臺北高等行政法院判決
102年度訴字第615號
102年9月18日辯論終結
原 告 劉泓志
楊岫涓
送達代收人：劉泓志
張淳良即玄祐診所
被 告 衛生福利部中央健康保險署
代 表 人 黃三桂（署長）住同上
被 告 衛生福利部
代 表 人 邱文達（部長）住同上
被 告 行政院
代 表 人 江宜樺（院長）住同上
共 同
訴訟代理人 陳淑惠
朱峰玉
上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）被告原名行政院衛生署及行政院衛生署中央健康保險局， 因配合組織修編，已於民國102 年7 月23日分別更名為衛 生福利部及衛生福利部中央健康保險署（下稱中央健保署 ），其代表人分別為邱文達、黃三桂，茲據被告依法具狀 向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）本件原告受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場 ，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟 法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定， 由被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：
原告張淳良即玄祐診所（醫事服務機構代碼：0000000000） 與被告中央健保署簽訂「全民健康保險特約醫事服務機構合 約」，而為全民健康保險特約診所。被告中央健保署於民國 102 年4 月10日以健保南字第1025061203號開會通知單（下 稱系爭開會通知單），函知原告張淳良即玄祐診所負責醫師 參加102 年第2 次「新簽約院所講習」，該開會通知單備註 一：「依本局南區業務組西醫基層診所管理指標與抽樣審查
原則第1 項第3 款，101 年1 月（含）起新特約院所，隨機 抽樣審查12個月。若負責醫師有親自全程參加本次新特約院 所講習者，得隨機抽樣專業審查9 個月。」等語；認為抽樣 審查制度違法濫權，請求立法化，遂依行政訴訟法第8 條及 第9 條之規定，向本院提起本件行政訴訟。三、原告主張：
（一）醫師與中央健保署依據司法院釋字第533 號解釋為簽訂行 政契約之兩造，人民依據司法院釋字第524 號解釋被迫與 中央健保署簽訂全民健保契約。而抽查診所病例辦法之定 性，應是醫師與中央健保署主契約之延伸子約，中央健保 署對已簽約診所醫師抽查病例應遵守合約，非事前之設計 與規劃，非屬行政計畫，因此要求增加規定為給付訴訟， 因影響人民健康甚巨，屬公益訴訟。
（二）全民健康保險法第80條第2 項規定：「前項相關資料之範 圍、調閱程序與訪查、查詢等相關事項之辦法，由主管機 關定之。」準此，主管機關即被告中央健保署應制定抽查 病例辦法，並依中央法規標準法規定送立法院，然被告中 央健保署並未制定抽查病例辦法，亦未依中央法規標準法 規定送立法院。
（三）被告中央健保署職員於99、100 年間，對有到醫療缺乏地 區服務之雲林玄祐診所，每月濫抽病例60至80份，對未到 醫療缺地區看診之診所僅抽20份，足見承辦人員長期對醫 師以恐嚇方式取財，即以濫權抽查病例方式，癱瘓診所醫 療行政。又被告中央健保署以102 年4 月10日健保南字第 1025061203號函文通知，不參加者抽查12個月，參加者只 抽查9 個月，以有無參加講習，為抽查份數之差別對待， 顯違反中央法規標準法第7 條之規定，乃依行政訴訟法第 8 條及第9 條之規定，提起本件行政訴訟。
（四）聲明求為判決：被告應制定抽查診所病例辦法，並廢止濫 用抽查權力之恐嚇行政。
