臺北高等行政法院判決
101年度訴字第2057號
102年8月13日辯論終結
原 告 黃謀忠
黃謀勇
黃遠火
戴政雄
徐潤德
黃良茂
黃信益
上七人共同
訴訟代理人 詹順貴 律師
許嘉容 律師
林育丞 律師
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 沈世宏（署長）住同上
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
參 加 人 桃園縣政府
代 表 人 吳志揚（縣長）住同上
訴訟代理人 姜柏丞
徐雪滿
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國10
1 年10月29日院臺訴字第1010147724號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
參加人經由經濟部提出「桃園科技工業園區第二期開發計畫 」（下稱本開發計畫）環境影響說明書（下稱環說書）送審 ，經被告先後於99年12月31日、100年6月21日、100年7月26 日及100年11月17日4次召開專案小組初審會議，並於100 年 12月23日召開環保署環境影響評估環評委員會（下稱環評委 員會）第213 次會議，決議本案有條件通過環境影響評估審 查。被告於101年1月10日以環署綜字第1010004116號公告（ 下稱原處分）本開發計畫審查結論，其內容為：㈠本案經綜 合考量環評委員、專家學者、各方意見及開發單位之答復與 所採取之減輕與預防措施後，本案有條件通過環境影響評估
審查，亦即本案通過環境影響評估審查，開發單位（即參加 人）於施工及營運階段應履行下列負擔，如未切實執行，則 違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定，應依環評 法第23條規定予以處分：⒈鄰桃科12路之區域應有合理之綠 地規劃，並於配置圖中清楚標示原退縮之6 公尺及責成廠商 退縮之3 公尺，所退縮之綠地不得配置建築物。⒉本案位於 缺水地區，基地內建築物應設置雨水回收系統，供澆灌、沖 廁……等使用，並設置滲透性雨水下水道系統。⒊不得種植 外來種植物及引進外來種動物。⒋本案下列事項涉及「桃園 科技工業區開發變更計畫環境影響說明書」之變更，應於動 工前完成相關變更作業：⑴空氣污染物、廢水及一般事業廢 棄物之排放量，應由調降「桃園科技工業區開發變更計畫環 境影響說明書」排放量來支應。⑵利用「桃園科技工業區開 發變更計畫環境影響說明書」既有之污水處理廠、原水淨水 設施及事業廢棄物掩埋場等設施。⒌本環境影響說明書定稿 經被告備查後始得動工。⒍應於開發行為施工前30日內，以 書面告知目的事業主管機關及被告預定施工日期；採分段（ 分期）開發者，以提報各段（期）開發之第一次施工行為預 定施工日期為原則。㈡本案開發單位未來於施工及營運階段 時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施 及上述所附負擔後，已無環評法第8 條及其施行細則第19條 所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評 估。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴 訟。
二、原告起訴略以：
㈠原告具備本件撤銷訴訟當事人適格：
⒈按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不 當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」「訴 願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內 為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。 」訴願法第4條、第14條定有明文。
⒉次按，行政訴訟程序所保障之權利，係指所有法秩序為值 得保護並得以個別化之利益，因此探究原告有無得以主張 之權利，即轉換為保護原告利益為目的之保護規範存否的 問題。在非處分相對人提起撤銷之訴時，以「保護規範理 論」作為界定第三人範圍之基準意義尤其深刻，亦即，如 「就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及 社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨 時」，即得認該法規屬「保護規範」（司法院釋字第469 號解釋理由書參照）。換言之，於法律無明文限制時，即
