臺北高等行政法院判決
102年度訴字第745號
102年10月2日辯論終結
原 告 美麗華娛樂股份有限公司
代 表 人 黃世杰（董事長）
訴訟代理人 張玲綺律師
黃捷琳律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 郝龍斌（市長）
訴訟代理人 陳建州 律師
上列當事人間消費者保護法事件，原告不服文化部中華民國102
年3 月15日文規字第1022007739號訴願決定，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告為電影片映演業，於臺北市○○區○○○路○號經營美 麗華大直影城，該影城營業廳數共計10廳，且其中4 個映演 廳（M CLUB）於現場揭示「禁止攜帶外食進入影廳」，被告 認定該揭示與電影法中央主管機關前行政院新聞局（現業務 由文化部主管）經消費者保護法第17條授權於99年2 月8 日 以新影三字第0000000000Z 令公告「電影片映演業禁止攜帶 外食定型化契約不得記載事項」規定：「電影片映演業不得 為禁止消費者攜帶食物進入映演場所食用之揭示、標示或口 頭告知。但味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發 出聲響之食物，得於映演場所明顯處揭示或標示禁止攜入。 」不符，有違臺北市消費者保護自治條例第8 條第1 項，遂 以民國（下同）101 年8 月30日府觀行字第10130814400 號 函通知原告限期改正暨陳述意見後，復依臺北市消費者保護 自治條例第38條第1 項規定，以101 年10月19日府觀行字第 10103007100 號處分書，處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰 ，同時並命原告於101 年11月6 日前完成改正，原告逾期仍 未改正，被告再以101 年11月9 日府觀行字第10131192100 號處分書（與101 年10月19日府觀行字第10103007100 號處 分書併稱為原處分），再處以原告8 萬元罰鍰。原告均不服 ，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。二、原告聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並主張如下： ㈠前行政院新聞局於99年2 月8 日所為「電影片映演業者不得
為禁止消費者攜帶食物進入映演場所食用之揭示、標示或口 頭告知」之行政命令（下稱系爭行政命令），於不符合憲法 第23條規定之比例原則限度下，限制憲法所保障之人民營業 自由、契約自由，應屬無效。
⒈原告就所經營部分影廳禁止消費者攜帶外食進入食用，係 基於營業經營型態之選擇（提供較優質之觀影環境），並 有正當原因，應受保障：
⑴電影片映演場所之「環境」有其特殊性。影廳在設計上 為提供觀眾良好的視聽效果，避免噪音干擾，是座椅均 採用絨布座椅、且地面均鋪設地毯。而因電影映演時須 維持影廳內部之黑暗狀態，因此於影廳內飲用食物時， 極易發生掉落情事，而污損不易清潔之絨布座椅及地毯 。為維護下一場電影觀眾之觀影品質，原告必須在非常 有限之時間內清潔座位及地毯，因此影廳清潔之「困難 度」及「頻繁度」，均遠遠超過一般專門提供食物之餐 廳。從而，電影院禁帶外食或所販賣食物較外面餐廳稍 高，實係出於「清潔成本」及「使用者付費」之不得不 然。前行政院新聞局以上開命令要求業者必須同意消費 者攜帶非影城提供食物進入「業者之私經濟空間」食用 ，實無端造成業者經營成本上之負擔，而欠缺適當合理 性。