四、被告主張：
（一）全民健康保險制度醫療費用審查之運作及說明： ⒈健保制度屬於社會保險，其制度上是由被保險人自行認定 而不待保險人之核定，即由保險醫事服務機構先行提供醫 療及給付藥品，於保險給付過程中對被保險人處於無法掌 控之狀態，因而保險人負擔甚高之風險與責任。職是之故 ，其補正之道首在於透過對保險醫事服務機構之醫療費用 審查與管理機制，在眾多醫療費用申請案件採專業審查、 程序審查、檔案分析等方式進行審查，以符行政效益及降 低院所的行政負擔。易言之，全民健保制度具有人數眾多
、需求各異之被保險人，在理論上與實務上，均難於受領 保險給付時接受保險人掌控，則為求健全經營、撙節醫療 費用成本，乃發展出保險人透過數量較為有限之保險醫事 服務機構之管理，以平衡前開保險法律關係現實不對等性 ，並進而抑制保險給付之不法與不當需求。爰此，主管機 關依全民健康保險法第63條第3 項之授權，訂定全民健康 保險醫療費用申報與核付及醫療服務審查辦法（下稱系爭 審查辦法），即著意於此。
⒉依全民健康保險法第63條規定所授權之系爭審查辦法第2 條、第22條、第23條及第30條之規定，基於法律授權所定 細節性、技術性規定，未違反法律保留原則，自得援用（ 詳如鈞院100 年訴字第843 號裁定書參照）。 ⒊被告中央健保署係依現行全民健康保險法第7 條規定設置 之唯一保險人，專責辦理全民健康保險事務，旨在增進全 體國民之健康。在此目的下，被告中央健保署為確保全民 健保基層醫療服務品質，並兼顧專業自主性與審查之適當 性，依據全民健康保險法第63條第1 項暨系爭審查辦法第 6 條第2 項規定，委託中華民國醫師公會全國聯合會辦理 西醫基層總額支付制度業務，雙方並簽立「行政院衛生署 中央健康保險局102 年西醫基層醫療服務審查勞務委託契 約」（被證5 ）。該會依據前開契約第2 條約定，設置「 全民健康保險基層總額支付制度執行委員會」及依被告所 屬各業務組行政轄區成立各區委員會（南區係為西醫基層 總額執行委員會南區分會），負責全民健康保險西醫基層 總額支付制度之執行、規劃與管理。
⒋依據同契約第2 條第1 款約定，履約標的包括「一、機關 委託廠商辦理事項如下：㈠辦理審查人力之規劃與管理。 … ㈡辦理及改進醫療服務審查業務。…㈢建立以檔案分 析為主軸之醫療費用異常管理作業方式。…㈣辦理其他與 西醫基層醫療服務審查及諮詢相關之事項。㈤處理醫療服 務審查申訴或陳情案件，並提供醫療院所對審查作業、檔 案分析或抽樣方式等意見表達之管道。」（契約內文第2 頁第7 行至第3 頁第8 行，被證5 ）爰此，雙方得依上開 辦法之規定，共同研訂抽樣審查指標。被告中央健保署所 屬南區業務組與「西醫基層總額執行委員會南區分會」基 於穩定基層總額點值、落實自律和同儕制約機制等目的， 每季（1 年4 季）定期舉行西醫基層總額執行委員會南區 分會共管會會議（詳如西醫基層醫療服務審查南區共管會 設置要點，附件3 ），依檔案分析結果，訂定專業抽審原 則暨抽審指標項目。
⒌原告玄祐診所健保合約自102 年1 月8 日起生效（健保合 約第29條，被證2 ），其抽審指標項目落入102 年第1 季 指標項目（詳如西醫基層醫療服務審查南區共管會102 年 度第1 次會議記錄，被證6 ）。查該診所係被告中央健保 署新特約院所，符合抽審指標第3 項即自101 年1 月（含 ）起新特約院所，隨機抽樣審查12個月。若負責醫師有親 自全程參加本次新特約院所講習者，得隨機抽樣專業審查 9 個月。實務操作上則由被告中央健保署所屬南區業務組 每月依抽審指標篩選抽審院所，凡符合抽審指標之醫療院 所，即依全民健保醫療審查辦法第22條規定辦理抽審，否 則予以免審。而為考量南區業務組轄區（雲林、嘉義、台 南）各個西醫基層院所「知之權利」，被告中央健保署定 時公布上開相關規定於官方全球資訊網，供醫事機構參閱 ，其揭露事項包括西醫基層總額執行委員會南區分會共管 會會議、西醫基層管理指標與抽樣審查原則、西醫基層經 檔案分析得免除專業抽樣審查原則、定期統計資料。原告 等所稱被告等沒有制定抽查病歷辦法及違反中央法規標準 法云云，顯與事實不符。