得依客觀解釋方法，探求系爭規範是否有保護特定人之意 旨，並應就規範結構、規範範圍、適用對象之得特定性及 其他社會因素諸如公害防止、環境權之保護、建築計畫或 其他計畫實施所造成之影響等，予以斟酌，應更有助於保 障人民之實體權利以及提供人民有效的權利救濟途徑。 ⒊復按環評法為保護規範，而當地受開發行為所影響之居民 對系爭環評結論係具有法律上利害關係，自得提起訴訟主 張系爭環評審查結論侵害其權利，已為近來最高行政法院 近來穩定之見解：
⑴最高行政法院100 年度判字第1601號判決：「學說及本 院現行一致之見解，認為環評審查會對實施環境影響評 估之開發行為，所作之無需進行第二階段環境影響評估 之審查結論，開發行為當地之居民具有法律上利害關係 ，得對該環境影響評估審查結論，提起撤銷訴訟即具原 告適格。換言之，環評法第5條第1項及第8 條為保護規 範，有保護開發行為當地居民之目的」。
⑵最高行政法院99年度判字第709 號：「審查結論所依據 之環評法第7條及第8條既屬保障開發行為當地居民生命 、身體及財產權益不因開發行為而遭受顯著不利益影響 之保護規範，是當地居民如主張上訴人上開審查結論有 損害及權利或法律上利益之可能，而提起撤銷訴訟，其 即具有訴訟權能……被上訴人係居住於系爭垃圾焚化廠 所在地之居民，而於系爭環評程序中，於距系爭垃圾焚 化廠約1.8 公里處又有被上訴人等人賴以飲水之林○淨 水場……則被上訴人主張渠等現實之生命、身體及財產 權益將因上訴人上開毋庸進行第二階段實質環評程序之 審查結論而有受到損害之可能，即非無據。是被上訴人 具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能，洵堪認定。」 ⑶最高行政法院99年度判字第30號：「行政機關依環評法 第7條規定通過環評審查，而未依環評法第8條規定進入 第二階段環境影響評估，即剝奪環評法賦予居民對開發 行為表示意見等相關權利，當地居民權益即因而受侵害 ，其雖非系爭處分相對人，仍得以利害關係人身分提起 行政訴訟。」
⑷從上開判決可知，環評法為保護規範，開發行為所影響 之範圍內之居民具有提起訴訟之當事人適格已為近來最 高行政法院之穩定見解，相同之判決見解亦可參見最高 行政法院98年度判字第708號、98年度判字第475號、98 年度判字第772 號、本院98年度訴更一字第85號、98年 度訴字第504 號判決、高雄高等行政法院96年度訴更二
字第32號、96訴更一字第19號等判決。
⒋依本開發計畫環說書第5-1 頁所載「本計畫基地位於桃園 縣觀音鄉白玉村與廣興村」，本件原告皆居住於桃園縣觀 音鄉白玉村，其中黃謀勇雖目前未居住於白玉村，惟其從 小生長之老家仍在白玉村，因逢年過節或訪親友之故亦經 常回家，且其所有之農地係在白玉村內，上開原告受到本 件開發行為所引起之空氣污染、水污染、土壤、噪音及振 動等污染甚深，顯見開發行為將侵害當地居民之生命、身 體、健康等權利，故就被告所為有條件通過之環評結論， 原告自屬於法律上之利害關係人，得依環評法之規定對其 提起爭訟。
⒌復依桃園科技工業園區第二期開發計畫暨可行性規劃報告 （含細部計畫）可知原告黃謀勇之農地屬於本件開發場址 所使用之土地，是將受到本件開發行為所引起之空氣污染 、水污染、土壤、噪音及振動等污染甚深，故原告自屬於 法律上之利害關係人，得依環評法之規定對其提起爭訟。 ㈡參加人提出之補充資料未經環評委員會實質討論、審議，卻 逕作成有條件通過之環評結論，依最高行政法院101 年度判 字第55號判決、102年度判字第120號判決及101 年度判字第 953 號判決之意旨，其程序顯有違法，環評結論應予撤銷： ⒈按最高行政法院101 年度判字第55號判決認為：「環境影 響評估委員所提之審查意見……屬前揭環境影響評估法第 6條第7款『預測開發行為可能引起之環境影響』或同條第 8 款『環境保護對策、替代方案』之環境影響說明書應記 載且為環境影響評估審查委員會應討論、審查並決議之事 項，惟上開審查會議結論⒑列為通過環境影響評估審查之 條件－亦即由開發單位將該次審查委員會所提意見納入環 境影響說明書修正報告並送委員確認，而未將修正後之環 境影響說明書提由環境影響評估審查委員會開會討論、審 查、決議，其程序同有未合。」