⑵電影院同業，亦不乏開放消費者可攜帶所有食物進入影 廳者（此為其競爭優勢所在），然相對的，該等未限制 消費者攜帶外食之電影院其可能較不注重觀影環境之維 護，此為各戲院同業營業型態之自由選擇。以臺北市現 有二十多家電影院為例，選擇全面開放食物進場者有之 、選擇不全面開放者亦有之，原告選擇部分影廳全面禁 帶外食、其餘影廳不全面禁帶外食，凡此均為各電影院 同業營業型態之「選擇」，屬於營業自由，為憲法所保 障工作權與財產權之內涵。復且，原告於電影院之售票 處等明顯場所均已清楚揭示，如消費者不願接受，除可 選擇不買票外，縱買票後亦可於入場前無條件辦理退票 ；消費者有選擇去哪個電影院觀影之自由、有充分之自 由選擇要去原告電影院之禁帶外食影廳（M CLUB）、或 非禁帶外食影廳觀影，惟倘消費者選擇至原告所經營之 電影院M CLUB廳觀賞電影，即表示其願意接受原告禁止 外食入場食用之條件，此實亦屬契約自由之範疇，而為 憲法第22條所保障其他自由權利之一種（司法院釋字第 576 號解釋參照）。除非有高度之公益需求（有限制之 必要性），且符合比例原則，否則行政機關之限制營業
自由與契約自由，即屬違憲。
⑶一般藝術表演乃至流行音樂演出，尚且全面禁止攜帶食 物進場，捷運車廂亦禁止飲食，何以電影院業者即須負 有讓消費者「攜帶（非電院業者販售之）外食進入電影 院內食用」之義務？如係因電影院業者自己亦有販賣食 物（然業者並未強迫消費者購買）始如此要求，則何以 對於一般之餐廳不如此要求？又如認為電影院業者賣的 食物較貴，然同一商品在不同之地方本有不同之價格， 例如：百貨公司與量販店所售同一商品，其價格高低即 顯然不同，如認價格太高將對消費者不公平，則何以不 乾脆由政府統一就所有商品制定價格？故除非「消費者 在電影院內食用消費者自己帶來之食物」本身有其公益 重要性及保護必要性，否則系爭公權力干預措施，即無 法通過憲法第23條所定比例原則之第一關「目的正當性 」原則之審查，遑論其次之「手段必要性」及「衡平性 原則」之審查。
⑷再者，被告尚且禁止一般之家用垃圾丟棄在路邊公用垃 圾桶（因家用垃圾須隨袋支付垃圾處理費）、且對於違 反者開罰，足見垃圾處理亦同樣有使用者付費原則。然 政府卻強制要求原告及其他電影院業者不得禁止消費者 攜帶外食進入影廳食用，且不可另向攜帶外食之消費者 收取清潔費用或其他費用，無異是要求業者負擔「非業 者自己販賣食物」之垃圾處理及清潔成本，對業者亦有 失公平。
⒉國家基於維護公益之必要，雖非不得以法律對憲法保障之 人民之權利為合理之限制。行政機關限制電影院業者之營 業自由、契約自由，要求不得禁帶外食攜入食用，其所欲 實現之「公共利益」為何？其「公共利益之重要性」又是 否足以正當化對營業自由、契約自由之限制？
⑴「消費者是否得攜帶『非影城提供之外食』進入影廳內 食用」，顯與憲法第23條所定防止妨礙他人自由、避免 緊急危難、或維持社會秩序三者均無關。以一般電影平 均播放長度約2 小時而言，觀賞電影時並無一併飲食之 必然需要。而電影院因應部分消費者飲食需求所提供飲 食（依使用者付費原則，已將清潔成本併入食品價格） ，消費者本有充分之選擇權、得自由決定是否要在電影 院消費。復且，電影院是否禁帶外食，各電影院業者有 其各自之營業選擇，如要全部電影院業者一律不得禁帶 外食，反而嚴重違背市場自由競爭機制。主管交易秩序 、確保公平競爭之公平交易委員會，曾以95年12月19日
公壹字第0950010914號函釋，明揭應由電影院業者自由 決定是否禁帶外食之意旨，益見上開前行政院新聞局之 行政命令，顯係不當限制人民權利。故「消費者得攜帶 『非影城提供之外食』進入影廳內食用」本身，實不具 公共利益之重要性，遑論其重要性高於原告之營業自由 ，而須限制原告之營業自由、契約自由以予特別保護之 必要性。
⑵臺北市之電影院約有26家，新北市則約有11家，各家電 影院提供不同之觀影環境、不同之價格、不同之服務品 質、不同之座位數、不同之定型化契約約定。而以原告 所經營之美麗華大直影城為例，其內更有一般影廳、 IMAX影廳及M CLUB影廳，提供不一樣之映演設備及觀影 環境。是消費者就電影院之選擇，實非常多樣化。而僅 以臺北市為範圍，原告所經營之美麗華大直影城之市占 率約11% 左右，於市場上並無獨占地位（公平交易法第 5-1 條參照），且就M CLUB廳禁帶外食，反而係削弱自 己之競爭力。是基於憲法所保障之營業自由、契約自由 、財產權，原告實有權在「自己所提供之營業場所」決 定營業型態，而此項權利，倘欲以法令限制之，前提自 須符合憲法第23條所定之比例原則。