⒍復按健保合約第5 條（被證2 ）規定，乙方辦理本保險醫 療給付事宜，應依據中央衛生主管機關核定之醫療費用支 付制度、支付標準及藥價基準等規定辦理。對於已實施總 額支付制度之部門，甲乙雙方應遵守中央衛生主管機關核 定之各該年度本保險醫療給付費用協定及分配。再按該合 約第10條第1 項規定，甲乙雙方關於本保險醫療費用之申 請期限、申報應檢具書表、暫付成數、暫付日期、核付、 停止暫付、停止核付、申請案件之資料補件及申復、點值 計算、點值結算等作業，應依審查辦法」（現行法已更名 為全民健康保險醫療費用申報與核付及醫療服務審查辦法 ）相關規定辦理。
（二）原告劉泓志及楊岫涓當事人適格，顯有欠缺： 原告劉泓志、楊岫涓非系爭開會通知單之醫事服務機構， 亦非利害關係人，就系爭函文並無權利或法律上利益受有 損害之情形，並不存有公法上權利或法律上利益，爰此原 告劉泓志、楊岫涓缺訴訟之權能，其當事人適格顯有欠缺 ，應予駁回。
（三）本件起訴有違行政訴訟法第9條之要件： 按行政訴訟法第9 條之規定，人民以維護公益為理由，就 無關自己權利或法律上利益之事項，提起行政訴訟，係屬 例外性之規定，為免訴訟浮濫，癱瘓行政機關及行政法院 之運作，是以公益訴訟適用之範圍，係由立法機關審酌個
別法律規範之目的，以法律特別規定之。是以，原告主張 得依行政訴訟法第9 條之規定，提起公益訴訟，而為如其 聲明之訴訟，於行政訴訟法第9 條公益訴訟之訴訟要件， 顯有未合。
（四）行政機關基於法定職權，為達成行政目的，得以行政契約 與人民約定由對造為特定用途之給付，俾有助於該行政機 關執行其職務，而行政機關亦負相對之給付義務（行政程 序法第137 條第1 項第1 款及第2 款參照）。國家為辦理 全民健康保險，提供醫療保健服務，以增進國民健康（全 民健康保險法第1 條參照），依全民健康保險法第7 條規 定，由被告中央健保署為保險人，以辦理全民健康保險業 務，並由被告中央健保署依全民健康保險法規定，與保險 醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約， 於保險對象在保險有效期間，發生疾病、傷害、生育事故 時，由特約保險醫事服務機構依全民健康保險法及全民健 康保險醫療辦法，給予門診或住院診療服務，以為被告中 央健保署之保險給付（司法院釋字第533 號解釋意旨參照 ）。
（五）系爭健保南字第1025061203號開會通知單，於法並無不當 或違法之處：
原告玄祐診所（醫事服務機構代碼：0000000000）與被告 中央健保署簽有「全民健康保險特約醫事服務機構合約」 ，而為全民健康保險特約診所。按全民健康保險特約醫事 服務機構合約第1 條之規定，雙方應遵守健保法、健保法 施行細則、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法、 全民健康保險醫療辦法、健保醫療服務審查辦法及其他相 關法令辦理各項醫療服務業務。爰此，被告中央健保署基 於善良管理人之責，於102 年4 月10日以健保南字第1025 061203號（鈞院卷第16頁）開會通知單，函知原告玄祐診 所即張淳良負責醫師參加102 年第2 次「新簽約院所講習 」，係行政指導，非行政處分。且其一體適用於該轄區新 簽約院所，自無所謂對原告玄祐診所為任何不公平之差別 待遇。再者，被告中央健保署於開會通知單載明「本局南 區業務組西醫基層診所管理指標與抽樣審查原則第1 項第 3 款，101 年1 月（含）起新特約院所，隨機抽樣審查12 個月。若負責醫師有親自全程參加本次新特約院所講習者 ，得隨機抽樣專業審查9 個月。」係觀念通知於南區業務 組轄區新簽約院所注意事項，尚難謂有違失，原告指稱為 恐嚇，顯非事實。
