臺北高等行政法院判決
102年度訴字第683號
102年10月3日辯論終結
原 告 安泰保全股份有限公司
代 表 人 江清永（董事長）住同上
訴訟代理人 王朝璋律師
被 告 臺灣銀行股份有限公司採購部
代 表 人 劉景榮（經理）住同上
訴訟代理人 李建輝
于金陵
參 加 人 臺中市政府建設局
代 表 人 吳世瑋（局長）住同上
訴訟代理人 江彗鈴律師
上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國102 年3 月1 日訴0000000 號採購申訴審議判斷，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件參加人代表人於訴訟進行中由沐桂新變更為 吳世瑋，茲據現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核 無不合，應予准許。
二、事實概要：本件被告辦理「臺灣銀行股份有限公司代理各機 關、學校辦理101 年度保全（警衛勤務）集中採購」案（招 標案號：LP0-000000，下稱系爭採購案），原告為系爭採購 案共同供應契約（下稱系爭契約）訂約廠商。系爭契約之適 用機關（亦稱訂購機關）即參加人於民國101 年1 月13日向 原告訂購「中區：第二級定期性警衛勤務」，期間自101 年 1 月18日至同年12月31日。嗣參加人以101 年11月2 日中市 建園字第1010109468號函向被告表示，經該局政風單位查證 ，原告有未依該局審核通過之保全人員名單派遣值勤人員， 而以其他人員頂替值勤，並於值勤紀錄偽造簽名及於薪資具 領清冊偽造用印據以請款等情事，違反系爭契約第16條第1 項第7 款及第15條第4 項等規定，被告爰以101 年11月13日 採購交二字第10150180571 號函（下稱原處分）通知原告， 依政府採購法第101 條第1 項第4 款及第10款規定將刊登政 府採購公報。原告不服，提出異議，經被告101 年12月18日 採購交二字第10130614251 號函（下稱異議處理結果）維持 原決定，原告仍不服，提起申訴亦經行政院公共工程委員會
（下稱工程會）審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。三、本件原告主張略以：
㈠緣「臺中市101 年度文心森林公園安全維護勞務採購」案由 原告透過參加人之採購代理人即被告得標，並與參加人簽立 契約。即向該局陳報派駐符合系爭契約第1 條資格之人員共 8 名擔任文心森林公園警衛人員，並經該局審查合格。之後 文心公園安全維護工作及人員管理、資格審核等事項，均交 由原告員工蔡○芳組長加以監督及處理。詎料，經審查合格 之警衛林○怡、陳○峯無預警離職後，蔡○芳與實際執勤人 員偽造林○怡等之簽名領取薪資，嗣原告之代表人自蔡○芳 處知悉上情後，即本於勇於承擔之負責態度，於101 年9 月 25日上午主動帶領蔡○芳至臺灣臺中地方法院檢察署（下稱 臺中地檢署）自首。經臺中地檢署偵查，認原告之管理階層 ，確對蔡○芳所為之不法行為不知情（參照臺中地檢署檢察 官101 年度偵字第21047 號不起訴處分書）。 ㈡原告是否有政府採購法第101 條第1 項第4 款，偽造、變造 履約相關文件之違法情事？
1.按僱用人藉使用受僱人而擴張其活動範圍，並享受其利益 。就受僱人執行職務之範圍，或所執行者適法與否，恆非 與其交易之第三人所能分辨，為保護交易之安全，如受僱 人之行為在客觀上具備執行職務之外觀，而侵害第三人之 權利時，僱用人固應依民法第188 條第1 項規定與受僱人 負連帶賠償責任。然若於客觀上並不具備受僱人執行職務 之外觀，或係受僱人個人之犯罪行為而與執行職務無關， 自無命僱用人負賠償責任之理（最高法院98年度台上字第 763 號判決意旨參照）。