⒉相同判決意旨亦經最高行政法院102年度判字第120號判決 闡釋，其謂：「又依環評法第3條第3項授權訂定之行政院 環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第9 條規定 ……，可知環境影響評估審查委員會係採合議制方式作成 意思決定，以普通多數決原則通過決議，並無規定委員得 個別以書面確認之方式代替，乃係以全體委員過半數以上 出席共同審查所有提出之資料，經過意見交換後，而形成 決策，如以委員個別為書面資料之形式審查，再個別表示 意見，將使『意見交流、集思廣義、交互辯證』之合議制 精神蕩然無存，有違環境影響評估法第3 條規定要求主管
機關應設環境影響評估審查委員會審查之規範目的。揆諸 本案，由於作成99年審查結論之環保署環評委員會第197 次會議中仍有多位委員對系爭環境影響說明書及健康風險 評估報告提出質疑，並要求補充及修正諸多事項（參見原 審卷一第212 頁至第214 頁），被上訴人環保署本應俟開 發單位補充及修正完畢，再提會討論決議，詎其於該次會 議即作成通過環境影響評估審查，對於委員提出的諸多質 疑及要求補正的事項，僅決議『請開發單位依委員確認意 見補充、說明，經本署轉送確認後，納入定稿，送本署核 備』（參見原審卷一第211 頁），而事後究竟開發單位有 無依委員意見補充、說明？委員閱覽後是否同意？均屬不 明。……縱使開發單位已依委員意見補充、說明，委員閱 覽後亦已同意，由於未經實質合議審查，其核可系爭環境 影響說明書定稿本之程序容有瑕疵。」
⒊上開判決意旨在於強調當環評委員要求之補正事項係屬環 評法第6 條規定之環說書應記載事項時，補正後資料應再 交由委員會開會討論、審查並決議，不得逕送委員確認後 即作為審查結論之條件。蓋於第一階段環評程序，環評法 第3條第1項、第6條至第8條係將環說書審查事項交由專家 組成之環評委員會進行，欲藉由專家審查程序以篩選哪些 案件對環境有重大影響之虞而應進入第二階段環評審查， 若屬於環評法第6 條應記載於環說書之補正資料卻僅送委 員確認，而未再進行討論及審議，將造成規避環評法設計 之專家審查程序的結果。因此，上開判決意旨乃在於確保 第一階段環評審查程序能實質進行，殊不因主管機關係採 取一層審查或二層審查而有不同；更何況，被告所採之二 層審查機制僅係依據其所訂定之行政命令而來，並未有環 評法授權，要不能以此作為規避環評法之專家審查程序及 前揭判決意旨的理由。
⒋本件開發案共經4 次專案小組會議審查，第四次（即最後 一次）專案小組會議於100 年11月17日召開，會議中多位 委員要求開發單位就多項問題提出補充資料及詳細之規劃 ，惟參加人於100 年12月16日提出之補正資料，被告竟僅 轉送相關委員、專家學者及相關機關確認，並未再召開會 議讓環評委員實質審議、討論並議決，即逕於100年12月2 3日行政院環境保護署環境影響評估審查委員會第213次會 議中通過，依最高行政法院101 年判字第55號判決意旨可 知，因本案環評委員所提出之補正事項多涉及環說書之應 記載事項，並不得僅以委員、專家確認之方式，而應提出 由環評委員實質審理、討論並議決，故本案之程序顯係違
反環評法之規定。
⒌第四次專案小組會議所提出之補正事項如下： ⑴洪振發委員：「本案對於一期廠商進駐狀況應有說明， 由一期廠商之進駐狀況是否二期仍有相同的狀況」。 ⑵李培芬委員：「現有的陸地規劃過於分割、線形、碎化 ，並沒有大塊面積之規劃，並不吻合生態之理念。請考 慮再作修改」、「環境監測計畫之說明應加入監測地點 、樣點之位置地圖」、「臨桃科12路之區位仍請考量以 植栽方式進行景觀之改善」。
⑶陳莉委員：「請說明A與B排水分區邊界是否為陡坡？應 注意流速是否過快。」、「水土保持因子P 值在開發後 不宜小於0.7 ，請修正沉沙池設計容量」、「基地東側 以20ｍ聯外道路緊鄰大掘溪，是否設綠帶或其他防護設 施？」、「滯洪池沉砂池深度再下挖10cm，總深3.9 ｍ ，請補充地下水位高度是否影響蓄洪功能」。
⑷龍世俊委員：「有關空氣污染排放減量，桃科一期之減 量是否有較詳細之規劃」、「在空氣品質惡化時……建 議明定一空氣品質惡化之定量標準，如PM10、O3之濃度 值等等，若空品超過此濃度，應主動要求製程降載、提 升防制設備效率」。
⑸趙克平教授：「請以專章說明營運階段之整合性環境管 理計畫，詳加規劃污染排放量配置，污染防治設備操作 及環評相關作業程序」。
