臺北高等行政法院判決
102年度訴字第626號
102年8月28日辯論終結
原 告 劉泓志
楊岫涓
被 告 衛生福利部中央健康保險署
（原名稱：行政院衛生署中央健康保險局）
代 表 人 黃三桂
訴訟代理人 李彩萍
林憶梅
被 告 衛生福利部
（原名稱：行政院衛生署）
代 表 人 邱文達
訴訟代理人 李彩萍
沈品頤
鍾寶萱
上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期 日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條 各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。二、事實概要：緣被告衛生福利部全民健康保險署（下稱健保署 ）依全民健康保險法第80條第1 項規定，以民國102 年4 月 18日健保南字第1025054380號函（下稱系爭函），要求由原 告劉泓志擔任負責醫師之祐民診所，提供保險對象之病歷首 頁及100 年3 月份就診紀錄影本，原告對系爭函不服，遂提 起本件訴訟。
三、原告主張：醫事機構與被告為依司法院釋字第533 號解釋簽 訂行政契約之兩造，人民則係依司法院釋字第524 號解釋， 被迫與被告簽訂全民健康保險契約。依全民健康保險法第80 條第3 項規定，主管機關應制定調閱病歷及診療紀錄之標準 ，惟被告並未訂定相關法規，依中央法規標準法第7 條規定 發布後送立法院，造成被告健保署長期恐嚇醫師若不給錢則 濫抽病歷癱瘓診所行政。又被告健保署職員至醫療缺乏地區 抽查病歷時，一般情形每診所僅抽查20份病歷，惟該被告職 員黃佳慧於90至100 年間對雲林玄祐診所實施抽查時，卻濫
用職權，每月抽查60至80份病歷，由此益見被告確有訂定抽 查病歷辦法，以防止被告健保署職員濫抽病歷之必要。原告 遭被告健保署職員黃佳慧恐嚇不給錢就濫抽病歷，因此要求 被告依全民健康保險法第80條制定調閱病歷、診療紀錄之標 準，於法有據，且被告應賠償新臺幣（下同）100 萬元。並 聲明：被告應制定抽查診所病歷辦法，並廢止系爭函濫用抽 查權力之恐嚇行政；被告應賠償100 萬元。
四、被告抗辯：原告楊岫涓非系爭函通知之醫事服務機構亦非利 害關係人，其提起本件訴訟欠缺當事人適格。至原告劉泓志 雖主張依行政訴訟法第9 條規定，基於維護公益而提起本件 訴訟，惟既無法律特別規定，自與公益訴訟之要件不符。又 原告劉泓志為負責醫師之祐民診所與被告健保署訂有健保特 約，依該特約第1 條規定，雙方應遵守全民健康保險法及其 他相關法令辦理各項醫療服務業務。被告健保署基於管理特 約保險醫務機構權責，依全民健康保險法第80條第1 項規定 ，通知原告劉泓志即祐民診所提供100 年3 月份病歷影本計 63 人 、190 件，於法並無違誤，被告健保署之職員亦無原 告劉泓志所指恐嚇之行為，是其訴請被告健保署賠償100 萬 元，乃於法無據；其另訴請該被告應制定抽查診所病歷辦法 ，並廢止濫用抽查權力之恐嚇行政，亦無實體法上之依據， 均無理由。又全民健康保險係由被告健保署為保險人，辦理 保險業務，被告衛生福利部（原名稱：行政院衛生署）依全 民健康保險法第4 條規定，雖為全民健康保險之主管機關， 然本件係屬全民健康保險法保險人與醫事機構間因健保特約 所衍生事件，自屬被告健保署辦理保險業務權責，而與被告 衛生福利部無直接關係，原告將衛生福利部列為被告，並為 同上之請求，亦非有據。並聲明：駁回原告之訴。五、本院之判斷：
㈠原告於本院言詞辯論期日均未到庭，其等於起訴狀內，雖記 載係依行政訴訟法第8 、9 條規定提起公益訴訟云云，然原 告提起本件訴訟，係主張：被告未依全民健康保險法第80條 第3 項規定，訂定調閱病歷及診療紀錄之法規，導致原告劉 泓志擔任負責醫師之祐民診所及雲林玄祐診所，遭被告健保 署職員濫抽病歷而受有損害，故係主張原告劉泓志即祐民診 所與雲林玄祐診所之權利或法律上利益，因被告未制定法規 命令而受違法侵害，並非單純為維護不特定多數人之公共利 益而起訴，故與行政訴訟法第9 條所定公益訴訟之要件並非 相符，先予說明。
㈡至於原告依行政訴訟法第8 條提起一般給付訴訟，是否有據 ，茲論述如下：
⒈原告訴請被告應該制定抽查診所病歷辦法，廢止系爭函之濫 用抽查權力之恐嚇行政部分：