（六）原告指稱「局員黃佳慧99、100 年間對雲林玄祐診所、濫
抽醫療缺乏地區之病歷每月60至80份，一般沒到醫療缺乏 地區看診就只抽20份之云云。」與本件無關。蓋雲林玄祐 診所之抽審案件涉當年度所申請巡迴醫療改善方案規定， 自得依該方案相關規定辦理，原告等不當聯結，顯屬誤解 （詳如鈞院100 年簡字第123 號判決、最高行政法院101 年裁字第192 號裁定及鈞院100 年訴字第902 號裁定）。（七）行政契約間所生具體事件，與被告行政院及衛生福利部並 無直接關係：
全民健康保險係由被告中央健保署為保險人，辦理保險業 務，被告衛生福利局為全民健康保險之主管機關（全民健 康保險法第4 條參照），且為被告行政院所屬，本件所涉 既屬全民健康保險法保險人即被告健保署與其特約醫事服 務機構間，就行政契約間所生具體事件，自屬被告健保署 辦理保險業務權責中之一環，應由被告健保署依其職權辦 理，被告行政院及衛生福利局基於上級機關之地位，就法 規執行及政策擬定，固有其指揮監督權限，惟人民顯無逕 為訴請法院判命上級機關代行下級機關權限之請求權存在 ，從而，原告聲明訴請被告等（含被告行政院及衛生福利 局）「應該制定並廢止濫用抽查權力之恐嚇行政…，依行 政訴訟法第8 、9 條提起公益訴訟，... 」云云，除顯無 理由外，亦與行政院及衛生福利部無直接關係。（八）聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）原告於本院言詞辯論期日未到庭，其於起訴狀內雖記載依 行政訴訟法第9 條規定，提起公益訴訟云云。惟按行政訴 訟法第9 條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及 法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行 政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」故提起公益訴訟 之目的在於公益之維護，且須針對行政機關之違法行為， 並以有法律上之特別規定者為限。又所謂公益乃相較於私 益之概念，係指公共利益而言。本件原告主張被告中央健 保署102 年4 月10日系爭開會通知單，以有無參加講習， 為抽查份數之差別對待，侵害玄祐診所權益而提起訴訟， 故原告提起本件訴訟乃係為玄祐診所之利益，並非純為維 護公共利益，其與行政訴訟法第9 條所定公益訴訟之要件 並非相符，核先敘明。
（二）至於原告依行政訴訟法第8 條提起一般給付訴訟，是否有 據，茲論述如下：
⒈按國家為辦理全民健康保險，提供醫療保健服務，以增進 國民健康（全民健康保險法第1 條參照），依全民健康保