⑹被告廢棄物管理處：「㈠依據回復說明事業廢棄物係以 桃園縣99年比例推估，並未依據本開發計畫引進產業類 推估未來是否有特殊事業廢棄物產生而處理量能有不足 之虞，且桃園縣科技工業園區之廢棄物掩埋場是否已依 原規劃設置並可收受本計畫之事業廢棄物，請補充說明 。㈡本案仍請開發單位規劃妥善之廢棄物處理設施，並 應依廢棄物清理法第32條第1 項後段規定，於本計畫規 劃之廢棄物處理設施完成後，本工業區始得營運」。 ⑺上述要求補正之事項屬於環評法第6條第2項第6 款「開 發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」、第 7款「預測開發行為可能引起之環境影響」、第8款「環 境保護對策、替代方案」規定之環說書之應記載事項， 故參加人補正後之資料自應再經委員會實質討論、審查 、決議，不得僅以書面送委員確認，此嚴重違反環評法 之規定。
⒍儘管被告陳稱本案已於環評委員會第213 次會議經委員討 論並補充部分初審結論建議所附條件後，方作成審查結論
，並非「僅以書面送委員確認」或「未再召開會議讓環評 委員實質審議、討論並議決」，本案未有程序違法等語： ⑴惟按最高行政法院101年度判字第953號判決意旨：「依 該土地徵收審議委員會第210 次會議紀錄記載，……系 爭區段徵收案列為第32案，審議結果為『通過』，其審 議、討論過程與通過之理由為何？並未隻字載明。是從 上開會議紀錄之記載內容，並無法據以審查該審議委員 會審議系爭土地徵收案時，已否就前開所列構成徵收之 程序與實質要件，予以審議、判斷。雖被上訴人原處分 卷附有系爭徵收案審議之『初審意見』，……然該『初 審意見』有無提經上開第210 次土地審議會員會討論、 審議，由該次會議紀錄並未記明審議過程，僅於『審議 結果』欄記載『通過』觀之，尚有未明。」準此，上開 判決意旨係要求審查會議應有實質之審議、討論過程， 且該過程及審查結果之理由應記明於會議紀錄；縱使於 審查會議前有所謂「初審意見」，該「初審意見」亦須 經審查會議實質討論、審議，並將審議過程記載於會議 紀錄，否則即有程序之違法。揆其目的，乃係在確保審 查會議之程序能經過充分、實質之討論與審議，而非流 於徒具形式之開會。
⑵環評委員會第213 次會議之會議紀錄，於「第二案桃園 科技工業園區第二期開發計畫環境影響說明書」項下， 雖列出「初審意見」即專案小組第四次初審會議結論， 然而對該「初審意見」之審查、討論過程為何？皆隻字 未提，卻逕為「決議」之記載；此外，關於專案小組第 四次初審會議中多位環評委員要求參加人補正多項環說 書應記載之事項、資料，嗣經參加人於100 年12月16日 補正提出，縱使全案於100年12月23日送環評委員會第2 13次會議審查，惟該次會議紀錄，對該些補正資料之討 論、審查過程卻隻字未提。由上可知，本案係在明顯缺 乏實質審議、討論程序的狀況下，逕作出有條件通過之 環評結論，其程序不僅違反上開最高行政法院101 年度 判字第55號及最高行政法院101年度判字第953號判決意 旨，亦違反環評法第6條至第8條規定環評委員會應確實 審查環說書記載資料之要求，本案程序有重大違法，應 予撤銷。
⒎又環評委員會第213 次會議之會議紀錄記載：「二、決議 ：……㈡文化資產應於定稿前重做一次調查，並將調查報 告送請劉委員益昌確認及取得文化資產主管機關同意，施 工期間應請專家學者隨同監看文化資產，如發現文化資產
應立即停工，並依文化資產保存法相關規定辦理。㈢依廢 棄物清理法第32條第1 項規定，本計畫規劃之廢棄物處理 設施設置完成後，本工業區始得營運。請開發單位補充、 說明，經本署確認後納入定稿，送本署備查。」上開決議 ㈡、㈢所要求參加人應補充調查文化資產事項、補充說明 廢棄物處理設施設置事項，核屬環評法第6條第2項第6 款 、第8 款之「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環 境現況」、「環境保護對策、替代方案」之環說書應記載 事項，惟被告竟未待參加人補充說明、調查上開事項後再 交由環評委員進行討論、審議，卻於第213 次審查會議逕 作成有條件通過之環評結論，不僅程序有違法，其判斷亦 顯然係基於不完全資訊而有判斷瑕疵。
㈢原處分所附條件應屬行政程序法第93條所稱之附款，然「附 款之附加」並不能取代「重要之許可要件」，本件環評結論 藉由附款來確保「對環境無重大影響之虞」此許可要件之存 在，顯具重大瑕疵：