⒊前行政院新聞局以系爭行政命令要求業者必須同意消費者 攜帶非影城提供食物進入「業者之私經濟空間」食用、且 要求業者自行吸收相關因消費者於影廳內飲食所生之清潔 成本（99年5 月17 日 「新影三字第0990520627Z 號」行 政命令），無異要求電影院業者須自行吸收因消費者攜帶 外食所增加之清潔成本，增加原告及其他同業之經濟上之 負擔。其命令實缺乏「目的之正當性」，更逾越憲法第23 條所定之「必要性」範圍，其限制手段與所欲達成之目的 顯失均衡，是上開命令已牴觸憲法第23條之比例原則，與 憲法第15條保障財產權、工作權、營業自由之意旨不符， 亦與憲法第22條保障契約自由之意旨不符，依憲法第172 條及行政程序法第158 條第1 項第1 款，應屬無效。因此 ，被告以原告禁止消費者攜帶外食進入M CLUB廳係損害消 費者權益，違反消費者保護法第17條（即違反前行政院新 聞局系爭無效之行政命令）為由，進而依臺北市消費者保 護自治條例第8 條第1 項及第38條裁罰原告，訴願決定進 予維持，自均欠缺合法、合憲基礎，而應予撤銷。 ㈡原告所經營美麗華大直影城，業提供消費者充分選擇，亦無 違反臺北市消費者保護自治條例第8條所定平等互惠情事： 美麗華大直影城共有10個影廳（內含1 個IMAX廳），其中計
有6 個影廳（含5 個一般廳及1 個IMAX廳），並未禁止消費 者攜帶食物進入食用，但針對屬於複合餐飲經營之MCLUB （ 共4 廳）則禁帶外食；且原告影城於MCLUB 所映演之電影於 一般廳均有映演，原告並無剝奪顧客選擇電影之權利；而一 般廳之廳數及座位數亦均超過M CLUB，消費者顯可自行依是 否攜帶外食之需求而選擇觀影之影廳，實已提供消費者充分 之選擇權，並無違反平等互惠原則情事。絕大多數之電影（ 尤其是熱門強片），於MClub 廳及一般廳均有播放，僅時段 有所不同。但因一般廳之廳數及座位數較多，因此會發生少 部分電影僅在一般廳播映但未在M Club廳播映之情形，但亦 會發生僅在M Club廳播映而未在一般廳播映之情形。會發生 此種情形，純係因同時上映之影片數（包括上映第一周及已 上映一周以上之影片）及熱門度之不同，因此搭配不同之影 廳座位數所導致，絕非就二種影廳予以差別待遇。 ㈢縱認系爭行政命令並無違憲情事，被告以原告違反系爭行政 命令為由即予裁罰，已逾越消費者保護法規範範圍，違反依 法行政原則中之法律優位原則：
⒈依臺北市消費者保護自治條例第1 條規定，臺北市消費者 保護自治條例係依地方制度法制定；而依地方制度法第30 條第1 項規定意旨，被告就消費者保護事項制訂自治規章 時，不得牴觸上位規範之中央法規（即「消費者保護法」 ，下稱消保法）。針對定型化契約違反中央主管機關公告 之應記載或不得記載事項，消保法第17條第2 項僅以法律 強制變更契約條款效力之方式，使發生該契約條款「無效 」之效力，並就企業經營者拒絕、規避或阻撓主管機關派 員查核定型化契約，依消保法第17條第3 項及第57條規定 加以裁罰，但並未授權行政機關得就違反公告之應記載或 不得記載事項者予以裁罰。倘消費者就此契約關係任何條 款有爭議，應依據消保法第5 章之「消費爭議之處理」而 為申訴、調解或消費訴訟。消保法並未授權直轄市或縣（ 市）政府就此「契約關係」之約定內容得強制介入要求改 正、並予裁罰，是臺北市消費者保護自治條例第8 條第3 項規定市政府所屬各目的事業主管機關（執行機關）得命 企業經營者限期改正，且未限期改正者則依上開自治條例 第38條第1 項處以罰鍰，實創設消保法所無之行政權限， 已牴觸消保法之規範，並造成法規適用上之疑義。依據法 律優位原則及前述地方制度法第30條規定，應屬無效，被 告自不得依據38條該自治條例要求原告限期改正，進而予 以處罰。
⒉最高行政法院及鈞院亦肯認行政機關對於契約條款違反消
保法之監督者，確無介入契約條款內容或要求企業經營者 改正之權限：