險法第3 條、第6 條規定，由行政院衛生署（現更名為社 會福利部）設中央健康保險局（現更名為社會福利部中央 健康保險署）為保險人，以辦理全民健康保險業務，並由 中央健康保險局依全民健康保險法第55條規定，與保險醫 事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，於 保險對象在保險有效期間，發生疾病、傷害、生育事故時 ，由特約保險醫事服務機構依全民健康保險法第31條及全 民健康保險醫療辦法，給予門診或住院診療服務，以為中 央健康保險局之保險給付（全民健康保險法第2 條）。按 全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民福祉至 鉅，具公法之性質，業經司法院釋字第524 號、第473 號 、第472 號解釋闡釋甚明。中央健康保險局與保險醫事服 務機構締結之全民健康保險特約醫事服務機構合約，該合 約既係由一方特約醫事服務機構提供就醫之保險對象醫療 服務，而他方中央健康保險局支付其核定之醫療費用為主 要內容，且依全民健康保險特約醫事服務機構合約第1 條 之規定意旨，中央健康保險局之費用給付目的，乃在使特 約醫事服務機構依照全民健康保險法暨施行細則、全民健 康保險醫事服務機構特約及管理辦法、全民健康保險醫療 辦法等公法性質之法規提供醫療服務，以達成促進國民健 康、增進公共利益之行政目的（司法院釋字第533 號解釋 參照）。可知全民健康保險法所建制之保險給付模式，係 經由保險人（即被告中央健保署）與醫療院所締結醫事服 務合約，藉保險醫事服務機構對保險對象提供醫療服務， 事後由保險人支付醫療費用予保險醫事服務機構之型態為 之（全民健康保險法第1 條第6 條、第47條至第54條規定 參照）。
⒉次按全民健康保險法第63條規定：「（第1 項）保險人對 於保險醫事服務機構辦理本保險之醫療服務項目、數量及 品質，應遴聘具有臨床或相關經驗之醫藥專家進行審查， 並據以核付費用；審查業務得委託相關專業機構、團體辦 理之。（第2 項）前項醫療服務之審查得採事前、事後及 實地審查方式辦理，並得以抽樣或檔案分析方式為之。（ 第3 項）醫療費用申報、核付程序與時程及醫療服務審查 之辦法，由主管機關定之。（第4 項）第一項得委託之項 目、受委託機構、團體之資格條件、甄選與變更程序、監 督及權利義務等有關事項之辦法，由保險人擬訂，報主管 機關核定發布。」蓋健保制度屬於社會保險，其制度上是 由被保險人自行認定而不待保險人之核定，即由保險醫事 服務機構先行提供醫療及給付藥品，於保險給付過程中對
被保險人處於無法掌控之狀態，因而保險人負擔甚高之風 險與責任。職是之故，其補正之道首在於透過對保險醫事 服務機構之醫療費用審查與管理機制，在眾多醫療費用申 請案件採專業審查、程序審查、檔案分析等方式進行審查 ，以符行政效益及降低院所的行政負擔。易言之，全民健 保制度具有人數眾多、需求各異之被保險人，在理論上與 實務上，均難於受領保險給付時接受保險人掌控，則為求 健全經營、撙節醫療費用成本，乃發展出保險人透過數量 較為有限之保險醫事服務機構之管理，以平衡前開保險法 律關係現實不對等性，並進而抑制保險給付之不法與不當 需求。爰此，主管機關依全民健康保險法第63條第3 項之 授權，訂定全民健康保險醫療費用申報與核付及醫療服務 審查辦法（下稱系爭審查辦法），即著意於此。 ⒊系爭審查辦法第2 條規定：「（第1 項）本辦法所定醫療 費用申報及核付，包括醫療費用申報、暫付、抽查、核付 、申復等程序及時程。（第2 項）本辦法所定醫療服務審 查，包括程序審查、專業審查、事前審查、實地審查及檔 案分析。」第6 條第1 項、第2 項：「（第1 項）保險醫 事服務機構依第４條規定申報醫療費用，且無第3 條第2 項所列情事者，保險人應依下列規定辦理暫付事宜：... 。（第2 項）前項第3 款屬各總額部門醫療費用每點暫付 金額，保險人得另與各總額部門審查業務受委託專業機構 、團體或各總額相關團體，共同擬訂每點暫付金額訂定原 則，並依本法第61條第4 項規定研商後，由保險人報請主 管機關核定後公告。」第22條規定：「（第1 項）保險醫 事服務機構申報之醫療費用案件，保險人得採抽樣方式進 行審查。