⒈按「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。」「 主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論， 內容應涵括綜合評述，其分類如下：二、有條件通過環境 影響評估審查。」行政程序法第93條第1 項前段、環評法 施行細則第43條第2 款有明文規定，故被告於進行環評審 查時，固得行使裁量權而附加條件，然行政裁量權之行使 並非毫無界限，仍需受司法審查（司法院釋字第382 號、 第462 號、第553 號解釋理由參照），且不得違反行政法 之原理原則。
⒉次按最高行政法院102 年度判字第70號判決：「行政機關 作成之行政處分固得添加『附款』（附加期限、條件或負 擔），惟於無裁量權時應以法律有明文規定或為確保行政 處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限；且不 得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合 理之關聯。換言之，行政處分添加之條件或負擔等附款， 並不能取代法定之許可要件；在欠缺許可所必須具備之法 定基本構成要件時，尚不得基於附款之確保而為許可；行 政機關為許可時，應依職權，就基本之法定重要事項而為 調查，此一義務，並不得以設置附款之方式取代或脫免。 」因此，若係屬關於環評法第8條第1項「對環境有重大影 響之虞」之許可要件事項，主管機關即應本於職權為調查 、審議，而不得以設置附款之方式取代。
⒊再者，環評第一階段為羈束處分，被告僅能作成「毋須」 以及「應該」繼續進行第二階段環境影響評估這2 種審查
結果，「無權」作成第一階段「有條件通過」之行政處分 用以取代「進行第二階段的環評程序」，此不僅逾越環評 法第7條、第8條之授權，亦扭曲環評法二階環評制度之設 計，進而牴觸法律保留及法律優位原則：
⑴按「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說 明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機 關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響 說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事 業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之 延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第 二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開 之說明會。」「前條審查結論認為對環境有重大影響之 虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應 辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。 二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或 揭示，其期間不得少於30日。三、於新聞紙刊載開發單 位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列 或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉 行公開說明會。」環評法第7 條、第8 條定有明文。 ⑵次按最高行政法院102年度第120號判決：「由此兩階段 之程序比較可知，第一階段僅是從書面形式審查開發單 位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有 重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密 、且踐行公共參與的程序。」
⑶學者黃舒芃指出：「若從環境影響評估法清楚區分『第 一階段』與『第二階段』兩種不同性質的環境影響評估 程序，並且意欲藉由賦予行政機關更多認定空間（判斷 開發行為是否『對環境有重大影響之虞』），徹底落實 二階環評的制度設計看來，環保署在環境影響評估法施 行細則中，創設母法所無之『有條件通過』的行政處分 選項，恐已扭曲環境影響評估法制度設計原意的前提下 ，逾越環境影響評估法要求行政主管機關落實二階環評 制度功能的任務授權，進而抵觸環境影響評估法之規範 意旨……如果單純參照環境影響評估法本身的規定，可 以發現，環保署針對開發單位提出的（第一階段）環境 影響評估所進行的審查，主要目的就在於判斷開發行為 是否應該繼續進行第二階段環境影響評估。因此，環境 影響評估法第7條第1項，首先賦予環保署執行環評審查 的權限，然後分別在第7條第3項與第8條第1項，區分『 毋須』以及『應該』繼續進行第二階段環境影響評估這
