。原告圖以被告機關之高雄分局內設人 事、會計單位，指稱其具有「獨立之編制及預算」，實有誤解。 （３）「有無印信」，係指依印信條例頒發之大印或關防而言，原告所引 吳庚大法官之著作記載甚明，故並非如原告所言係指「得否對外獨 立行文」。
是本件原處分書上雖有行政院農業委員會動植物防疫檢疫局高雄分局之 記載，然高雄分局乃被告機關之分支機構，其並未具備前開行政機關之 要件，因此當非屬原處分機關。要之，作成行政處分者，實為被告機關 而非被告機關之分支機構（高雄分局）。且先前原告進行訴願程序時， 亦係向被告之上級機關即行政院農業委員會提出訴願，是原告自亦認定 被告機關為原處分機關無疑。是原告於提起本件訴訟時以被告機關之高 雄分局為作成原處分之機關，實有誤解。
（二）被告機關係依法評定原告申請進口之系爭泥炭，並無違法越權之處：
１、植物防疫檢疫法第十五條規定：「下列物品非經中央主管機關核准不得輸 入或轉運：一、有害生物；二、土壤；三、附著土壤之植物；四、前三款 物品所使用之包裝容器。」而土壤係由礦物質、有機物質、土壤、生物、 空氣汗水等所組成。經查系爭泥炭於檢疫時，以目視即可見包含土壤、土 壤生物（線蟲真菌）、及礦物質（針鐵礦、纖鐵礦）等，被告機關之高雄 分局遂依上開法規評定為不合格而否准原告進口之申請，並無違法之處。 ２、次按中華民國進出口分類貨物表中所列之項目，其進出口需按相關規定辦 理，因此泥炭為應施檢疫之品目，故進口自需依檢疫之相關規定辦理。系 爭泥炭於檢疫時發現：（１）土壤目視可見，感官可查；（２）磁性物質 經X-ray繞射分析為針鐵礦、纖鐵礦，且依據劉鎮宗、陳尊賢君在「台灣 塔曼山區森林土壤中之纖鐵礦」一文已指出：土壤中之鐵礦物較常見在礦 物及纖鐵礦，足證系爭泥炭確含有土壤。（３）有線蟲、真菌等為土壤之 生物在內。因此被告機關之高雄分局乃依此土壤之定義及所含物質之分析 ，認定系爭泥炭含有土壤，而不准其輸入國內。 ３、實施植物檢疫之目的在於防止疫病蟲害之侵入及蔓延，而土壤記為許多疫 病蟲害之媒介，因此禁止含有土壤之泥炭輸入係為防杜疫病蟲害之侵入， 與植物防疫檢疫法之宗旨相契合，又查該法第十五條第二款所載並無對土 壤量之限制，換言之，經發現有土壤即處以不合格，故系爭泥炭之處置完 全係依該法之規定辦理，被告機關並未無限擴張行政裁量權限。此觀之美 、日等國對土壤之檢疫方法亦無訂定標準及方法，可為佐證。 ４、查植物防疫檢疫法第十五條之規定即係對於土壤之輸入有所規範，非經中 央主管機關之核准，任何人均不得輸入或轉運。因此泥炭雖屬准許進口之 項目，然若經檢疫結果發現其中含有土壤時，即不應准予輸入，如此之執 法宗旨與防止疫病蟲害入侵之目的，並不相違。被告本著執掌執行捍衛境 外植物病蟲害侵入工作，對進口泥炭首要施以國際間植物檢疫所常用之官 能檢查方法，並輔以顯微鏡及其他比重分析方法而為判定，確係依植物防 疫檢疫法所授與之職權執行職務，並無逾越職權之情。 ５、另依中華民國貨品分類號列雖將黏土、高嶺土、石英及泥炭皆歸為礦物， 但其用途各不相同，只有泥炭因用於農業用途，而遭被告機關將之列為應 施檢疫品目，其他同章之物品因非用於農業上，對植物並無疫病蟲害之風 險，故未列入檢疫品目，泥炭雖為一允許進口之貨品，惟必須符合我國植 物檢疫相關規定，只要檢疫未發現有病蟲於其間及未含土壤即可進口，原 告顯係對法令有所誤會。
（三）系爭泥炭已用各種科學分析方法加以分析後而為判定，被告機關已盡調查之能 事，並無違法：
１、系爭泥炭所用之各種分析方法，包括X-ray繞射、SEM元素分析儀、鹽酸不 溶物法及粒徑雷射分析等方法，均是為佐證官能檢查出含土壤結果之正確 性，而因土壤為法定禁止進口之項目，因此檢疫物一經發現含有土壤時， 即應退運或做銷燬之處理。且植物防疫檢疫法第十五條第二款所載之土壤 ，並非只「全部土壤」，而實務上從未有進口土壤之案例，若將該法令曲
