臺北高等行政法院判決
102年度訴字第609號
102年8月29日辯論終結
原 告 楊德東
曾明泉
莊漢榕
張永志
王文鉉
陳宜秀
林玉蓉
賴聖芬
許麗琴
林怡君
林昱均
陳睿耆
李瑛
陳秀惠
李芝瑩
黃勝志
陳宜君
王麗惠
馬安妮
黃寶玉
共 同
訴訟代理人 郭美春 律師
蔡瑜軒 律師
何仁崴 律師
被 告 宜蘭縣政府
代 表 人 林聰賢（縣長）
訴訟代理人 王佳珍
李新泰
朱益宇
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中
華民國102 年2 月27日農訴字第1010746950號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國99年9 月13日以宜蘭縣羅東鎮○○
段○○○ ○號土地（下稱系爭土地）向被告申請集村興建農舍 ，經被告審查後，以99年11月8 日府農輔字第0990131694號 函（下稱前處分）同意所請，並副知行政院農業委員會（下 稱農委會）水土保持局（下稱水保局）。嗣經水保局以99年 11月16日水保農字第0991831149號函（下稱水保局99年11月 16日函）知被告略以，集村興建農舍坐落之農業用地位於特 定農業區，即屬「影響農業生產環境及農村發展」，直轄市 、縣（市）政府不得准許申請，本件被告以前處分同意原告 上開申請，即與農委會99年10月15日農水保字第0991875738 號令釋（下稱系爭令釋）規定不符等語；復經水保局於101 年5 月8 日邀集被告召開興建資格疑義，確認本件原告既未 於系爭令釋發布前完成會審核定其等興建資格，其狀態即與 其他各縣（市）政府駁回及訴訟中案例無異，並無信賴保護 原則之適用，其審查資格即應符合系爭令釋規定，被告乃以 系爭土地係位於特定農業區，不符系爭令釋，據以101 年11 月6 日府農輔字第1010145749號函（下稱原處分）撤銷前處 分。原告不服，提起訴願，經無理由駁回後，遂提起本件行 政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠依本院100 年度訴字第1196號判決意旨，主管機關得本於 權責審查個別之申請案有無符合農業發展條例第18條第1 項所稱「不影響農業生產環境及農村發展」之要件。被告 及訴願機關之歷次公文、本件歷次會議作出之結論及相關 主管之發言，均認被告具備管轄權限之見解。原處分所附 本件申請案審查綜合意見表中，被告所屬建設處、秘書處 法制科於審查意見均稱請農業處本於權責核處，而審查結 果均為「符合」，更證實被告具有審核權限甚明。職故， 農委會100 年1 月31日農水保字第0990180467號函認被告 並無核定集村興建農舍裁量權限之見解，並不足取，被告 具有核准權限。
㈡被告99年12月28日府農輔字第0990188988號函（下稱被告 99年12月28日函）、101 年4 月19日府農輔字第10100561 34號函（下稱被告101 年4 月19日函）及會議結論，均稱 本件於99年10月15日前已完成農民資格之實質審查，且當 時原告本件申請案審查表亦認為符合法令，其他部門亦在 查知有系爭令釋存在之情形下，仍同意原告之申請，可見 被告前處分完全合法毫無瑕疵，不能以嗣後解釋函令之變 更對先前合法之判斷為法令所無之限制。又102 年7 月1 日修正農業用地興建農舍辦法（下稱興建農舍辦法）第16 條顯為系爭令釋適用之過渡條款，原告既於101 年12月14
日前因被告核准而取得興建集村農舍之資格，自得興建在 特定農業區至明。至於水保局101 年5 月8 日會議釋疑結 論所指顯欠根據，不足採信，原處分與訴願決定竟以「違 法在後」之判斷取代「合法在先」之前處分，已明顯違反 禁反言原則。另訴願決定認為系爭令釋特定農業區不得集 村興建農舍屬解釋性行政規則，並未涉及法規修正，故無 違反從新從優原則，已明顯違反司法院釋字第287 號解釋 之意旨，亦違反權力分立原則、平等原則、比例原則與法 律保留原則，增加法律所無之限制而有違憲之虞。 ㈢訴願決定肯認農業發展條例（下稱農發條例）第18條第1 項、行為時興建農舍辦法第3 條、前處分、農委會93年2 月2 日農授水保字第0931801943號函及農委會93年6 月7 日農授水保字第0931848633號函（下分別稱農委會93年2 月2 日、93年6 月7 日函釋）構成人民信賴之基礎，且經 被告於系爭令釋前大力推廣、提倡，自為原告所信賴。本 件與其他類似案件不同之處，在於其他案件均遭申請駁回 ，而本件係在被告實質審查下，曾作成前處分核准。原告 從集資購買至申請規劃，皆經由農委會及水保局長期的行 政指導，原告實已構成信賴表現無疑，自該就原告之權益 予以妥適之保障。次以訴願決定認系爭令釋並未涉及法規 修正，無違反從新從優原則，又稱集村農舍執行面確未審 酌有無影響農業生產環境及農村發展已遭扭曲誤解等情， 明顯出現理由矛盾之違法，且本件並無經廢止或變更之法 規重大明顯違反上位規範之情形，農委會不能以執行面之 問題害及信賴規範面民眾之權益。再者，是否影響農業生 產環境及農村發展之判斷，係執行面之問題，應由主管機 關就具體個案因地制宜，而非增加法律所無之限制造成守 法者之困擾。而依102 年7 月1 日修正公布興建農舍辦法 、內政部102 年7 月1 日臺內營字第1020805247號令及農 委會農水保字第1021865656號令，可知101 年12月14日前 取得直轄市、縣（市）主管機關或其他主管機關依該辦法 第2 條或第3 條核定文件之申請興建農舍案件，於向直轄 市、縣（市）主管建築機關申請建造執照時，得適用修正 施行前之規定辦理。是被告第一次同意處分以修正前規定 之審查合法，原告取得興建集村農舍之資格，自得依新辦 法第16條規定申請續行建造執照核發至明。
㈣是原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應續將系爭土地呈報農委會水保局辦理專案分割並 核發建築執照。
三、被告則以：
㈠原告係於99年9 月13日提出本件申請，被告雖依農發條例 第18條第1 項及行為時興建農舍辦法第3 條第1 項規定， 於99年11月8 日以前處分同意辦理；惟有關農民資格審查 部分，僅農業處於99年10月15日前完成部分審查項目，餘 均於之後完成，並未如原告所稱悉於99年10月15日前完成 審查。被告將前處分副知水保局備查，經水保局99年11月 16日函指集村興建農舍坐落之農業用地位於特定農業區內 ，即屬「影響農業生產環境及農村發展」，直轄市及縣（ 市）政府不得依該條項規定准許其申請，與系爭令釋不符 為由，否准原告申請，被告為維護原告之權益，被告亦一 再函轉原告之訴求，請水保局審慎確認釋復，惟水保局10 0 年1 月17日水保農字第0990187228號、100 年1 月31日 農水保字第0990180467號函及100 年7 月5 日水保農字第 1001816533號函仍以上旨回覆基於行政一體與依法行政， 及基於對縣轄內僅存良田之保護，並無拒絕適用系爭令釋 之理。
㈡類似案件已歷經多起行政訴訟案例，行政法院均未否定系 爭令釋之合憲性及適法性。雖原告主張本件係於系爭令釋 下達前即送件，主張攸關憲法上人民權利保障之信賴保護 原則，惟被告仍應考量其信賴是否值得保護、有值得保護 之利益，尤更應權衡公益與私益間之衡平。縱認系爭令釋 違反信賴保護、法律保留原則，致原告財產權益受損，亦 係原告得否請求損失補償或國家賠償之另一法律問題，非 係續予准其本件申請。
㈢系爭令釋係農委會基於職權，因執行特定法律之規定所為 必要之釋示，以供被告行使職權時之依據，適法性應無疑 義。系爭令釋並非直接限制擁有特定農業區之農民不得以 集村方式申請興建農舍，僅係認定「集村興建農舍坐落於 特定農業區即有影響農業生產環境」，故擁有特定農業區 土地之農民，如有以集村方式興建農舍之意願，仍得集中 興建於其他使用分區之土地上，並未否決其興建農舍之權 利。同理，亦未限制個別農舍於特定農業區之興建權益， 不影響真正從事農業經營行為之農民的權益。
㈣是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有前處分、審查綜合意見表、 99年12月2 日研商處理羅東鎮○○段○○○ ○號集村興建農舍 案會議紀錄、被告99年12月28日函、被告100 年4 月15日府 農輔字第1000055690號函、被告100 年6 月23日府農輔字第 1000094840號函、被告100 年7 月13日府農輔字第10001018