兩種審查結果……換言之，環境影響評估法授權環保署 透過第一階環評，判斷開發行為是否對環境有重大影響 之虞，目的不只在於讓環保署享有豁免部分開發行為續 行二階環評的權限，更在於課與環保署確保須經二階環 評的開發行為確實執行二階環評的義務……允許行政處 分之附款，當然必須以該附款不至於使行政機關逾越其 裁量權限為條件。如果加上附款的結果，竟然導致行政 機關的裁量權行使，與法律規範意旨相牴觸，這樣的附 款方式勢必仍屬違法。環保署根據環境影響評估法之規 定而享有之裁量權，本應僅限於認定系爭開發行為究係 『毋須』或者『應該』進行第二階段環評。換句話說， 從環境影響評估法第7條與第8條之規範意旨當中，無從 導出環保署有權以附加附款的方式，作成『通過（一階 ）環評』以及『應續行二階環評』之間的『有條件』許 可處分選項。因此，在這裡不能因為環保署基於行政程 序法第93條，享有添加附款的權限，就直接認定環保署 當然可以選擇作成有條件通過的許可處分，而毋寧必須 視環境影響評估法究竟賦予環保署多大的裁量權限而定 。正如最高行政法院102 年度判字第70號判決正確闡明 ……。因為，除了明顯在母法的規定之外，創設一種新 的『中間處分類型』，而使前述環境影響評估法要求環 保署基於預防原則的制度用意，實踐更多二階環評的規 範設計，產生質變……環境影響評估法對於二階段環評 的設計，乃至於該法第8 條，授權環保署判斷何謂『對 環境有重大影響之虞』，都很清楚表明了：環境影響評 估法的角色，絕不僅止於『授權』，而是更進一步蘊含 了對於環保署決策的『拘束』……所謂的『有條件通過 』，不僅無法確保環境影響評估法規範意旨的實現，更 反而容易造成環境影響評估法對環保署的『授權』，變 質為『放任』，而根本喪失『拘束』的意義……。」 ⑷學者李建良亦指出：「第一階段的制度功能若僅在於『 過濾』開發行為是否對環境有無重大影響之虞，並決定 是否進行第二階段之環評程序（程序決定），則在法律 框架下，第一階段環評並無作成『有條件通過環境影響 評估審查』的可能。換言之，開發行為若須附條件始能 通過，意味其屬對環境有重大影響之虞，須經第二階段 環評程序，而不得以第一階段之程序審查通過。『有條 件通過』與『對環境無重大影響之虞』具有二律悖反的 關係，二者不可能同時並存。也就是說，於第一階段不 可能通過一項『須附條件』卻又『對環境無重大影響之
虞』的開發案。準此以言，若要徹底解決此一既脫法又 混淆觀念的實務作法，釜底抽薪之道，唯有宣告環評法 施行細則第43條第2 款牴觸母法，應不予適用，始能擺 脫違法的陰影。至於第二階段環評審查結論能否附加附 款，自應回歸適用行政程序法之規定非主管機關以『施 行細則』能置喙左右者。」
⑸按最高行政法院102 年度第120 號判決：「又環評法第 8 條第1 項既規定：『前條審查結論認為對環境有重大 影響「之虞」，應繼續進行第二階段環境影響評估者』 ，而該法第8 條第1 項所稱之『重大影響』，則例示規 定於環評法施行細則第19條各款，可見只要開發案具有 其中一款情形『之虞』，即應繼續進行第二階段環境影 響評估，而非必須開發案對於環境『有重大影響』時， 始足當之；且環評法第8 條第1 項所謂『對環境有重大 影響之虞』，係指『開發行為對環境有重大影響之虞』 而言，至於開發單位履行其所擬訂之預防及減輕開發行 為對環境不良影響對策或審查結論所附加之負擔後，是 否可以化解開發行為『對環境有重大影響之虞』，乃主 管機關應於事後檢查驗證其核定之環境保護對策成效之 事項，自難以事先預測的可能成果，作為免除繼續進行 第二階段環境影響評估的理由，此對照環評法第5 條第 1 項規定文義及同法第6 條第2 項第7 款、第8 款、第 10款、第18條規範意旨自明。否則，開發單位提出環境 影響說明書，除其擬訂之預防及減輕開發行為對環境不 良影響對策仍無法化解『對環境有重大影響之虞』者， 不能通過環境影響評估審查外，如果其擬訂之環境保護 對策可以化解『對環境有重大影響之虞』，即不須進行 第二階段環境影響評估，環評法規定第二階段環境影響 評估的程序，豈不是成為具文？