臺北高等行政法院判決
102年度訴字第497號
102年9月4日辯論終結
原 告 劉泓志
楊岫涓
曾仁德即玄祐診所
被 告 行政院
代 表 人 江宜樺
被 告 衛生福利部中央健康保險署
（原名稱：行政院衛生署中央健康保險局）
代 表 人 黃三桂
被 告 衛生福利部
（原名稱：行政院衛生署）設臺北市大同區塔城街36號
代 表 人 邱文達
共 同
訴訟代理人 徐維志
上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠原告起訴時，原列行政院衛生署及行政院衛生署中央健康保 險局為被告，嗣上述2 機關自民國102 年7 月23日起，分別 變更組織為衛生福利部及衛生福利部中央健康保險署，並均 由改組後之機關承受訴訟，有行政院102 年7 月10日院授研 綜字第10222605323 號函及行政訴訟聲明承受訴訟狀2 件附 卷可稽，經核尚無不合，應予准許。
㈡原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核 無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情 形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。二、事實概要：原告認為被告衛生福利部全民健康保險署（下稱 健保署）於民國102 年1 月7 日以健保醫字第1020032413號 公告之102 年度全民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地 區改善方案（下稱系爭改善方案），其中「七、申請條件」 之「㈡鼓勵西醫基層醫師至本方案施行區域提供巡迴醫療服 務」，於「⒈申請資格」部分規定：「…⑶執行本方案巡迴 服務之診所，於同一保險人分區業務組內得跨鄉鎮（區）、 不得跨縣市，不得跨健保分區執行本項服務。但經各分區與
轄區醫界代表共管會議討論，同意跨縣市執行本項服務者， 不在此限。⑷申請參與本方案提供巡迴醫療服務之醫師，應 以專任專科醫師為優先原則，但不具專科醫師資格，經各分 區與轄區醫界代表共管會議討論，同意提供巡迴醫療服務者 ，不在此限。」對於醫療資源缺乏地區之人民健康有所妨礙 ，係屬違法，故提起本件行政訴訟，請求修正系爭改善方案 。
三、原告主張：醫師與被告健保署係依司法院釋字第533 號解釋 簽訂行政契約之兩造，人民則係根據司法院釋字第524 號解 釋，被迫與被告健保署簽全民健保約。系爭改善方案七、㈡ 、⒈、⑶及⑷規定，診所若需跨縣市執行系爭改善方案之巡 迴醫療服務，或不具專科醫師資格之醫師如欲參與巡迴醫療 服務，必須經各分區與轄區醫界代表共管會議（下稱共管會 議）討論同意後，方得執行。然被告健保署與中華民國醫師 公會全國聯合會（下稱醫師全聯會）訂有「行政院衛生署中 央健康保險局100 年西醫基層總額支付制度下專業審查事務 委託勞務契約」，以新臺幣3 千萬元委託醫師全聯會審查醫 事服務，共管會議之成員均為醫師全聯會人員，且由被告健 保署指派，故絕對不敢表達公正意見，故系爭改善方案之前 述規定，將妨礙醫療資源缺乏地區之人民健康，應予廢止， 並改為由縣市政府或該府衛生局、社會局或爭議村里衛生所 公務人員會議討論，以決定是否同意診所跨縣市執行系爭改 善方案之巡迴醫療服務，或不具專科醫師資格之醫師得否參 與巡迴醫療服務，方能公正。為維護公益，爰依行政訴訟法 第8 、9 條等規定，提起公益訴訟，並聲明：被告應該修正 系爭改善方案，廢除由與轄區醫界代表共管會議討論之枉法 行政，避免妨礙醫療缺乏人民健康。
四、被告抗辯：本件原告所提公益訴訟未有法律特別規定，程序 上顯不合法。系爭改善方案七、㈡、⒈、⑶及⑷之規定，係 被告健保署參酌醫界、各縣市衛生局及被告健保署各分區業 務組之意見後，提報「西醫基層總額支付委員會」101 年第 2 次臨時會議，經與會委員充分討論後，依會議決議修正並 報被告衛生福利部核定後公告實施，以維護偏遠地區保險對 象之就醫權益及品質。另系爭改善方案之施行地區，係依該 方案所訂條件予以篩選，及被告健保署各分區業務組會同轄 區縣市衛生局討論彙整後而訂定，欲申辦巡迴醫療服務之診 所，需依系爭改善方案之規定自行評估後，選擇巡迴村里之 巡迴點並檢附相關申請文件，由被告健保署之分區業務組進 一步評估該診所申請前往之巡迴點實際醫療服務使用狀況、 醫療需求等現況後，據以核定，俾確保有限健保資源合理運
用。至於被告健保署就同一鄉鎮有不同之核定結果，係因申 請之醫師不同，其專科醫師身份有別之故。原告劉泓志因不 具專科醫師資格，且經被告健保署南區業務組與轄區醫界代 表共管會議決議，其申請辦理之巡迴鄉鎮已核定其他符合方 案規定之醫師申請或當地民眾對於巡迴醫療服務之需求尚不 明確，被告健保署因而不予同意其巡迴醫療服務之申請，並 不予給付其相關報酬，自無違法，並聲明：駁回原告之訴。五、本院之判斷：