81號函、被告101 年4 月19日函、水保局100 年4 月21日水 保農字第1001809346號函、水保局100 年7 月22日水保農字 第1001851806號函、水保局101 年11月2 日水保農字第1011 86352 號函、訴願決定及原處分等件附於本院卷及原處分卷 可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告曾以前處分准許原告 申請集村興建農舍，惟嗣後以興建農舍坐落之系爭土地坐落 於特定農業區內，因而以原處分撤銷前處分，有無違誤。五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：
㈠按「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促 進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增 進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例； 本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例用辭 定義如下：…三、農民：指直接從事農業生產之自然人。 ……十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保 護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、 養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農 舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排 水及其他農用之土地。……十二、農業使用：指農業用地 依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之 農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停 養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、 畜牧等使用者，視為作農業使用。」「（第1 項）本條例 中華民國89年1 月4 日修正施行後取得農業用地之農民， 無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核 定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方 式或在自有農業用地興建農舍。……（第4 項）第1 項及 前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；……（ 第5 項）前4 項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、 農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條 件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵 行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」農發 條例第1 條、第3 條第3 款、第10款、第12款、第18條第 1 項、第4 項及第5 項分別定有明文。
㈡次按「依本條例第18條第1 項規定申請興建農舍之申請人 應為農民，其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市 ）主管機關核定：……五、申請人為該農業用地之所有權 人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農 舍之農業用地。」亦為依農發條例第18條第5 項規定授權 訂定之行為時興建農舍辦法第3 條第1 項第5 款所明定。 又「有關農業發展條例第18條第1 項規定，為避免農地建