㈢系爭99年審查結論二 謂：『本案經環境影響評估審查委員會審查後，認定開 發單位未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污 染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後， 已無環境影響評估法第8 條及其施行細則第19條所稱對 環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估 』等語，似不否認本件開發行為（即中科三期開發計畫 ）可能產生的污染物會對環境有重大影響之虞，惟又認 定開發單未來於施工及營運階段時，確實履行其所擬訂 的各項預防及減輕之措施及審查結論附加之負擔後，已 無環境影響評估法第8 條及其施行細則第19條所稱對環 境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估等
語（參見原審卷一第階段環境影響評估的理由），於論 理上倒果為因，不符合環評法第5 條第1 項、第8 條第 1 項及第18條規範意旨；又開發單位既尚待於未來於施 工及營運階段時，才有可能履行各項預防及減輕之措施 及審查結論附加之負擔，如何於作成審查結論時，即能 認定系爭開發行為『已無』對環境有重大影響之虞（尚 未履行，如何已經有成效）？上開結論顯亦違反經驗法 則。」
⑹學者黃舒芃更指出：「反過來說，如果環保署審查結果 ，發現開發行為有進一步風險管理的必要，這已經表示 開發單位所提供的環境影響說明書，囿於現階段有限的 資訊與技術因應能力，並不能證明開發行為足以有效管 控所有對環境未知。這種基於當下有限的知識訊息，以 及對於未來發展的未知，所導致的風險情境，為何不足 以成就『對環境有重大影響之虞』之構成要件？」 ⑺綜上，依環評法第7條及第8條之規範意旨，於第一階段 環評程序，僅係賦予主管機關「判斷」系爭開發行為究 係「毋須」抑或「應該」進行第二階段環評。亦即，主 管機關僅得作成「通過（一階）環評」或「應續行二階 環評」之「羈束處分」，惟並「無」授權主管機關得作 成「有條件許可』處分之選項。換言之，第一階段環評 程序重點僅在「過濾」系爭開發行為對環境有無重大影 響之虞，而「並未授權」主管機關得藉由「附加精密、 科技、嚴格的控管方式」，降低開發行為對環境所產生 之影響，而使開發行為不需進入第二階段環評。申言之 ，環評法之制度設計係認為，若屬對環境具有重大影響 之虞之開發案件，即應進入第二階段環評程序，並藉由 第二階段環評程序規定之「公開閱覽（環評法第8 條） 」、「提出意見（環評法第9 條）」、「範疇界定（環 評法第10條）」、「作成環境影響評估書（環評法第11 條）」、「現場勘查（環評法第12條）」及「公聽會（ 環評法第12條）」法定程序，來評估及確保開發行為對 環境產生之影響。
⒋本件環評審查結論所附之6項條件中，其中第4項條件為： 「本案下列事項涉及『桃園科技工業園區開發變更計畫環 境影響說明書』之變更，應於動工前完成相關變更作業： ⑴空氣污染物、廢水及一般事業廢棄物之排放量，應由調 降『桃園科技工業區開發變更計畫環境影響說明書』排放 量來支應。⑵利用『桃園科技工業區開發變更計畫環境影 響說明書』既有之污水處理廠、原水淨水設施及事業廢棄
物掩埋場等設施。」此條件顯係挪用桃科一期開發案額度 至桃科二期使用，姑且先不論此條件之明確性，及桃科一 期得否順利變更開發計畫之問題，然此舉顯係以附款之方 式，規避或取代環評審查時之許可要件（對環境有無重大 影響之虞），顯與行政法理及環評法第6條第2項第6 至10 款規定、開發行為環境影響評估作業準則第3 條、第12條 、第14條規定有違：
⑴按環評法第6條第2項第6 至10款規定：「前項環境影響 說明書應記載下列事項：六、開發行為可能影響範圍之 各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起 之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行 環境保護工作所需經費。十、預防及減輕開發行為對環 境不良影響對策摘要表。」開發行為環境影響評估作業 準則第3 條規定：「開發行為對環境之影響及環境品質 之評估，均應符合相關環境保護法令之規定。其因環境 之特性，開發單位應採用更嚴格之約定值、最佳可行污 染防制（治）技術、總量抵減措施或零排放等方式為之 ，以符合環境品質標準或使現已不符環境品質標準者不 致繼續惡化。」規定可知，空氣污染物、廢水及一般事 業廢棄物之排放量、處理設施、處理方式等等實為開發