2.本件原告本已與符合系爭契約約定資格之人員共8 名，成 立僱傭契約後，指派前揭人員擔任文心森林公園警衛，且 經訂購機關審查合格。然其中數人無預警離職後，組長蔡 ○芳隱瞞上情，並基於偽造文書之犯意於「實際執勤時數 暨薪資計算表中」之「領具簽章欄」內盜蓋已離職員工之 印章。對組長蔡○芳所為之犯罪行為，原告之管理階層均 為善意不知情，已有臺中地檢署之不起訴處分書可稽。又 單純偽造「實際執勤時數暨薪資計算表」之「領具簽章」 欄內之印文，亦與維護文心森林公園之警衛工作無關，故 就蔡○芳個人與公園安全維護無關之犯罪行為應排除原告 之責任。
㈢原告是否有政府採購法第101 條第l 項第10款，因可歸責廠 商之事由，致延誤履約期限，情節重大者之情事？ 1.依工程會96年4 月16日工程企字第09600151280 號函釋意
旨略以：「對於不良廠商刊登公報之要件應考慮者，除違 法外，在違約行為部分，尚須有重大違約之情形（例如故 意或重大過失之違約行為），且應考量行政程序法之比例 原則規定，倘遇有違約情事即一律予以刊登公報，即與立 法目的不符。」復政府採購法第101 條第l 項第10款亦明 文規定「情節重大」為構成要件，則機關實應就廠商之履 約狀況、違約情節及對機關造成之損害綜合考量，以決定 是否對該廠商為刊登政府採購公報之通知。
2.原告履約過程中雖有員工頂替已離職員工執行警衛勤務工 作，然過程中均盡忠職守未造成機關損害；復自原告之履 約狀況觀之，系爭契約期間自101 年1 月18日起至101 年 12月31日止（系爭契約第4 條），而被告已於原處分中明 確表示向原告訂購11個月又14天，故按比例觀之，未完成 履約之部分僅為1.5 個月；又肇因於多名員工因契約約定 工資過低（系爭契約第3 條第4 項）而無預警離職，原告 員工始私下頂替執行勤務，管理階層並不知情，原告違約 情節並非重大。
㈣聲明求為判決：1.原處分、異議處理結果、申訴審議判斷均 撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：
㈠被告僅為系爭採購案之訂約機關，依共同供應契約實施辦法 第7 條規定，應將系爭契約公開於主管機關工程會指定之資 訊網站，供各訂購（適用）機關利用。另依同辦法第8 條第 2 項及系爭契約條款之相關規定，有關訂購（適用）機關利 用共同供應契約之履約（訂購、交貨、驗收及付款）事宜， 係由訂購（適用）機關（系爭契約訂購機關即參加人逕與廠 商直接為訂購等事宜。系爭契約係採公開招標方式辦理，原 告係「全區（北、中、南、東）」得標廠商，並繳交新臺幣 （下同）100 萬元保證金。參加人於101 年1 月13日利用系 爭契約向原告訂購定期性警衛勤務，履約期間自101 年1 月 18日至同年12月31日。
㈡參加人於101 年11月2 日通知被告因原告有偽造履約相關文 件之情事，囑依系爭契約條款第16條第1 項第7 款（屬政府 採購法第101 條第1 項第4 款）及第15條第4 項（屬政府採 購法第101 條第1 項第10款）及政府採購法第102 、103 條 規定辦理，參加人並於101 年11月7 日通知原告終止契約， 警勤工作至101 年11月16日止；被告循前揭參加人兩件來函 意旨於101 年11月13日分別以採購交二字第10150180501 號 函通知原告終止契約（即移除其在政府電子採購資訊網站資 料）、沒收履約保證金，及以原處分通知原告有政府採購法
第101 條第1 項第4 款及第10款情形；原告不服提出異議， 經被告轉詢參加人意見後，該局於101 年12月14日以中市建 園字第1010127746號函復仍認定原告確有政府採購法第101 條第1 項第4 款及第10款之情形，被告並據以駁回原告之異 議。嗣原告向工程會提出申訴，經該會審議判斷結果為申訴 駁回，被告爰將原告之廠商資料登錄於政府電子採購網之「 拒絕往來廠商」（即停權），並沒收其履約保證金。被告辦 理原告之停權處分、移除原告契約相關資訊等行為係因工程 會之審議判斷結果為申訴駁回，並依據該會96年3 月28日工 程企字第09600123100 號函示辦理；另被告沒收原告100 萬 元履約保證金係依據參加人101 年11月2 日中市建園字第10 10109468號函及系爭契約條款第15條第7 項規定辦理。 ㈢按參加人政風室受理檢舉，依其調查報告「伍、綜合研判分 析」第1 點所示「經訪談安泰保全公司總經理江清永及文心 森林公園警衛編組組長蔡○芳，渠等坦承林○怡、陳○峯2 人分別於101 年4 月16日及7 月24日離職，該公司卻仍將2 人排入文心森林公園警衛勤務值班表（晚班24：00-08 ：00 ），再找其他人在值勤交接簿代簽林、陳之姓名，並在實際 值勤時數暨薪資計算表之具領欄位蓋2 人之印章，據以向本 局請領服務費。綜合上情分析，該公司已涉嫌觸犯刑法第21 7 條第1 項偽造印章、印文或署押罪及第215 條業務上文書 登載不實罪」，原告涉有偽造文書之行為，符合系爭契約條 款第16條第1 項第7 款（屬政府採購法第101 條第1 項第4 款），而原告不僅於參加人調查時，甚至於申訴審議階段亦 未曾就此偽造文書部分提出反駁；另據參加人表示原告所屬 人員在非任職於原告後，仍有單月達27日值班簽名之紀錄， 除依契約按次扣罰外，已屬系爭契約第15條第4 項一個月內 代簽名（到）達10次以上，應依政府採購法第101 條第1 項 第10款及第102 、103 條規定辦理。
㈣被告於系爭契約僅為訂約機關，至於有關共同供應契約之訂 購、交貨、驗收及付款之履約事宜，皆係由參加人逕與原告 直接為之；依此，參加人當可就原告履約時之違反契約規定 事實逕為核酌，並決定終止契約之方式，此係屬參加人之權 責；又因參加人認定原告違反相關規定，依共同供應契約實 施辦法第12條規定，通知被告統一處理，故被告係循參加人 之決定並據以依系爭契約條款及政府採購法等相關規定辦理 後續停權事宜。
㈤聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。五、參加人則稱：
㈠原告於臺中市文心森林公園進行安全維護警衛勤務履約期間
，經參加人查得原告送請審核通過之警衛人員，其中有於履 約期間離職，並未實際於臺中市文心森林公園執行警衛勤務 ，原告不僅未遞補符合資格之人員並送請參加人審核，竟仍 將已離職人員名單及未實際執行勤務人員排入文心森林公園 警衛勤務值班表，並偽簽該離職人員及未實際執行勤務人員 姓名於執勤交接簿，再於實際值勤時數暨薪資表之具領欄位 蓋用離職人員及未實際執行勤務人員留存之印章，據以向參 加人請領保全費用，期間自101 年4 月至7 月，長達數月之 久。依實際查證結果，其中警衛人員林○怡部分，不僅於10 1 年4 月16日已從原告公司離職，且其自101 年1 月1 日任 職原告至離職期間，均由原告派遣於學校或大坑地震公園值 勤，未曾分派至文心森林公園執行警衛職務；陳○峯部分， 則係於101 年7 月24日離職，其於原告任職期間，大部分係 分派到臺中市議會新建大樓值勤，偶而才派至文心森林公園 執行警衛職務；劉○冠部分，雖仍在原告公司任職，然其自 99年1 月間至原告公司任職時起，即一直被派遣在文心路中 華電信值勤，不曾在文心森林公園有過值勤職務。然原告竟 於101 年4 月至7 月份，持以向參加人請領保全費用之警衛 值勤交接簿及實際執勤時數暨薪資計算表上，上開3 人部分 ，值班表上均各登錄其4 月份26日、5 月份27日、6 月份26 日、7 月份27日，每日均值班8 小時之偽造事實。 ㈡原告明知並指派不符資格之警衛人員於臺中市文心森林公園 執行警衛勤務之上開事實，有原告前送交被告之101 年11月 28日異議書足證，文中坦承其明知送審通過之警衛人員陸續 離職，因未能遞補符合資格之人員送請參加人審核，故臨時 以未符資格之人員抵充，並由組長代簽離職人員之姓名；此 外，本件保全費用，除係按月由原告製作相關請領清冊，檢 具警衛值勤交接簿及實際執勤時數暨薪資計算表向參加人請 領給付外，經參加人核准通過後亦以原告名義撥款，款項均 撥入原告名下，原告按月取得相關款項，如何推諉不知？又 係如何核對並核銷所請領得之費用？期間長達數月？由此益 見原告係自始明知且參與偽造警衛值勤交接簿及實際執勤時 數暨薪資計算表，並持以行使向參加人請領給付保全費用。 ㈢至原告主張引用之臺中地檢署檢察官101 年度偵字第21047 號不起訴處分書，核其處分內容，僅係針對原告公司經理謝 ○強部分，就其有無參與偽造並行使私文書罪責之認定，並 未確認或排除原告就本件系爭契約之相關履約責任，原告引 為脫免公司責任，應有誤認。故本件原告因於履約期間所為 之偽造履約相關文件等事實，明顯係存有重大惡意，嚴重影 響原告之履約能力，及原告身為得標廠商應具備之最大誠信