地化且保護優良農田供農業生產使用目標，集村興建農舍 坐落之農業用地不得位於特定農業區。」亦經農委會於99 年10月15日以系爭令釋核釋在案。系爭令釋為農委會本諸 中央主管機關之地位，為避免農地建地化且保護優良農田 供農業生產使用目標而發布，闡明法規之原意令所屬下級 機關公務員行使職權時之依據，依司法院釋字第548 號及 第287 號解釋意旨，其性質屬解釋性之行政規則，自法規 生效之日起有其適用，又其內容並未違反農發條例第18條 第1 項之立法意旨及規範目的，自得適用。準此，於特定 農業區內之農業用地申請興建集村農舍者，即屬有影響農 業生產環境及農村之發展，自為法所不許。至被告93年2 月2 日函釋、93年6 月7 日函釋固揭示特定農業區農牧用 地及經辦竣重劃之農牧用地均可參加集村興建農舍，惟上 述函釋內容，均僅就特定農業區之農牧用地及辦竣重劃之 農牧用地可否參加集村興建農舍之疑義加以說明，並未改 變在特定農業區農牧用地申請集村興建農舍，仍須符合「 不影響農業生產環境及農村發展」之規定。
㈢依前揭農發條例第18條第1 項規定之意旨，乃考量實際農 民需求、農業發展及促進農地合理利用，對於89年1 月4 日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建 者，「於不影響農業生產環境及農村發展」前提下，得申 請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。準此，於該條 例89年1 月4 日修正施行後取得農業用地之農民，必須符 合無自用農舍且不影響農業生產環境及農村發展之要件， 並經直轄市或縣（市）主管機關核定，始得申請以集村方 式或在自有農業用地興建農舍。經查，系爭土地係位於特 定農業區之農業用地，原告於99年9 月13日申請在系爭土 地上集村興建農舍，固經被告於99年11月8 日以前處分同 意所請。惟因系爭土地位於區域計畫法施行細則第13條第 1 款規定之特定農業區，即「優良農地或曾經投資建設重 大農業改良設施，經區域計畫主管機關會同農業主管機關 認為必須加以特別保護而劃定者」，勢將使具有優質生產 力而可實際從事農業經營之農用土地面積減少，對於農業 生產環境顯有不利影響，復與農發條例第1 條所揭示確保 農業永續發展及促進農地合理利用之立法目的相違背。是 被告將前處分副知水保局，水保局99年11月16日函知被告 系爭土地位於特定農業區，即屬「影響農業生產環境及農 村發展」，前處分有違法之處，是被告本於國家整體立場 ，並參酌系爭函釋意旨，認原告本件申請確有影響農業生 產環境及農村發展之事由，前處分應係違法，因而依行政
程序法第117 條前段規定，於101 年11月6 日作成原處分 將前處分撤銷，且此撤銷符合行政程序法第121 條第1 項 除斥期間之規定，則就此以觀，原處分尚難認有何違誤。 ㈣原告主張：原處分實際上係以系爭令釋作為撤銷前處分之 理由，惟前處分合法有效而無瑕疵，被告竟以嗣後解釋函 令之變更前處分之合法判斷，而不適用從新從優原則，系 爭令釋實有違反權力分立原則、法律保留原則，且對其等 財產上之權利造成嚴重侵害，是原處分自有違誤等情。惟 以，系爭令釋性質上係屬農委會訂頒之解釋性行政規則， 自法規生效之日起有其適用，又其內容並未違反農發條例 第18條第1 項之立法意旨及規範目的，已難認有何違反法 律保留原則、權力分立原則可言。次以系爭令釋並非法規 之變更，不生法律不溯既往原則之問題，亦無中央法規標 準法第18條從新從優原則規定之適用。復參諸農委會基於 農發條例第18條第5 項授權，會同內政部訂定之行為時興 建農舍辦法第8 條第1 項規定，以集村方式興建農舍，應 有20戶以上之農民為起造人，且農舍與坐落之農業用地間 應留設至少6 公尺寬之道路，復應設置停車位、停車場、 廣場等公共設施（參見該項第1 、6 、8 款等規定），足 見集村興建農舍必須使用廣大面積之農業用地，作為住宅 、道路或公共設施等非農業用途使用。