臺灣桃園地方法院民事裁定 101年度桃簡字第908號
原 告 行政院勞工委員會職業訓練局
法定代理人 林三貴
訴訟代理人 枋啟民律師
被 告 張真珠
曹正平
共 同
訴訟代理人 邱顯智律師
曾威凱律師
吳俊達律師
上列當事人間清償債務事件，本院裁定如下：
主 文
本件移送本院行政訴訟庭。
事實及理由
一、原告起訴主張：被告張真珠邀同被告曹正平擔任連帶保證人 向原告借款，借款期間自86年12月11日起至92年12月11日， 並簽立借款契約（下稱系爭契約），迄今尚有本金378,003 元、遲延利息及違約金未償還，為此，爰依消費借貸及連帶 保證之法律關係提起本件訴訟等語。
二、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴 訟；適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第 一審管轄法院；其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之 金額或價額在新臺幣400,000 元以下者，適用本章所定之簡 易程序，行政訴訟法第2 條、第229 條第1 項、第2 項第3 款訂有明文。又按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職 權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就 普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定 ，民事訴訟法第31條之2 第2 、3 項亦有明訂。系爭契約所 涉及之權利義務內容、以及就業服務法第24條、就業安定基 金收支保管及運用辦法第6 條第2 款、關廠歇業失業勞工促 進就業貸款實施要點等法源依據之法律性質，在本院受理之 諸多案件中迭起爭執，況審判權之有無，係屬法院應依職權 調查之事項，無待當事人抗辯，是而本院依照職權就系爭契 約之公法爭議因而所衍生之審判權歸屬事項先為裁定。三、至民事訴訟法之處分權主義並不影響本院審認本件訴訟法律 關係定性之權限。按訴訟事件不屬普通法院之權限者，依民 事訴訟法第249 條第1 項第1 款規定，法院固應以裁定駁回 之（現今規定於民事訴訟法第31條之2 ，且應以裁定移送有 管轄權之法院）。惟是否屬民事訴訟之範疇，應以原告起訴 主張為訴訟標的之法律關係為斷，而非以法院調查之結果為
依歸。至法院調查之結果，認原告請求者不符法律規定之要 件時，則屬其訴有無理由之問題，自與法院有否審判權無涉 。最高法院88年度台抗字第168 、301 號裁定固資參照。然 細究前開裁定之案例事實，前者由原告主張之事實觀之，其 原係依國家賠償法第2 條第2 項後段「公務員怠於執行職務 致人民自由或權利遭受損害」之規定請求被告回復原狀，經 兩造協議不成後，始依同法第11條第1 項規定，提起本件損 害賠償訴訟，自屬普通法院審理之範圍。後者則係原告基於 土地所有人之地位，依據水利法第27條之規定，對於其土地 上所登記被告之水權是否存在提起確認之訴。而任何人均得 依前開規定因登記而取得水權，是以水權本身並非公法上之 權利。是前開裁定立基於案件基礎事實之「事物本質」並無 歧異之重要前提，法院復由原告所起訴主張之整體原因事實 觀之，確屬私權紛爭或依照法律規定應由普通法院管轄事件 ，是受理之普通法院即應依據原告主張之訴訟標的法律關係 作為民事訴訟之認定基準。然由本件原告所主張之事實，復 形式觀諸系爭契約內容及其法源依據即關廠歇業失業勞工促 進就業貸款實施要點、就業服務法第24條、就業安定基金收 支保管及運用辦法第6 條第2 款，已足產生究為私法上消費 借貸或公法上社會補償之事物本質上疑義，是與前開裁定所 指涉之情況並不相同，本件自不應比附援引前開裁定。況當 事人主觀願望不得作為識別權利義務關係屬性之依據，因為 行政機關一旦選定公共事務之行為方式後，行為究屬單方或 雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷問題，自非當事人合 意所能變更（參釋字第533 號解釋吳庚大法官協同意見書） ，舉重而明輕，更不應由一方當事人片面決定兩造權利關係 之法律性質，準此，縱令原告所主張之訴訟標的為民法上借 款返還請求權或連帶保證債務清償請求權，仍不影響本院審 酌法律定性之權限。