原則，所犯嚴重瑕疵，已然侵害系爭契約之本質。參加人依 系爭契約第15條第1 、4 、7 項暨第16條第1 項第7 款，囑 知被告，通知原告終止系爭契約，並依政府採購法第101 條 至103 條之規定，將原告刊登政府採購公報，核依法並無不 當。
六、本院之判斷：
㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實 及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購 公報：…四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。… 十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者 。」政府採購法第101 條第1 項第4 款及第10款定有明文。 該法施行細則第111 條第1 項前段規定：「本法第101 條第 1 項第10款所稱延誤履約期限情節重大者，機關得於招標文 件載明其情形。」又系爭契約第15條第4 項末段約定：「立 約商派駐警衛人員每月遲到、早退、代打卡（代簽到）及缺 勤次數合計超過2 次（含）以上者，適用機關除得要求立約 商更換派駐警衛人員外，如每月遲到、早退、代打卡（代簽 到）及缺勤次數合計超過10次（含）以上者並將依政府採購 法第101 條第1 項第10款及第102 、103 條規定辦理。」第 16條第1 項第7 款約定：「偽造或變造契約或履約相關文件 ，經查明屬實。」合先敘明。
㈡本件兩造不爭如事實概要欄所述之事實，並有原處分、異議 處理結果、系爭契約、臺中地檢署101 年度偵字第21047 號 起訴書及不起訴處分書、臺灣臺中地方法院102 年度簡字第 177 號刑事簡易判決、參加人101 年11月2 日中市建園字第 1010109468號函暨其政風室受理檢舉案調查報告、101 年11 月7 日中市建園字第1010114421號函、101 年12月14日中市 建園字第1010127746號函、被告101 年11月13日採購交二字 第10150180501 號函、101 年11月13日採購交二字第101501 80571 號函、101 年12月18日採購交二字第10130614251 號 函、原告101 年11月28日異議書在卷可稽，堪認為真實。是 本件之爭執，在於原處分以原告違反系爭契約第16條第1 項 第7 款及第15條第4 項等規定，有政府採購法第101 條第1 項第4 款及第10款規定之情事，將原告刊登政府採購公報， 有無違誤？
㈢經查：
1.被告為系爭採購案之訂約機關，依共同供應契約實施辦法 第7 條規定，將系爭契約公開於主管機關工程會指定之資 訊網站，供各訂購（適用）機關利用。原告係「全區（北 、中、南、東）」得標廠商。參加人於101 年1 月13日利
用系爭契約向原告訂購「中區：第二級定期性警衛勤務」 ，履約期間自101 年1 月18日至同年12月31日，實際內容 為臺中市文心森林公園進行安全維護警衛勤務，原告應於 文心森林公園每日24小時派人駐點執行警衛工作，每日分 3 班，每班8 小時，每班派2 人著保全制服執勤。依系爭 契約第1 條第2 項約定，第二級警衛勤務「警衛人員之學 歷為國中（含）以上畢業，受過保全人員職前專業訓練1 週（含）以上及／或在職訓練，並具有保全警衛工作經驗 ，報到時須附其工作經驗之證明文件。」第7 條第1 項約 定：立約商至遲應於履約前2 工作日將派遣之警衛人員造 具名冊（包括人員姓名、身分證號碼、出生年月日、最高 學歷、住址；聯絡電話／行動電話）連同照片、身分證影 本送適用機關審核同意，人員如有異動時亦同。