農委會為達成避免 農地建地化及保護優良農田供農業生產使用等目標，就農 發條例第18條第1 項所使用「影響農業生產環境及農村發 展」之不確定法律概念，因而訂頒系爭令釋，認興建集村 農舍坐落之土地以非特定農業區之農業用地為限，與農發 條例第18條第1 項之立法意旨及國家農業政策相符，並未 逾越母法關於「不影響農業生產環境及農村發展」之文義 可能範圍，亦無增加母法所未規定之申請限制，或與母法 有所牴觸，合於司法院釋字第505 、586 號解釋所揭示行 政機關訂定行政規則應遵循之原則，自無違背法律保留原 則。再依農發條例第18條第1 項規定，並非毫無限制地開 放集村興建農舍，申請者仍須符合「不影響農業生產環境 及農村發展」之條件，方可獲主管機關核准，而系爭令釋 係就前揭條文所定集村興建農舍應具備之要件而為具體解 釋，本件原告之申請既與農發條例第1 項規定法定要件不 符，雖為前處分誤為核准，惟業經被告作成原處分予以撤 銷，其等即自始未取得集村興建農舍之權利，並非如原告 所指係因農委會作成系爭令釋，始對其等原本依法律享有 之權利加諸限制，故原告以此為由，指稱系爭令釋侵害其 等之財產權，且與法律保留原則有違，尚乏依據。
㈤原告次以：系爭令釋有違比例原則等情為主張。惟核被告 所提監察院對參加人及內政部提出之糾正案文記載，農發 條例自89年修正公布以來，截至99年6 月30日止，全國計 有85件集村興建農舍申請案，經統計集村興建農舍之農業 用地作為建築基地面積者計有45.0189 公頃，其中位於優 良農地或政府投入資源辦理土地重劃之「特定農業區」者 ，計有28.3553 公頃，占62.99%，亦即6 成以上本應為優 先保護之特定農業區，卻成為集村興建農舍之建築基地（ 本院卷第218 頁），顯然悖離集村興建農舍之政策目標之 一，即保護優良農地及其農業生產環境。由此足見，在農 委會作成系爭令釋前，地方主管機關多未考量特定農業區 之優質農地應優先保護作為農業經營使用，對於在特定農 業區土地上申請集村興建農舍之案件，率予准許，導致具 高度生產力且經國家投入資源維護之特定農業區土地面積 不斷減少，故為避免優良農地建地化之現象持續擴大，衝 擊國內之農業生產環境，對於特定農業區採取及時之保護 措施，自屬必要。是農委會基於維護優良農地之迫切需要 ，在相關辦法修正完成之前，作成系爭令釋，統一解釋在 特定農業區集村興建農舍之申請，與農發條例第18條第1 項所定「不影響農業生產環境及農村發展」之要件有違， 而不應准許，俾地方主管機關有所遵循，自有助於達成保 護優良農地續為農業使用，確保農業永續發展之公益目的 。又特定農業區既屬糧食生產之精華地區，或國家過往農 業投資之重點地區，理應嚴格限制其作為農業用途，始足 以貫徹區域計畫及農業主管機關將之劃定為應予特別保護 農業地區之目的，則系爭令釋認為以集村方式興建之農舍 不得坐落於特定農業區內，亦屬達成行政目的所必要之方 法。是系爭令釋並無原告所指無法達成行政目的，或未採 取對人民最小侵害方法之情事，是原告陳稱系爭令釋有違 比例原則，尚非可採。
㈥原告繼以：系爭令釋有違平等原則，原處分執以作為撤銷 前處分之依據，即屬有誤等情為主張。惟按行政法所稱之 平等原則，並非指絕對、機械之形式上平等，而係指相同 事物性質應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待 遇而言，如事物性質不盡相同而為合理之各別處理，自非 法所不許（行政程序法第6 條及司法院釋字第596 號解釋 意旨參照）。依前述監察院糾正案文所載，上開85件於農 業發展條例89年修正後提出之集村興建農舍申請案中，作 為配合農地之面積計有421.8514公頃，其中山坡地保育區 農牧用地占總面積36.08%；其次為山坡地保育區林業用地