依最高行政法院101 年判字第272 號判決、鈞院101 年度 訴字第495 號判決意旨可見：立法者保留「定型化契約之 限制」予中央主管機關，地方主管機關無介入之空間；且 ；消保法第四章「行政監督」所定地方主管機關得調查並 得命限期改善、回收…或採取其他必要措施之情形，僅限 於「商品或服務本身」所生之侵權損害或有損害之虞之情 形，「契約條款」是否違反消保法之規定，並不在消費者 保護法第四章「行政監督」第33條、第36條之規範範圍； 如因契約條款發生消費糾紛時，應依該同法第5 章所定消 費訴訟程序請求救濟。因此，依消保法之規範文義及體系 解釋，並未允許地方主管機關介入契約條款內容、更未允 許有命改正之權限。是被告制訂自治規章強制介入「契約 約定內容」並要求企業經營者改善，實已逾越並牴觸上位 規範之中央法規（消保法），依法律優位原則及地方制度 法第30條規定應屬無效，被告自不得依據該自治條例要求 原告限期改正，進而予以處罰。
⒊針對定型化契約違反中央主管機關公告之應記載或不得記 載事項，依消保法第17條規定，僅以法律強制變更契約條 款效力之方式，使發生該契約條款「無效」之效力。並就 企業經營者拒絕、規避或阻撓主管機關派員查核定型化契 約，依消保法第17條第3 項及第57條規定加以裁罰，但並 未授權行政機關得就違反公告之應記載或不得記載事項者 予以裁罰。且消保法亦未授權直轄市或縣（市）政府就此 「契約關係」之約定內容得強制介入要求改正、並予裁罰 ，是臺北市消費者保護自治條例第8 條第3 項規定市政府 所屬各目的事業主管機關（執行機關）得命企業經營者限 期改正，且未限期改正者則依上開自治條例第38條第1項 處以罰鍰，實創設消保法所無之行政權限，已牴觸上位法 規消保法之規範意旨。復依鈞院101 年度訴字第495 號判 決意旨，立法者既保留「定型化契約之限制」予中央主管 機關，地方主管機關自無介入之空間。且依消保法之規範 文義及體系解釋，並未允許地方主管機關介入契約條款內 容、更未允許有命改正之權限。因此，被告制訂自治規章 強制介入「契約約定內容」並要求企業經營者改善，實已 逾越並牴觸上位規範之中央法規（消保法），依法律優位 原則及地方制度法第30條規定應屬無效，被告自不得依據 該自治條例要求原告限期改正，進而予以處罰。三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：
㈠按「下列各款為直轄市自治事項……：七、關於經濟服務事 項如下：……（四）直轄市消費者保護。」、「直轄市、縣 （市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規 之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並 由各該行政機關公布者，稱自治條例；……」、「……直轄 市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者， 得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者， 不在此限。……前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣10萬元為限 ；並得規定連續處罰之。……」、「下列事項以自治條例定 之：一、法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。二 、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。三、 關於地方自治團體及所營事業機構之組織者。四、其他重要 事項，經地方立法機關議決應以自治條例定之者。」地方制 度法第18條第7 款第4 目、第25條、第26條、第28條分別定 有明文。是直轄市得就其自治事項範圍內，經地方立法機關 即直轄市議會通過自治條例，對於違反地方自治事項之行政 法上義務者，規定處以最高額10萬元以下之罰鍰或其他種類 之行政罰，並得規定連續處罰，而剝奪或限制直轄市居民之 權利。復按「（第1 項）中央主管機關得選擇特定行業，公 告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。（第2 項） 違反前項公告之定型化契約，其定型化契約條款無效。