解為指「全部土壤」，則於執行檢疫工作上自會形成漏洞，而無法達到嚴 格把關之目的，因此該條款應係指檢疫物附著土壤之意，經檢疫發現土壤 時即需依法處理。
２、至於植物防疫檢疫法第十五條第三款之「附著土壤之植物」，其所為反面 解釋係指「非附著土壤之植物」並未禁止進口，非指「附著土壤之非植物 」得以進口。又依植物防疫檢疫法施行細則第二條第五項規定：「中央主 管機關為防治植物疫病蟲害之發生及蔓延，得指定品目適用該法及其施行 細則。」，經查泥炭係歸屬於栽培介質之範圍，而為應施檢疫之品目，故 適用植物防疫檢疫法相關規定並無不妥。
３、系爭泥炭樣品曾送請中興大學土壤環境科學系以X光射線繞射方式予以鑑 定，而由圖譜即可之其中含有石英、纖鐵礦、及針鐵礦等無機礦物。經查 郭魁士君所著「土壤學」第八章「土壤之重要化學元素」中，已指出構成 土壤之主要元素有氧、矽、鋁、鐵、鈣、鎂、鉀、鈉、磷、硫、碳、氮、 氫等多種。而土壤中鐵的型態有矽酸鹽類，亦有氧化物與水化氧化物如磁 鐵礦、赤鐵礦、纖鐵礦及針鐵礦等。因此被告機關人員由泥炭中檢測出磁 性物質，且綜合其他官能檢疫結果方判定該批泥炭含有土壤，並非單以團 粒構造此種特性即評定系爭泥炭含有土壤。
４、系爭泥炭樣品亦曾委由經濟部標準檢驗局台中分局參照日本農林水產省用 於檢測有機肥料是否混入土砂之鹽酸不溶物法進行試驗，所得結果為：有 機質82.53﹪、灰分17.47﹪及鹽酸不溶物11.65﹪，依專家楊秋忠先生所 發表「特殊有機肥料（泥炭及腐植酸）之功效」乙文中所述：「常見之泥 炭的成分及性質，其礦物質含量範圍為0.3至8.9﹪之間」，而系爭泥炭樣 品已超出其最高值為8.57﹪，並非原告所言之2.8﹪。而鹽酸不溶物法為 日本植物防疫單位用於檢測自國外進口泥炭中含有土壤之佐證方法，且亦 有依此判定不合格之案例，故可知系爭泥炭係由印尼雨林植物體所累積形 成，然因該地區風化洗滌作用旺盛，矽酸分解而遭洗失，理應其中矽酸含 量十分稀少，但今檢驗初期鹽酸不溶物含量竟高達11.65﹪，足見系爭泥 炭已遭外來污染。
５、至被告機關高雄分局委託屏東科技大學以雷射粒徑分析儀分析系爭泥炭樣 品之質地粒徑乙節，該分局業已於八十九年一月五日八九防檢高港字第０ ０二一號函，說明該分局依據八十八年十二月三十日八八防檢高港字第一 九九八號之說明二、三、四對系爭泥炭重為適法處分，評定其確實含有土 壤。至於委請屏東科技大學以雷射粒徑分析儀分析之結果僅作為重為適法 處分多項依據中之一項，並非依該向單一結果作為含有土壤之依據。 ６、被告機關委請成功大學台南貴重儀器中心以掃瞄式電子顯微鏡附加元素分 析儀分析之系爭泥炭樣本，係原於八十八年四月二十日原告向被告機關高 雄分局申請檢疫時所採樣留存之樣品，採樣時有原告之代理人在場，並非 由該局自行取樣送鑑。該分析結果顯示其元素含量依序為矽、鋁、鉀、鐵 、鈣、硫、鎂、鈦、鈉，根據張仲民教授編著普通土壤學乙書第十四頁， 指出「地殼組成之物質，係各種化學元素，據Clarke稱按其所佔有百分比