，占總面積27.55%，若加計森林區農牧用地及風景區農牧 用地，則配合農地中有高達70.32%之比例係屬偏遠、低價 值之農地（本院卷第219 頁）。準此以觀，於農委會作成 系爭令釋前，因申請以集村方式興建農舍之建築基地，多 坐落於緊鄰市區之優良農地，其配合農地卻遠離該集村社 區，致使居住農舍者必須駕車始能抵達配合農地，此與農 發條例所定農舍興建之目的，應係為方便農民就近管理所 耕作農地，以促進農業生產，而非專供住宅使用者，顯有 違背。反之，依農發條例第18條第1 項及第4 項前段：「 第1 項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人 」，及行為時興建農舍辦法第6 條第3 款前段：「申請興 建農舍之該宗農業用地，扣除興建農舍土地面積後，供農 業生產使用部分應為完整區塊，且其面積不得低於該宗農 業用地面積90% 」等規定，可知個別興建之農舍，因係坐 落於農民自己所有供農業生產使用土地上，其面積復受有 不得超過該宗農地面積10% 之限制，故符合農民就近照顧 農作之習性與需求，亦較能確保大部分農地均確實作為農 業經營使用。是上述將優良農地不當使用作為建築基地， 卻將低價值之山坡地保育區、森林區及風景區農牧用地作 為配合農地之情形，既為集村興建農舍所獨有，且不符合 農發條例保護優良農地作為農業使用之意旨，農委會因而 作成系爭令釋，核釋集村興建農舍之農業用地不得位於特 定農業區，以遏止優良農地建地化之異常現象繼續擴大， 乃基於「集村興建農舍」與「個別興建農舍」對特定農業 區所造成影響之本質上差異，而為合理之差別待遇，自與 平等原則無違，原告指稱系爭令釋違反平等原則，亦難足 採。
㈦原告雖續主張：其係信賴農發條例第18條第1 項、行為時 興建農舍辦法第3 條、前處分、農委會93年2 月2 日、93 年6 月7 日函釋）而為本件申請，且本件申請曾在被告實 質審查下以前處分准許，自與同時期遭其他機關駁回之相 類似案件情形不同，又原告從集資購買至申請規劃，皆經 由農委會及水保局長期的行政指導，原告實已構成信賴表 現無疑，且該信賴並無不值得保護之情形，則原處分自有 違行政程序法第117 條但書之規定等情。茲以： ⒈按行政法上信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政 處分及其他行政行為，足以引起當事人信賴（即所謂信 賴基礎），又當事人因信賴該國家行為而有具體之行為 （包括運用財產及其他處理行為），另信賴行為與信賴 基礎間須有因果關係，如嗣後該國家行為有變更或修正
，將使當事人遭受不能預見之損失；且當事人之信賴， 必須值得保護，始足當之。若行政機關並無何足使當事 人產生信賴之行為，或當事人純屬願望、期待而未有表 現其已生信賴之事實者，均屬欠缺信賴要件，不在保護 範圍，合先敘明。
⒉原告固執農委會93年2 月2 日、93年6 月7 日函釋意旨 執為信賴基礎，經核該二函係分別揭示「特定農業區農 牧用地及經辦竣重劃之農牧用地」、「非都市土地山坡 地保育區之農牧用地及林業用地」可參加集村興建農舍 ，惟上述研商結論及函文內容，均僅就特定農業區之農 牧用地、辦竣重劃之農牧用地、非都市土地山坡地保育 區之農牧用地及林業用地可否參加集村興建農舍之疑義 加以說明，並未改變農發條例第18條第1 項於特定農業 區農牧用地申請集村興建農舍，必須符合「不影響農業 生產環境及農村發展」之規定。次核農委會依農發條例 第18條第6 項授權訂定之集村興建農舍獎勵及協助辦法 ，其內容亦無一語敘及申請在特定農業區集村興建農舍 者，必可獲主管機關准許。再者，符合農發條例第18條 第1 項規定取得特定農業區農牧用地所有權之農民，雖 可依該項規定申請集村興建農舍，惟並非一經提出申請 ，主管機關就當然必須核准，仍應審核包括是否「不影 響農業生產環境及農村發展」在內之其他法定要件是否 具備，業如先前一再論述。故先前各地方主管機關在前 揭規定修正施行後，許可部分於特定農業區集村興建農 舍之申請案例，惟此乃就不同個案逐一審查後所作之決 定，無從據以推論農委會或各地方主管機關，業已形成 對特定農業區內集村興建農舍之申請案一律予以核准之 行政慣例。是原告主張上述農委會93年2 月2 日、93年 6 月7 日函釋內容暨地方主管機關核准於特定農業區內 集村興建農舍之前例，足以使其等就特定農業區及經辦 竣重劃之農牧用地可供作集村興建農舍產生信賴基礎等 情，自與農發條例第18條第1 項所定集村興建農舍之要 件不符，而無足採。