該定 型化契約之效力，依前條規定定之。（第3 項）企業經營者 使用定型化契約者，主管機關得隨時派員查核。」「企業經 營者使用定型化契約者，應符合誠實信用與平等互惠原則， 並依中央目的事業主管機關公告定型化契約應記載或不得記 載之事項辦理。」「企業經營者違反第八條至第十條規定之 一，經通知限期改正而逾期不改正者，得處新臺幣二萬元以 上十萬元以下罰鍰，並得連續處罰。」「電影片映演業不得 為禁止消費者攜帶食物進入映演場所食用之揭示、標示或口 頭告知。但味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲）或食用時會發 出聲響之食物，得於映演場所明顯處揭示或標示禁止攜入。 」分別為消費者保護法第17條、臺北市消費者保護自治條例 第8 條第1 項、第38條第1 項及「電影片映演業禁止攜帶外 食定型化契約不得記載事項」所明定。合先敘明。 ㈡有關前行政院新聞局於99年2 月8 日公告之「電影片映演業 禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」，核其性質依學界 通說及實務見解，均認係屬行政程序法第150 條第1 項規定 所稱之「法規命令」，此有法務部95年9 月21日法律字第09 50035512號函附卷可憑，亦為原告所不爭。準此，該授權命 令係屬實質意義之法律，其性質及拘束力與立法院所制定之
所謂國會法律並無不同，各行政機關為行政行為時應受該授 權命令所規範，始符「依法行政」之原則，合先敘明。依司 法院釋字第576 號解釋意旨，契約自由尚非不得以法律加以 限制之。然唯有該契約係雙方當事人基於理性思考，審慎判 斷後所為之決定，雙方乃立於社會上與經濟上平等之基礎， 而為社會與經濟生活之規劃時，方可謂契約自由。準此，契 約自由可謂公益與私益之結合，即公益與私益本於和諧關係 ，藉由促進私益之同時亦促進公益之產生，故當締結契約之 市場機制，處於正常、理性的狀態時，國家自應給予相當之 尊重。當契約締結時存有不公平或不完美之瑕疵，市場機能 有可能遭到破壞時，法律即有適時介入的義務，而定型化契 約即屬一適例。定型化契約當事人間社會、經濟實力懸殊， 談判能力顯不相，從而，為避免企業經營者以定型化契約條 款損害消費者權益，基於行政控制之必要，中央主管機關得 依據消費者保護法第17條第1 項規定，選擇特定行業，公告 規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。是前行政院新 聞局即依上開規定，就電影片映演業公告訂定「電影片映演 業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」，藉以充分保障 消費者之權益，另核其內容並未逾越法定裁量範圍，且無與 法律授權目的相違或出於不相關動機之裁量濫用等情事，自 難謂有任何牴觸憲法之處。
㈢電影片映演業禁止攜帶外時係屬消保法第2 條第7 款、第9 款及第17條第1 項所定定型化契約條款及定型化契約，主管 機關自得依同法第17條公告規定其定型化契約應記載或不得 記載之事項。又依第17條立法說明：「對於部分重要行業使 用之定型化契約，有加強行政管理之必要，爰於本條立法授 權行政機關得依其裁量，規定定型化契約應記載或不得記載 之事項。」是前行政院新聞局據該第17條第1 項授權公告訂 定「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」 ，核屬法規命令，企業經營者於經營電影片映演業使用定型 化契約時，應受拘束。而消保法對於企業經營者所擬定之定 型化契約違反中央主管機關公告規定之「應記載或不得記載 之事項」時，雖無相關之罰則規定，惟並無禁止地方自治團 體依法定程序制定自治條例予以裁罰之意旨；依地方制度法 第18條第7 款第4 目規定，直轄市之消費者保護，既屬直轄 市之自治事項，則被告為保護消費者權益，促進消費生活安 全，提昇消費生活品質，制定消保自治條例，並於該條例第 8 條、第38條第1 項規定，針對企業經營者所擬定之定型化 契約違反中央主管機關公告之定型化契約應記載或不得記載 之事項，規定應先通知其限期改正，逾期不改正者，則得處