四、本件應屬公法爭議，普通法院並無受理權限。 ㈠ 關於區分公私法之標準，向為行政法實務及學術不斷深究之 議題，目前支配性之理論係由高權行為說與修正主體說（又 稱特別法說）的觀點予以綜合判斷，第一層次是將法律規範 對象予以劃分，如為屬「規範國家（機關）與人民間之法律 關係者，再者，即觀察行政法律關係當事人間具有「上下隸 屬」或「支配服從」的關係，而規制上下秩序關係法律之特 徵主要有國家立於高權地位之行政介入、具有上下命令關係 、具有申請准駁關係等，且該法律關係之成立必須以公權力 主體為一方當事人，一般私人不能為之，此際即可將該法律 關係及其所依據之法令定性為公法（參諸臺北高等行政法院
90年度訴字第1961號裁定）。
㈡ 關照系爭契約之法源依據就業服務法第24條、就業安定基金 收支保管及運用辦法第6 條第2 款、關廠歇業失業勞工促進 就業貸款實施要點以觀，乃國家對於自願就業、失業者所推 動之就業促進措施，屬於規範國家與人民間之法律關係。又 綜觀關廠歇業失業勞工促進就業貸款要點全文，其制訂目的 係為協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活 。適用對象係具有中華民國國籍，曾在同一民營事業單位工 作一年以上，因該事業單位於民國八十五年一月一日以後關 廠歇業而失業勞工，「未依法領取法定資遣費、退休金、且 未請領輔導就業獎助者」；金額上，不得超過雇主積欠之法 定資遣費或退休金；申請上，則係由當地勞工行政主管機關 受理申請，並審查其資格及貸款金額核轉職訓局核定；又該 要點應定期檢討落實其成效，並於新制勞工退休制度施行或 失業保險開辦後停止適用，前開要點第2 、3 、6 、10、15 點均有明訂。
㈢ 由上開規定可知，系爭契約之適用對象為未依法領取法定資 遣費、退休金且未請領輔導就業而失業勞工，然而事業因歇 業或轉讓勞動契約不經預告而終止時，依據勞動基準法給付 資遣費，且依法提撥勞工退休準備金本屬雇主之法定義務， 且依照勞動基準法第72條，中央主管機關應設勞工檢查機構 或授權省市主管機關專設檢查機構，地方主管機關於必要時 ，亦得派員實施檢查，監督促進勞動基準法及其他勞工法令 之貫徹及執行。另依照勞工退休準備金提撥及管理辦法第10 條之規定，當地主管機關或勞工檢查機構對各事業單位提撥 勞工退休準備金情形得派員查核，如有不合規定情事，應依 法處理。惟雇主歇業後規避給付失業勞工資遣費及提撥法定 退休準備金之責任，以致有制定實施上開要點之必要，雇主 雖為始作俑者，然國家怠忽法定職守，未能確實查核雇主是 否依法執行勞動基準法之規定及提撥勞工退休準備金，致令 勞工失業後陷入無資遣費及退休金可資度日之窘境，國家亦 難辭其咎，復參以上開要點第15點更可見該要點係解決勞工 退休準備金舊制中規定雇主應將退休準備金存在企業帳戶中 所遺留之問題，以作為在勞工退休新制實施前之過渡時期解 套方案，故而，上開要點雖有貸款之名及形式，但國家機關 以公權力介入處理未依法克盡監督、檢查、查核之職守，以 致引發人民權利受損事件之公法意涵，至為灼然（參林佳和 ，關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約爭議案法律意見書， 臺灣法學雜誌第228 期，第4 頁至第7 頁）。復由上開要點 第6 、10點可知，舉凡給付資格之准駁、金額核定均係由原
告單方面審核決定，勞工無從置喙，原告既基於強勢地位而 主導權利義務關係之形成，亦不難見上下服從關係。 ㈣ 又依據91年1 月21日修正前之就業服務法第24條條文內容： 「主管機關對左列自願就業人員，應訂定計畫，致力促進其 就業：一、負擔家計婦女。二、中高齡者。三、殘障者。四 、原住民。五、生活扶助戶中有工作能力者。六、其他經中 央主管機關認為有必要者。前項計畫應定期檢討，落實其成 效。」而系爭契約之制訂屬第1 項第6 所稱認為有必要者所 制訂之計畫，然而由上開說明可知，系爭契約既屬勞動行政 實務中，國家基於公權力地位對勞工所為之給付，已如前述 ，況系爭契約係針對未依法領取資遣費、退休金之特定身份 失業者就業、安定生活所為之金錢給與，此一公共任務只有 國家才能履行、只有國家才能成為上開法律條文之受規範主 體，並非任何人均得適用之法律，故而，本件屬於公法上之 爭議，普通法院應無受理訴訟權限。