（第2 項）抽樣以隨機抽樣為原則，隨機抽樣採 等比例回推，立意抽樣則不回推。（第3 項）保險人得就 保險醫事服務機構申報醫療費用案件進行分析，依分析結 果，得免除抽樣審查、減少隨機抽樣審查件數、增加立意 抽樣、加重審查或全審。（第3 項）保險人得與保險醫事 服務機構協商，以一定期間抽取若干月份之審查結果，做 為該期間其他月份核減率或補付率之計算基礎。（第4 項 ）隨機抽樣方式及核減、補付點數回推計算方式如附表二 。」第23條規定：「（第1 項）專業審查由具臨床或相關 經驗之醫藥專家依本辦法及相關法令規定辦理，並基於醫 學原理、病情需要、治療緩急、醫療能力及服務行為進行 之。（第2 項）前項專業審查，如有醫療適當性或品質等 疑義，得會同相關專長之其他醫藥專家召開會議審查。」 第30條規定：「保險人得就保險醫事服務機構醫療費用申
報資料，依醫事服務機構別、科別、醫師別、保險對象別 、案件分類、疾病別或病例別等，分級分類進行該類案件 之醫療資源耗用、就醫型態、用藥型態及治療型態等之檔 案分析，並得依分析結果，予輔導改善，經輔導一定期間 未改善者，保險人得採立意抽樣審查、加重審查或全審， 必要時得移送查核。」上開規定基於法律授權所定細節性 、技術性規定，未違反法律保留原則，自得援用。 ⒋被告中央健保署係依全民健康保險法第7 條規定設置之唯 一保險人，專責辦理全民健康保險事務，旨在增進全體國 民之健康。在此目的下，被告中央健保署為確保全民健保 基層醫療服務品質，並兼顧專業自主性與審查之適當性， 依據全民健康保險法第63條第1 項及系爭審查辦法第6 條 第2 項規定，委託中華民國醫師公會全國聯合會辦理西醫 基層總額支付制度業務，雙方並簽立「行政院衛生署中央 健康保險局102 年西醫基層醫療服務審查勞務委託契約」 （見原處分卷之被證5 ）。該會依據前開契約第2 條約定 ，設置「全民健康保險基層總額支付制度執行委員會」及 依被告所屬各業務組行政轄區成立各區委員會（南區係為 西醫基層總額執行委員會南區分會），負責全民健康保險 西醫基層總額支付制度之執行、規劃與管理。又依上開契 約第2 條第1 款約定，履約標的包括：「一、機關委託廠 商辦理事項如下：㈠辦理審查人力之規劃與管理。…㈡辦 理及改進醫療服務審查業務。…㈢建立以檔案分析為主軸 之醫療費用異常管理作業方式。…㈣辦理其他與西醫基層 醫療服務審查及諮詢相關之事項。㈤處理醫療服務審查申 訴或陳情案件，並提供醫療院所對審查作業、檔案分析或 抽樣方式等意見表達之管道。」（契約內文第2 頁第7 行 至第3 頁第8 行，原處分卷之被證5 ）爰此，雙方得依上 開辦法之規定，共同研訂抽樣審查指標。被告中央健保署 所屬南區業務組與「西醫基層總額執行委員會南區分會」 基於穩定基層總額點值、落實自律和同儕制約機制等目的 ，每季（1 年4 季）定期舉行西醫基層總額執行委員會南 區分會共管會會議（詳如西醫基層醫療服務審查南區共管 會設置要點，原處分卷之附件3 ），依檔案分析結果，訂 定專業抽審原則暨抽審指標項目。
⒌原告張淳良即玄祐診所健保合約自102 年1 月8 日起生效 （健保合約第29條，原處分卷之被證2 ），其抽審指標項 目落入102 年第1 季指標項目（詳如西醫基層醫療服務審 查南區共管會102 年度第1 次會議記錄，原處分卷之被證 6 ）。查該診所係被告中央健保署新特約院所，符合抽審