2 萬元以上10萬元以下罰鍰，核屬就其自治事項考量地方需 求，而對上揭違章行為，訂定裁處規範；所定罰鍰最高額10 萬元復未逾越地方制度法第26條所定之罰鍰上限，自無牴觸 消保法第17條規定，而不生地方制度法第30條第1 項規定之 無效事由。至消保法第17條第2 項規定違反前項公告之定型 化契約，其定型化契約條款無效，係針對私法關係所為之規 範；而消保法第57條於92年1 月22日修正時，增列企業經營 者不配合主管機關依同法第17條第3 項查核之處罰，則係為 確保主管機關行使調查權無礙，均與違反消保法第17條第1 項規定者應否裁處行政罰乙事無涉。
㈣原告於其所出售之電影票及電影院公告已明示若攜帶外食者 ，將不得進入放映廳觀賞其原定購買場次之電影。而本件被 告對於原告違反「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不 得記載事項」之行為，除確實查獲原告於其售票規則有記載 「全面禁帶外食」，原告更對違反其售票規則之消費者處以 「禁止入場」之措施，經被告查獲，並以正式公文命原告於 15日內改善，將改正情形通知被告，顯見被告有給予原告改 善及陳述意見之機會，原告仍未遵守，被告未維護消費者與 戲院經營者間平等互惠之關係，方對原告裁罰。而公平交易 委員會對類似案件之問題處理，其爭點主要聚焦於「搭售」 與「充分揭露」等問題，並傾向處理不介入，然本件「不得 記載事項」並未全面禁止電影經營業者規範「不得攜帶外食 」，換言之，若符合一定條件者，各該電影業仍得規定「不 得攜帶特定種類之外食」，被告認為本件與公平交易法較無 關係。
㈤原告援引最高行政法院第101 年判字第272 號判決及臺北高 等行政法院101 年度訴字第495 號判決二實務見解，固非無 見。然前行政院新聞局（即中央主管機關）已依消費者保護 法第17條第1 項公告規定「電影片映演業禁止攜帶外食定型 化契約不得記載事項」，並無地方主管機關代行訂定「定型 化契約之限制」規定之情。另查被告亦未依消費者保護法第 33條、第36條及第58條規定，課予原告限期改善、回收或銷 燬等義務或據為處分。是原告對於上開實務見解顯有誤解， 委無憑採。
四、本院判斷如下：
㈠消費者保護法第17條：「中央主管機關得選擇特定行業，公 告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。（第1 項） 違反前項公告之定型化契約，其定型化契約條款無效。該定 型化契約之效力，依前條規定定之。（第2 項）企業經營者 使用定型化契約者，主管機關得隨時派員查核。（第3 項）
」依上開授權，電影法中央主管機關（即前行政院新聞局） 於99年2 月8 日新影三字第0000000000Z 令公告「電影片映 演業禁止攜帶外食定型化契約不得記載事項」規定：「電影 片映演業不得為禁止消費者攜帶食物進入映演場所食用之揭 示、標示或口頭告知。但味道嗆辣、濃郁、高溫熱湯（飲） 或食用時會發出聲響之食物，得於映演場所明顯處揭示或標 示禁止攜入。」又，臺北市消費者保護自治條例第8 條第1 項、第38條第1 項「企業經營者使用定型化契約者，應符合 誠實信用與平等互惠原則，並依中央目的事業主管機關公告 定型化契約應記載或不得記載之事項辦理。」「企業經營者 違反第八條至第十條規定之一，經通知限期改正而逾期不改 正者，得處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰，並得連續處 罰。」規定，乃為原處分所援引處罰原告於影城部分放映廳 揭示「禁止攜帶外食」此行為之依據、合先載明。 ㈡如事實欄所載事實，為兩造所不爭執，並有被告臨場查驗電 影映演業紀錄表及現場查察照片（101 年9 月26日、同年11 月7 日）、被告101 年8 月30日府觀行字第10130814400 號 限期改正通知書、原處分及訴願決定等件為憑，可認真正。 綜兩造陳述，所爭執者無非前揭前行政院新聞局99年2 月8 日新影三字第0000000000Z 令公告之「電影片映演業禁止攜 帶外食定型化契約不得記載事項」是否因違憲而無效，而可 推演出：「原告為上開揭示，並無臺北市消費者保護自治條 例第8 條第1 項所示義務之違反，自無依上開被告通知書改 正之義務，是雖未依限改正，亦不該當同條例第38條第1 項 予以處罰之構成要件」之結論。茲論述如下。