，重要者有氧、矽、鋁、鐵、鈣、鉀、鈉、鎂、鈦、氫、碳、磷、硫、鋇 、錳、氯十六種」；另該書第三八一頁指出「植物自土壤中獲得十四種必 需元素，一般依攝取量大小，其中氮、磷、鉀、鈣、鎂、硫為巨量元素， 鐵、錳、銅、鋅、氯、鈷為微量元素。植物體與土壤之乾物質中，各元素 含量也有差異，土壤乾物質中元素含量依序為氧、矽、鋁、鐵、碳、鉀、 鈣、鈉、鎂，而一般植物體乾物質中元素之含量依序為碳、氫、氮、鈣、 鉀、硫、鎂，而鐵、鋁的含量極少。」因泥炭係來自植物體之物質，其化 學元素含量，應與植物體相似；然系爭泥炭經分析之結果，其各種元素之 含量排序與一般植物體元素含量排序顯然不同亦足以印證系爭泥炭中確實 含有土壤。另原告指上開方法，所檢測之元素排序，為將系爭泥炭除去有 機質後所得之無機質之排序，顯然有誤云云，然此方法係將檢測物品烘乾 後再檢測，並未進行有機質除去之步驟，原告所稱並不足採。 ７、另經濟部中央地質調查所接受被告機關委託對該批泥炭樣品以X-ray繞射 結果，發現其含有伊利石、綠倪石及高嶺石等黏土礦物及水鋁礬、石英等 非黏土礦物，該所為中央地質權威機構，其專業性不容懷疑，足證被告機 關之判定並無錯誤。此外被告機關復委由中興大學土壤調查試驗中心同樣 以X-ray 繞射，亦發現有石英之典型波峰，其所使用之分析儀器與原告另 行委由該中心分析者乃同台儀器，之所以有不同結果，乃肇因於不同之處 理程序所致，依被告機關張科長及中興大學陳世雄教授之評論，原告所提 之X-ray圖譜仍可看出有石英之波峰，波峰不明顯為前置處理不完全所造 成，因此原告所為主張並不足採。
（四）被告機關人員之素質與養成，有其一定之培訓管道，查被告機關之植物檢疫人 員，均係具農業技術專長，且經考試取得公務人員資格後，分發至被告機關各 單位服務，並經新進人員之養成，考核合格後才能執行工作，在職期間，尚須 接受專業之在職訓練，以如此專業性之素養，絕對足以勝任系爭之檢疫工作， 不容原告任意污衊。
（五）又原告委由同業於八十九年五月進口之泥炭，經被告機關台中分局人員檢疫發 現含有土壤處以不合格應予以退運，復轉運至日本通關乙節，係因中日雙方雖 於檢查泥炭之方法及原則大致雷同，但採樣之基準不盡相同，且採樣本身即具 風險，因此合格與否，完全繫於樣品檢測結果，今中日雙方所採樣品並不相同 ，故可能會有不同之判定結果，是自不能已經被告機關檢疫不合格之泥炭可在 日本通關輸入，質疑被告機關人員之檢測能力，而認為被告機關之檢測有所偏 差。綜上所陳，原告主張之理由並不可採，其訴應予駁回。 理 由
壹、程序部分：
按「對於公法人之訴訟，由其公務所所在地之行政法院管轄。其以公法人之機關 為被告時，由該機關所在地之行政法院管轄。」行政訴訟法第十三條第一項定有 明文。又所謂行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思 ，從事公共事務，具有「單獨法定地位之組織」而言，是行政機關與內部單位最 主要之區別，乃在於行政機關始得以其本身之名義，獨立作成對外發生一定之法
律效果之行政處分，而內部單位僅分擔行政機關之一部分執掌，並無以其本身之 名義獨立作成行政處分之權力。至區別行政機關與內部單位之標準以：（1）有 無單獨之組織法規（2）有無獨立之編制及預算（3）有無印信。（吳庚著「行政 法之理論與實用」第七版第一六八頁參照）。經查，本件被告所據以設立之法源 依據，為「行政院農業委員會動植物防疫檢疫局所屬各分局組織通則」，依中央 法規標準法第二條之規定，其為「單獨之組織法規」，應無疑問；又被告機關依 前開通則規定具有獨立之人事、會計、總務等編制；次依預算法第十六條、第二 十條及第九十二條之規定，被告之預算乃屬於「單位預算之分預算」，據行政院 主計處八十二年十一月五日台（82）處忠一字第一一八五五號函釋意旨：「有關 『獨立預算』一詞，應指預算法第十六條所定：『單位預算』、『單位預算之分 預算』、『附屬單位預算』、『附屬單位預算之分預算』等預算而言」是被告亦 具有獨立之預算；末查，被告依「行政院農業委員會動植物防疫檢疫局高雄分局 辦事細則」第七條第十二項規定：「總務課掌管下列事項．．．『印信典守』事 項。」足見被告機關亦有其所專屬之大印及關防，且被告之印信係依據印信條例 制頒之印信，亦有行政院農業委員會九十年三月二日（九十）農防字第九○一四 ○三○七一號函在卷可稽。從而，被告為一獨立之行政機關，非內部單位，為本 件系爭行政處分之「原處分機關」甚明，是依首開法條之規定，本院具有管轄權 ，合先敘明。