有系爭契 約、訂單、臺中市文心森林公園安全維護業務及責任說明 書在卷可稽（申訴審議卷第34至55頁、第81頁）。 2.原告於臺中市文心森林公園進行安全維護警衛勤務履約期 間，前經送請參加人審核通過之警衛人員，其中警衛人員 林○怡部分，早已於101 年4 月16日自原告離職，且其自 101 年1 月1 日任職原告至離職期間，均由原告派遣於忠 孝國小值勤，未曾分派至文心森林公園執行警衛職務；陳 ○峯部分，則係於101 年7 月24日離職，其於原告101 年 任職期間，從未派至文心森林公園執行警衛職務；劉○冠 部分，雖仍在原告公司任職，然其自99年1 月間至原告公 司任職時起，即一直被派遣在文心路中華電信值勤，不曾 派至文心森林公園值勤職務，且該文心森林公園之值班表 及警衛執勤交接簿上簽名均非其親簽等情，業據證人林○ 怡、陳○峯及劉○冠於臺中地檢署101 年度偵字第21047 號偵案中到庭結證在卷，業據本院依職權調閱上開卷宗查 明，足認其確未依約定值勤。而原告於101 年4 月至7 月 份，以偽簽上開林○怡、陳○峯及劉○冠3 人簽名之值勤 表及補哨表，不實登載其各於4 月份有26日、5 月份有27 日、6 月份有26日、7 月份有27日，每日均值班8 小時之 事實，並不實填載於實際執勤時數暨薪資計算表，據以持 向參加人詐領保全費用，有101 年4 月至7 月份值勤表及 補哨表、實際執勤時數暨薪資計算表及原告101 年5 月4 日安泰管字第0000000-000 號函、101 年6 月5 日安泰管 字第0000000-000 號函、101 年7 月5 日安泰管字第0000 000-000 號函、101 年8 月6 日安泰管字第0000000-000 號函在卷可稽（本院卷第99至104 頁），已構成系爭契約 第15條第4 項約定1 個月內代簽名（到）達10次以上（事
實上每月達78次以上），情節重大，及第16條第1 項第7 款約定：「偽造或變造契約或履約相關文件，經查明屬實 」等事實，被告依政府採購法第101 條第1 項第4 款、第 10款以原處分對原告為刊登政府採購公報之通知，自屬有 據。
3.至於原告主張因無法預見符合資格之人員突然離職，導致 警衛人力一時無法調配，遂臨時以未符資格人員抵充，且 係組長代簽原3 名離職人員之姓名，非可認係原告管理階 層之責，且其以未符資格人員抵充期間，仍完善執行警衛 勤務，並非造成實際損害，非屬情節重大云云。惟查，原 告提供符合資格之人員至文心森林公園服警衛勤務，本為 系爭契約之內容，如果人員有所變動，原告本應重新依系 爭契約第7 條第1 項約定造具名冊送請參加人審查，自不 得任意以未符資格人員抵充。且該人員離職，後續如何補 充人力，原告內部應有管理稽核之制度，原告未妥善管理 ，而遭其警衛編組組長蔡○芳偽造文書詐領費用，自應由 原告負責，尚不得以其經理謝○強獲不起訴處分而得脫免 責任。又原告未依約提供符合資格之人員服勤，偽簽服勤 人員姓名每月達78次以上，詐領費用，情節顯屬重大，尚 不以有無實際發生警衛失職事件為斷。是原告之主張，自 無可採。
4.綜上，原處分以政府採購法第101 條第1 項第4 款、第10 款規定，將原告予以刊登政府採購公報，於法並無不合。七、從而，原處分並無違法，異議處理結果、申訴審議判斷予以 維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，核 於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 31 日 臺北高等行政法院第四庭 審判長法 官 王 碧 芳
法 官 程 怡 怡
法 官 高 愈 杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 10 月 31 日 書記官 何 閣 梅
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