㈤ 此外，本件並無形式選擇自由原則之適用，而無從定性為私 法上消費借貸契約。蓋釋字第540 解釋固已明確表示國家為 達成行政上任務，得選擇以私法上行為作為實施之手段，本 件原告非不得使用私法性質之消費借貸方式達成就業服務法 第24條所定之公共任務。然此一原則並非漫無限制，在法律 上並無其他強制規定，或與事件性質相牴觸之情況時，則不 容許國家機關以私法形式為之（參諸陳敏，行政法總論，第 四版，頁667 ；釋字第324 號解釋吳庚大法官協同意見書） 。蓋形式選擇自由之最初目的乃有鑑於國家職權擴張，為求 提升行政效能及彈性，而容許國家原則上就公共任務之執行 具有選擇公法或私法措施之權，然形式選擇之最終目的仍以 促進人民權利福祉為核心，如事件本質具有強烈公權力介入 色彩、行政機關本負有為公權力措施之義務、約定內容涉及 人民公法上權利義務關係者，且有公法拘束之重要迫切性時 ，則應認為形式選擇自由之例外，否則國家機關動輒以形式 選擇自由之名僭入當事人自治及形成自由之私法領域，勢導 致比例原則、平等原則、依法行政原則、權責相符原則等重 要行政法等原則均會蕩然無存，反嚴重背離形式選擇自由最 終之核心價值。而系爭契約既為國家機關以公權力介入處理 未依法克盡監督、檢查、查核之職守，以致引發人民權利受 損，而針對未依法領取資遣費、退休金之特定身份失業者就 業、安定生活所為之金錢給與，已如前述，其事物本質蘊含 強烈公權力、高權色彩，且依照就業服務法第24條之規定， 國家機關對此公共任務本具有執行之義務，且在執行上具有 壟斷性，除國家外已無其他私人有權執行，自有受到公法拘
束之必要性及迫切性，從而，系爭契約應非一般之消費借貸 契約等情明確。
㈥ 再者，本件並無雙階理論之適用。政府機關與人民間之政策 性貸款，或有以私法上消費借貸之形式為之，或有認前階段 之資格准駁為公法關係，至核准後進入締約階段則屬私法關 係，國民住宅條例即為一適例（參釋字第540 號解釋理由書 ），然國民住宅條例係為統籌興建及管理國民住宅，以安定 國民生活及增進社會福祉之目的而制定，經主管機關認定其 申請合於法定要件，再由主管機關與申請人訂立私法上之買 賣、租賃或借貸契約。此等契約係為推行社會福利並照顧收 入較低國民生活之行政目的，所採之私經濟措施，故並無若 何之權力服從關係。至全民健康保險紓困貸款辦法則是被保 險人，其經濟困難符合全民健康保險被保險人無力繳納相關 費用者認定辦法規定情形者，得依全民健康保險紓困基金收 支保管及運用辦法之規定，向全民健康保險紓困基金申請無 息貸款。以上案件事實與本件導因國家未盡職責，以致勞工 受害，進而為有因性、有責性之公法上金錢給與之事物本質 大相逕庭，自難予以套用。
㈦ 又釋字第595 號解釋所解決之公私法爭議與本件之法律關係 並不相同，難以前開解釋文作為認定本件法律性質之依據。 該號解釋文所處理的案件事實乃勞工保險局以雇主依照勞動 基準法第28條第1 項、第2 項之規定所繳納之積欠工資墊償 基金，後因雇主歇業、清算或宣告破產時，積欠勞工之工資 ，未滿6 個月之部分，由該基金墊償，而原本係雇主對於勞 工私法上之工資給付債務；其以墊償基金墊償後，「勞工保 險局」對於「雇主」取得之代位求償權，屬於法律規定之債 權移轉，乃私法性質，由此可知，該案件事實所處理之法律 關係乃勞工保險局以工資墊償基金代替雇主清償積欠工資， 受讓勞工對雇主之工資債權後，轉而向雇主求償，該解釋文 所處理之法律關係存在於「勞工保險局」與「雇主」之間， 然本件訴訟所請求之對象並非積欠資遣費、未依法律規定提 撥退休金之雇主，而是未能依法領取資遣費及退休金之勞工 ，自不得混淆誤用。
㈧ 末查，與系爭契約背景事實相同之案件，業由若干普通法院 受理並判決在案，審判權有無雖為法院應依職權調查之事項 ，然前開判決或為一造辯論判決、或因當事人未能就事物本 質提出審判權之爭議促使法院注意，兩造就此一重要爭點並 未經過言詞辯論及實質攻擊防禦，以致普通法院逕依原告之 主張而為判決，是不得遽認普通法院已有認定本件屬民事訴 訟之定見。此外，雖有法院認定本件普通法院有審判權，然
就審判權爭議既尚未經有權機關（例如大法官）為最終解釋 ，本院自不受拘束，仍得基於職權為審判權有無之審酌。五、綜上所述，本件既屬公法上爭議，而與私法上消費借貸契約 無涉，依照首揭規定，應依職權裁定將本件移至有審判權法 院。
六、爰依民事訴訟法第31條之2 第2 項、行政訴訟法第229 條第 1 項、第2 項第3 款，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 9 月 4 日
桃園簡易庭 法 官 林涵雯
以上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院提出抗告狀並表明抗告理由，如於本裁定宣示後送達前提起抗告者，應於裁定送達後10日內補提抗告理由書（須附繕本）。
中 華 民 國 102 年 9 月 4 日
書記官 陳智仁