貳、實體部分：
一、按「為防治植物疫病蟲害之發生，並制止其蔓延，特制定本法。」「下列物品， 非經中央主管機關核准，不得輸入或轉運：一、有害生物。二、土壤。三、附著 土壤之植物。四、前三款物品所使用之包裝容器。」分別為植物防疫檢疫法第一 條、第十五條所明定。
二、原告於八十八年四月二十日向被告所屬高雄港口檢疫站，申報自印尼輸入 NATURAL PEAT（中國商品標準號列二七０三．００．００．００─六）產品計三 十八個貨櫃，重量七八九、三００公斤之事實，為兩造所不爭執。原告所爭執者 為（一）原告所進口之泥炭，並不該當於植物防疫檢疫法第十五條第二款所規定 之土壤。
（二）原告所進口之泥炭，並不含土壤。惟查，植物防疫檢疫法第十五條第二款 所指「土壤」，是否指全土壤而言？蓋「土壤」，係由有機質、礦物質、土壤水 分及空氣所組，礦物質又分成原生礦物（如石英、長石等）及次生礦物（如褐鐵 礦、赤鐵礦等）（張仲民教授著普通土壤學參照）；鑑定證人丙○○教授亦稱「 土壤之定義可分廣、狹義二種，狹義者為一般田地之土壤，包括顆粒、沙粒、石 粒，其成分包括石英、礦物、有機質等。廣義者，諸如泥炭土等．．．泥炭大部 分均為有機質」。又「土及附著土之植物」禁止輸入，日本植物防疫法第七條第 一項亦為相同規定，但對於「陶土」「矽藻土」「鋁礦砂」「未混入有機質之砂 礫」，屬植物根部無法伸達之深土、完全無有機質存在之岩石、沙礫，可判定無 有害動物、有害植物存在者，則不屬土之範疇。因此，在一般輸入植物上附著之 粘土、砂等，經判斷為「土」（參台北駐日經濟文化代表處八十八年十二月十日 傳真函，附行政院農業委員會二─一卷，第四十一、四十二頁）。泥炭土為廣義
之土壤，固為主管機關公告准許進口之物質，惟核准進口物質基於檢疫之必要， 仍須經防疫機關進行防疫檢驗合格後始得進口。系爭泥炭產於印尼，係由該地區 多種植物之殘骸於沼澤地經過長久時間育化而成，為含高有機質之一種栽培介質 ，自有檢疫之必要。況世界各國皆禁止輸入土壤，以維護農業生產之安全，是植 物防疫檢疫法第十五條第二款所規定之土壤，應非指「全土壤」，而係指「全土 壤或檢疫物附有土壤」而言，亦即於檢疫物質中含有土壤即該當於該法條之規定 ，即美國農業部動植物健康暨檢查署有關泥炭之檢疫規定，若泥炭含有土壤或有 害雜草污染，即拒絕通關（參駐美國台北經濟文化代表處經組八十八年十一月二 十九日經美字第二二六八號函，同前卷第三十五頁），是原告辯稱該法條之規定 應為「全土壤」云云，即非可採。又原告稱該條第三款規定「附著土壤之植物」 ，反面解釋為「附著土壤之非植物」，因此系爭泥炭不在禁止進口之列云云，按 該款之反面解釋似為：「非附著土壤之植物」不禁止進口，惟土壤有攜入疫病蟲 害之危險，故植物如有附著土壤，必須經檢疫合格後始得輸入，此亦為主管機關 依該法執行檢疫工作所欲達成之目的，是系爭泥炭亦非得援引該款之反面解釋而 認為不在禁止進口之列，故原告以被告機關適用法律不當而請求撤銷禁止系爭泥 炭進口之原處分，非有理由。
三、又查目前國際植物檢疫機構及植物檢疫先進國家均未訂定土壤之檢驗標準，如何 判定植物或其產品是否含有土壤，取決於尊重檢疫人員之專業能力，按於行政程 序中，構成要件事實之證據判斷，係由主管機關依其自由心證為之，此種證據之 判斷並非裁量，乃屬於行政機關之「判斷餘地」，苟無違法之處，司法機關自應
, 台灣公司情報網