⑴按全民健康保險法第4 條規定：「本保險之主管機關為行政 院衛生署。」第80條第1 至3 項規定：「（第1 項）主管機 關為審議保險爭議事項或保險人為辦理各項保險業務，得請 保險對象、投保單位、扣費義務人及保險醫事服務機構提供 所需之帳冊、簿據、病歷、診療紀錄、醫療費用成本等文件 或有關資料，或對其訪查、查詢。（第2 項）保險對象、投 保單位、扣費義務人及保險醫事服務機構不得規避、拒絕、 妨礙或作虛偽之證明、報告或陳述。（第3 項）前項相關資 料之範圍、調閱程序與訪查、查詢等相關事項之辦法，由主 管機關定之。」是以全民健康保險法第80條第3 項，係授權 被告衛生福利部就被告健保署為辦理各項保險業務，得向保 險對象、投保單位、扣費義務人及保險醫事服務機構調閱文 件或資料之範圍及程序等事項，訂定相關辦法，被告健保署 則未經立法者授與訂定有關上述事項之法規命令權限，則原 告訴請被告健保署應依全民健康保險法第80條第3 項規定， 制定抽查病歷辦法，於法自非有據。
⑵次查，系爭函係被告健保署依據前引全民健康保險法第80條 第1 項規定，請原告劉泓志即祐民診所檢送該函附件所列保 險對象之病歷首頁及100 年3 月份就診紀錄影本，供該署查 核一節，有系爭函附本院卷第15至20頁可稽。是被告健保署 以系爭函向原告劉泓志即祐民診所調取病歷，既係依據法律 規定所為，且觀諸該函內容，並無任何足以使人心生畏怖、 或帶有恐嚇意味之文字，則原告劉泓志空言指稱被告健保署 所發該函係屬「濫用抽查權力之恐嚇行政」，請求予以廢止 ，自屬無憑，無從准許。另按行政訴訟法第8 條第1 項規定 之給付訴訟，須原告就該具體給付內容有受領之權能，始具 當事人適格，否則，其訴即為無理由，應以判決駁回之。被 告係以系爭函請求原告劉泓志即祐民診所提供病患之病歷與 就診紀錄，原告楊岫涓並非祐民診所之負責人，亦查無可以 擔當原告劉泓志起訴之法定權限，則楊岫涓自居利害關係人 ，本於原告之地位，訴請判命被告健保署應廢止「系爭函之 濫用抽查權力之恐嚇行政」，為當事人不適格，亦應駁回。 ⑶再按行政訴訟係人民對於違法的公權力行使，損害其權利或 法律上利益之救濟途徑，用能保障人民權益，確保國家行政 權之合法行使，故係以具體之公法上爭議事件為審判對象。 至於頒行抽象性之行政規則，以執行法律之權限（通稱行政 立法權），乃屬一般性行使行政權之領域，行政機關有無怠 於作為或未為妥適作為，為國會行使監督權之範疇，因不屬
具體個案之公法上爭議事件，自非行政法院行使司法審查權 之對象，且現行法令亦無課予行政機關應依人民之請求，行 使一定內容之行政立法權之義務。是人民如對立法事項或抽 象性之公共政策有所建議，基於法治國家權力分立原則，應 依行政程序法第168 條規定：「人民對於行政興革之建議、 行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得 向主管機關陳情。」向主管行政機關陳情，並無提起一般給 付訴訟，請求行政法院判命行政機關應行使行政立法權之法 律上請求權。故原告訴請判命被告衛生福利部應制定抽查診 所病歷辦法，並無法律上請求權，自無理由。另依前述，系 爭函為被告健保署依全民健康保險法第80條第1 項規定，對 原告劉泓志即祐民診所所發，並非被告衛生福利部所為，原 告訴請被告衛生福利部應廢止「系爭函之濫用抽查權力之恐 嚇行政」，亦非有據，無從准許。
⒉末按依行政訴訟法第8 條第1 項規定請求金錢給付，必須原 告因公法上原因而對被告發生給付請求權，且已屆清償期， 為其要件。原告雖另訴請被告賠償100 萬元，惟並未說明被 告究係基於何種公法上原因，對其2 人負有該項金錢給付義 務，且該項金錢給付債務業已屆至清償期，則其等此項請求 ，自難認為有理由。
五、綜上所述，原告訴請被告應制定抽查診所病歷辦法，廢止系 爭函濫用抽查權力之恐嚇行政，及被告應賠償100 萬元，均 無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 4 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 陳 姿 岑
法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 9 月 4 日 書記官 李 建 德