⒊以集村方式興建農舍之申請案，不論興建農地是否為特 定農業區內，依農發條例第18條第1 項之規定，均須符 合「不影響農業生產環境及農村發展」之規定，且非一 經申請，主管機關即應一律核准，已如前述，是在獲得 許可前，或業已違法許可而遭撤銷之情況下，自不能單 憑原告提出申請行為，即遽論原告必可獲得集村興建農 舍之合法權利。原告於提起本件申請案前，其等因期待
被告將核准其等在系爭土地上集村興建農舍，而預先集 資購買農地，並設計與規劃農舍興建事宜，純屬因主觀 上願望、期待被告將核准其等之申請，而支出之成本， 並非因農委會或被告有何足以引起信賴之行為，所為財 產之運用及處理，自不得認係信賴之表現。至於被告固 前以前處分違法核准本件申請，惟嗣後已依行政程序法 之相關規定，作成原處分將違法之前處分撤銷；又被告 所屬內部單位固就前處分之作成而曾表達各項意見，惟 前處分既因合法而撤銷在案，則各該意見因而失所附麗 ，原告亦不得執為其有利之主張。從而，原告執前處分 為其信賴保護之主張，自非可採。
㈧原告雖復主張：依102 年7 月1 日修正公布現行興建農舍 辦法、內政部102 年7 月1 日臺內營字第1020805247號令 及農委會農水保字第1021865656號令，可知101 年12月14 日前取得直轄市、縣（市）主管機關或其他主管機關依該 辦法第2 條或第3 條核定文件之申請興建農舍案件，於向 直轄市、縣（市）主管建築機關申請建造執照時，得適用 修正施行前之規定辦理，則被告前處分以修正前規定之審 查合法，原告取得興建集村農舍之資格，自得依現行興建 農舍辦法第16條規定申請續行建造執照核發等情。惟核現 行興建農舍辦法第16條係規定：「中華民國101 年12月14 日前取得直轄市、縣（市）主管機關或其他主管機關依第 2 條或第3 條核定文件之申請興建農舍案件，於向直轄市 、縣（市）主管建築機關申請建造執照時，得適用中華民 國102 年7 月1 日修正施行前規定辦理。」縱認原告主張 前處分即係其等取得被告依同辦法第2 條或第3 條核定文 件之申請興建農舍案件尚非虛妄，惟前處分既為101 年11 月6 日作成之原處分撤銷，則依文意解釋，已不能符合上 開「中華民國101 年12月14日前取得」之要件；且遍尋行 為時及現行興建農舍辦法全文，均未發現有何就特定農業 區集村興建農舍申請案件應予准許之相關規定。再者，縱 農委會並未作成系爭令釋，然於特定農業區集村興建農舍 申請案件顯係對「農業生產環境及農村發展」產生重大之 不良影響，而與農發條例第18條第1 項規定相悖，自無從 准許等情，業經本件詳加論述如前，是原告主張現行興建 農舍辦法第16條係相類似案件之過渡規定，本件申請應予 核准等情與法有違，洵非可採。
㈨至於原告另提出之監察院調查報告及立法委員就本件申請 案開會決議等其他機關之不同意見，均無從據以否定農發 條例第18條第1 項之規定，則原告執以主張被告依農委會
系爭令釋，以原處分撤銷前處分核准申請係屬違法等情， 不足採取。
六、綜上所述，原告之主張均無可採，本件申請不符農發條例第 18條第1 項規定，被告固曾以前處分誤為核准，惟其嗣後作 成原處分以撤銷前處分，於法並無違誤，訴願決定遞予維持 ，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告 應續將系爭土地呈報水保局辦理專案分割並核發建築執照等 情，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及攻擊防禦方法， 經本院詳加審酌後，或與本件之爭執無涉，或對本件判決結 果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1 項前段、第104 條、民事訴訟法第85條第1 項前段，判 決如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 4 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 劉穎怡
法 官 鍾啟煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 102 年 9 月 4 日 書記官 吳芳靜