㈢本院得就前行政院新聞局99年2 月8 日新影三字第00000000 00Z 令公告之「電影片映演業禁止攜帶外食定型化契約不得 記載事項」進行違憲審查：
1.按憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法 律及命令之權。」憲法第171 條第2 項規定：「法律與憲 法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」故法律有無 牴觸憲法之抽象法規審查，專屬司法院大法官。至於命令 是否牴觸憲法或法律，除司法院大法官得為抽象之違憲審 查及統一解釋外，各級法院於審理案件中亦得附帶為具體 之法規審查，經認定確有牴觸憲法或法律時，得在該個案 中拒絕適用。另依大法官審件審理法第5 條第2 項規定： 「最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律 或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程 序，聲請大法官解釋。」行政訴訟法第178 條之1 第1 項 規定：「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信
有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。」經由 司法院大法官抽象之法規違憲審查而將該違憲之命令宣告 無效或不再適用，以澈底去除之。惟高等法院、地方法院 、地方法院行政訴訟庭、高等行政法院法官對命令有牴觸 憲法之疑義時，並不得聲請大法官為違憲審查。足見對於 法規之違憲審查，司法權內部亦有分工之機制。命令之違 憲，原則上由各級法院自行審查。
2.第按，行政程序法第150 條第1 項就法規命令有定義性規 定：指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般 事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。揆諸前行政院 新聞局99年2 月8 日新影三字第0000000000Z 令公告，係 依消費者保護法第17條第1 項授權而制定，其內容雖僅係 就某種定型化契約應記載或不應記載事項為載明，並未為 法律效果之內容，然徵諸授權之法律依據，則業規定「違 反前項公告之定型化契約，其定型化契約條款無效」此依 法律效果，應認該記載或不記載之規定其實係對多數不特 定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果，應定性 為法規命令（以下就前行政院新聞局99年2 月8 日新影三 字第0000000000Z 令公告簡稱為系爭法規命命）。既為法 規命令，依前述說明，於具體個案審判之際，本院「得」 且「應」自行為合憲與否之審查。
㈣系爭法規命令違反法律保留原則
1.人民有言論自由，其工作權、財產權應予保障，此為憲法 第11條、第15條所明文。前者內涵包涵表現自由，後者內 涵人民之營業自由。法律若限制人民思想表現之形式、課 予人民一定營業上應遵守之義務，及屬對上開自由之限制 。依憲法第23條規定，除為「妨礙他人自由、避免緊急危 難、維持社會秩序或增進公共利益」所必要者外，不得以 「法律」限制之。於此法律保留原則下，對限制上述人民 自由權利之事項，必須以法律定之，除非涉及執行法律之 「細節性」或「技術性」之次要事項，始得以命令定之。 2.電影放映業者是否容許消費者攜帶食物進入電影放映場， 涉及業者對所播放影片選擇如何之思想表現方式（業者可 能決定提供特定飲食予消費者藉以與美食為題材之電影內 容相輝映；也可能選擇全面禁止飲食，避免飲食所形成之 髒亂、氣味、噪音造成消費者觀賞影片之障礙；情況不一 而足）；抑且涉及業者對於放映場設備及營業時間所形成 之市場區隔、經營形態、營業成本經濟效益分析，而為決 定電影放映時是否開放飲食之職業執行自由。而此，均係 言論自由、職業自由之內涵，對此予以限制，乃為憲法所