㈠原告於本院言詞辯論期日均未到庭，其等於起訴狀內，雖記 載依行政訴訟法第9 條規定，提起公益訴訟云云。惟按行政 訴訟法第9 條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及 法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政 訴訟。但以法律有特別規定者為限。」其立法理由載明：「 二、依傳統『訴訟利益』之理論，須就與自己權利或法律上 利益有直接關係之事項，始得提起訴訟，但情況較為特殊之 公法爭議事件，為維護公益，應許與自己權利及法律上利益 無直接關係之人民，得就行政機關之違法行為提起行政訴訟 ，『惟此種訴訟究屬例外，不宜過度擴張，須以法律有特別 規定者為限始得為之』。爰仿日本行政事件訴訟法第5 條及 第42條有關民眾訴訟之規定，增設本條，以維公益。三、本 條係前瞻性之立法，使立法機關得於適當時期制定法律，准 許人民提起維護公益之訴訟，例如日本之選舉訴訟、住民訴 訟等民眾訴訟是。四、人民須為維護公益始得『依法律規定 』提起本條訴訟，亦即本條係著重於公益之積極作用，與本 法其他側重於公益消極作用之法條有異，至於是否合乎公益 ，應由行政法院認定之。」準此可知，人民提起上開「維護 公益訴訟」，以其所援引指摘行政機關「違法行為」之該「 法律」有特別規定人民得依據該法律提起「維護公益訴訟」 者為限。原告雖主張：系爭改善方案七、㈡、⒈、⑶及⑷， 關於診所若需跨縣市執行系爭改善方案之巡迴醫療服務，或 不具專科醫師資格之醫師如欲參與巡迴醫療服務，必須經共 管會議討論同意後，方得執行等規定，對於醫療資源缺乏地 區之人民健康有所妨礙，係屬違法，故起訴求為判決修正系 爭改善方案，廢除前揭規定。惟系爭改善方案係被告健保署 依100 年1 月26日修正、102 年1 月1 日施行前全民健康保 險法第32條第1 項「本保險為維護保險對象之健康及促進原 住民地區暨山地離島地區之醫療服務，主管機關應訂定預防 保健服務項目與實施辦法及原住民地區暨山地離島地區醫療 服務促進方案。」之規定，及全民健康保險醫療費用協定委 員會102 年度全民健康保險醫療費用總額協商暨第186 次會
議議決為總額分配之決議所擬定，送由被告衛生福利部核定 後實施；而全民健康保險法並無人民得對系爭改善方案提起 公益訴訟之相關特別規定，故原告提起本件訴訟，與行政訴 訟法第9 條所定公益訴訟之要件，自非符合。
㈡次按行政訴訟係人民對於違法的公權力行使，損害其權利或 法律上利益之救濟途徑，用能保障人民權益，確保國家行政 權之合法行使，故係以具體之公法上爭議事件為審判對象。 至於頒行抽象性之行政規則，以執行法律之權限（通稱行政 立法權），乃屬一般性行使行政權之領域，行政機關有無怠 於作為或未為妥適作為，為國會行使監督權之範疇，因不屬 具體個案之公法上爭議事件，自非行政法院行使司法審查權 之對象，且現行法令亦無課予行政機關應依人民之請求，行 使一定內容之行政立法權之義務。是人民如對立法事項或抽 象性之公共政策有所建議，基於法治國家權力分立原則，應 依行政程序法第168 條：「人民對於行政興革之建議、行政 法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主 管機關陳情。」及請願法第2 條：「人民對國家政策、公共 利害或其權益之維護，得向職權所屬之民意機關或主管行政 機關請願。」等規定，向主管行政機關或職權所屬民意機關 陳情或請願，並無依行政訴訟法第8 條第1 項規定，提起一 般給付訴訟，請求行政法院判命行政機關應行使行政立法權 之法律上請求權。原告主張系爭改善方案規定，診所若需跨 縣市執行系爭改善方案之巡迴醫療服務，或不具專科醫師資 格之醫師如欲參與巡迴醫療服務，必須經共管會議討論同意 後，方得執行，係屬違法，應予修改，核係就全民健康保險 制度中，有關對醫療資源不足地區提供醫療保健服務之政策 擬定提出建議，揆諸前揭說明，原告僅得依前引行政程序法 及請願法規定，對於為全民健康保險法主管機關之被告衛生 福利部提出陳情或請願，並無訴請該被告或被告健保署與行 政院修改系爭改善方案之法律上請求權，是原告提起一般給 付訴訟，請求被告修正系爭改善方案，廢除由與轄區醫界代 表共管會議之枉法行政，避免妨礙醫療缺乏人民健康，為無 理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決 結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項，第98條第1 項前段，第 104 條，民事訴訟法第85條第1 項，判決如主文。中 華 民 國 102 年 9 月 25 日 臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 陳 姿 岑
法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 9 月 25 日
書記官 李 建 德