指標第3 項即自101 年1 月（含）起新特約院所，隨機抽 樣審查12個月。若負責醫師有親自全程參加本次新特約院 所講習者，得隨機抽樣專業審查9 個月。實務操作上則由 被告中央健保署所屬南區業務組每月依抽審指標篩選抽審 院所，凡符合抽審指標之醫療院所，即依全民健保醫療審 查辦法第22條規定辦理抽審，否則予以免審。另被告中央 健保署會定時公布上開相關規定於官方全球資訊網，供醫 事機構參閱，其揭露事項包括西醫基層總額執行委員會南 區分會共管會會議、西醫基層管理指標與抽樣審查原則、 西醫基層經檔案分析得免除專業抽樣審查原則、定期統計 資料。原告主張被告未制定抽查病歷辦法及違反中央法規 標準法云云，顯有未合。又系爭開會通知單所載：「依本 局南區業務組西醫基層診所管理指標與抽樣審查原則第1 項第3 款，101 年1 月（含）起新特約院所，隨機抽樣審 查12個月。若負責醫師有親自全程參加本次新特約院所講 習者，得隨機抽樣專業審查9 個月。」等語，有關審查期 間之差異，既與前揭法令規定無悖，亦為達成擁躍參加講 習之目的所必要，其差異程度亦合比例，自不違反平等原 則。
⒍況按行政訴訟係人民對於違法的公權力行使，損害其權利 或法律上利益之救濟途徑，用能保障人民權益，確保國家 行政權之合法行使，故係以具體之公法上爭議事件為審判 對象。至於頒行抽象性之行政規則，以執行法律之權限（ 通稱行政立法權），乃屬一般性行使行政權之領域，行政 機關有無怠於作為或未為妥適作為，為國會行使監督權之 範疇，因不屬具體個案之公法上爭議事件，自非行政法院 行使司法審查權之對象，且現行法令亦無課予行政機關應 依人民之請求，行使一定內容之行政立法權之義務。是人 民如對立法事項或抽象性之公共政策有所建議，基於法治 國家權力分立原則，應依行政程序法第168 條：「人民對 於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或 行政上權益之維護，得向主管機關陳情。」及請願法第2 條：「人民對國家政策、公共利害或其權益之維護，得向 職權所屬之民意機關或主管行政機關請願。」等規定，向 主管行政機關或職權所屬民意機關陳情或請願，並無提起 一般給付訴訟，請求行政法院判命行政機關應行使行政立 法權之法律上請求權。原告請求判令被告應制定抽查診所 病例辦法，並廢止濫用抽查權力之恐嚇行政，核係就全民 健康保險制度中，有關對特約醫事機構抽樣審查相關問題 之建議，揆諸前揭說明，原告對於為全民健康保險法主管
機關，僅得依行政程序法第168 條規定提出陳情，並無訴 請該辦法之法律上請求權，其等提起一般給付訴訟，請求 被告制定系爭辦法，核無理由。
⒎再者，系爭審查辦法係依全民健康保險法第63條第3 項授 權制定，被告衛生福利部係全民健康保險之主管機關（全 民健康保險法第4 條規定），故上開辦法之制定、修正， 或原告訴請另制定抽查診所病例辦法，應屬被告衛生福利 部之權責，與行政院及中央健保署並無直接關係。本件原 告訴請被告行政院及中央健保署修正全民健康保險醫事服 務機構特約及管理辦法，亦無理由。
六、綜上所述，原告所訴各節均不可採，其訴請判命被告應准允 如訴之聲明所示之請求，為無理由，應予駁回。七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟 酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段、第218 條、第104 條，民事訴訟法第385 條第1 項前段、第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 10 月 2 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 陳姿岑
法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 102 年 10 月 2 日 書記官 蕭純純