保障上述基本權之限制；且此限制實質影響電影放映業者 對所播放影片所表達之理念，以及執行職業所採取商業模 式之判斷，難謂為細節性，技術性之事項。縱確有因公共 利益予以限制之必要，亦必須以法律限制之。然系爭法規 命令竟直接就電影放映業者之言論自由、職業自由為限制 ，且係增加法律所無之限制，當然違反法律保留原則。 3.系爭法規命令形式上雖係依據消費者保護法第17條第1 項 規定之授權所作成，然則﹕
⑴該條項授權中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其 「定型化契約」應記載或不得記載之事項。而所謂定型 化契約本質上仍為私法自治下契約態樣之一環，本應委 由當事人自行決定是否締結，與如何締結，僅於契約相 對人數量眾多而不特定，且雙方當事人經濟地位顯然不 平等，或者產業資訊、專業技能有顯著優劣情勢時，以 致由優勢方所主導訂立之規格化契約，扭曲弱勢一方當 事人真意，以致有悖於誠實信用原則時，始必須藉由公 權力之介入予以某程度之矯正；其矯正，也僅限於回歸 依當事人真意以誠信履行契約之方式處理，而非由主管 機關任意加諸「無限之好意」規範之。是消費者保護法 第17條第2 項也僅明文規定「違反前項公告之定型化契 約，其定型化契約條款無效」而已。據此，上開條項就 授權中央主管機關得選擇特定行業，公告規定其「定型 化契約」應記載或不得記載之事項之範圍，僅限於因前 述定型化契約所可能扭曲之當事人真意，得以回復為限 ，易言之，此應記載及不應記載事項之意旨在於重申或 具體化現存之法律規範或法律原則以矯正定型化契約所 可能之缺失，而不在自創其他規範。至於其他可能影響 各該目的事業所應實踐之本質理念應規範事項，或市場 競爭機制之判斷，則應回歸各該目的事業主管法規或公 平交易法予以規制，並不容各該事業之中央主管機關藉 上開授權而規避應於其所主管法規就應規範之事項為推 動立法並實施之責任。
⑵系爭法規命令所規範者乃為「電影放映業者是否應容許 消費者攜帶食物入放映場」，雖不能謂與消費者權益全 然無關，但消費者是否觀看電影與是否於放映場內飲食 已無必然關係，縱使消費者確實因禁止飲食而影響觀看 電影之意願，實在也難以說服本院，此與前述「定型化 契約應記載或不應記載事項」所擬矯正之當事人真意扭 曲及誠信原則違背，有何關連？以此而論，系爭法規命 令所規範之內容實已溢出授權範圍，有悖於授權之法律
，有違法律保留原則。
㈤系爭法規命令之「手段與目的」違反比例原則： 系爭法規命令之「立法緣起」，依文化部102 年8 月8 日文 影字第1023023458號函所示（附本院卷第89頁以下），乃因 ：「部分電影片映演業者以外食可能產生噪音，或其他氣味 會影響其他消費者觀影權益為由，於放映場揭示、標示方式 或口頭告知禁止消費者攜帶外食進場觀影，惟卻於電影院內 部販售價格高於市價之飲食。行政院消費者保護委員會於98 年7 月31日第167 次委員會議決議，請前行政院新聞局依消 費者保護法第17條第1 項規定，研議訂定『電影片映演業禁 止攜帶外食定型化契約不得記載事項』」，徵諸於此，系爭 法規命令所擬達成之公益上目的乃為「避免消費者必須購買 電影院內部販售價格高於市價之飲食」，此一目的縱使認可 為正當之公共利益，其相對應之手段，也應該是禁止電影片 映演業者揭示「禁帶電影院外之食物」，而非禁止電影片映 演業者揭示「禁帶食物」。以規範電影片映演業者不得禁止 消費者攜帶食物入場為手段，藉以「避免消費者必須購買電 影院內部販售價格高於市價之飲食」目的之達成，手段與目 的顯不相當，二者不具備合理關連，即使係以國會立法方式 為此限制，也難通過憲法第23條定「必要」程度之檢驗，有
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