臺灣桃園地方法院民事裁定 101年度桃簡字第1069號
原 告 行政院勞工委員會職業訓練局
法定代理人 林三貴
訴訟代理人 徐立信律師
被 告 簡玉專
兼 訴 訟
代 理 人 簡玉眞
共 同
訴訟代理人 邱顯智律師
曾威凱律師
吳俊達律師
上列當事人間請求清償債務事件，本院裁定如下：
主 文
本件移送本院行政訴訟庭。
理 由
一、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴 訟；人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之 給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提 起給付訴訟；因公法上契約發生之給付，亦同；適用簡易訴 訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院； 行政訴訟法第2 條、第8 條第1 項、第229 條第1 項定有明 文。次按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將 訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院；當事人就普通法院 有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定；民事訴 訟法第31條之2 第2 項、第3 項亦有明定。
二、本件原告起訴主張：被告簡玉真邀同被告簡玉專擔任連帶保 證人向原告借款，詎被告自最後繳息日起，均未償付本息， 尚積欠原告366,736 元。為此，爰依兩造契約提起本件訴訟 等語。
三、按行政契約與私法契約之區別，學理上固各有不同之學說， 惟對具體之契約予以判斷時，應就契約主體（當事人之法律 地位）、契約之目的、內容、其發生公法或私法上權利義務 變動之效果及訂立契約所依據之法規性質等項為綜合考量。 凡不得作私法契約標的之事項，而以契約型態作成時，自應 視之為行政契約，若契約標的在性質上非私法契約或行政契 約所獨佔，則應參酌契約目的之所在，判斷其屬性。遇有爭 議情形，可依下列標準：（一）契約之一方為行政機關。（ 二）契約之內容係行政機關一方負有作成行政處分或其他公 權力措施之義務。（三）執行法規規定原本應作成行政處分 而以契約代替。（四）約定內容涉及人民公法上權利義務關
係。（五）約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方之條款， 使行政機關享有特權或優勢之約定等因素以為斷（最高法院 95年度台抗字第341 號裁定要旨、最高法院95年度台上字第 1445號判決要旨參照）。準此，判斷本件究屬公法關係抑或 私法關係，應綜合考量具體事件所適用之法規屬性及具體事 件所顯現之事物本質。就適用法規屬性之定性而言，依現今 公私法區別理論通說所採取之新主體說（又稱修正主體說） ，即以各法規主體之歸屬區分公法與私法；申言之，若僅國 家或其他公權力主體始得為某法規之主體時，該法為公法， 若任何人皆可為法規之主體時，該法為私法；換言之，公法 為國家之特別職務法，私法為任何人之法。然形式之新主體 說因有未注意歸屬主體實質意義之缺憾，故有力學者主張應 更進一步判斷公權力主體是否係居於權力主體之資格地位適 用該法規而定；換言之，以公權力主體為直接達成國家任務 ，所為各種干涉、規劃、給付、形成之作用，為正面指標， 並以公權力主體居於財產權主體之資格地位，所為之財產管 理行為及需求滿足行為，為負面指標。至具體事件所顯現之 事物本質為何，得以行為主體及行為客體兩方面觀察，亦即 ，行為主體之一方是否為行政主體？行為本身是否具有公權 力內涵？亦即，該項行為是否運用公法制度？該項行為是否 具有獨占性、優越性？該項行為之目的是否係基於公益？除 綜合考量具體事件所適用之法規屬性及具體事件所顯現之事 物本質之外，學者並提供傳統說、事件關連說之輔助判斷標 準。所謂傳統說，係指某類事件究屬公法或私法性質，除法 律有新規定或出現變更往例之司法判解外，皆遵循約定俗成 之規範。所謂事件關連說，係指某一事件中一部分事實關係 ，明顯屬於公法關係者，事件整體均視為公關係。倘若無從 依前開標準判斷事件整體屬性時，原則應推定屬公法關係， 蓋行政機關行使公權力本為常態，且推定公法使行政機關之 行為受到較多拘束，較有利於人權之保障。
四、經查：
（一）就法規依據之屬性而言，兩造所簽立之關廠歇業失業勞工 促進就業貸款契約所適用之法規依據為「關廠歇業失業勞 工促進就業貸款實施要點」等情，業據該關廠歇業失業勞 工促進就業貸款契約書明文記載，有該契約書在卷為據， 且為兩造所不爭執，堪信屬實。固觀諸關廠歇業失業勞工 促進就業貸款實施要點有許多近似私法借貸之相關規定， 但不能因此排除本件係行政機關居於統治者主體地位，不 運用強制命令手段提供照顧救助，即單純高權行政之可能 性。再參以關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點係為
協助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活， 並依據『就業服務法』第24條與『就業安定基金收支保管 及運用辦法』第6 條第2 款規定所制定，有關廠歇業失業 勞工促進就業貸款實施要點第1 點、第2 點在卷可據，足 徵原告係基於國家對人民的補償責任，進而與人民簽立系 爭關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約等情明確。兼衡以 98年5 月13日修正前就業服務法第24條規定及86年3 月26 日修正前就業安定基金收支保管及運用辦法之規定，均係 僅有國家或其他公權力主體始得為該法規之主體，依現今 公私法區別理論通說所採取之新主體說，因公法為國家之 特別職務法，私法為任何人之法，故倘僅國家或其他公權 力主體始得為某法規之主體時，該法即為公法，倘包括國 家之任何人均得為某法規之主體時，該法即為私法。是以 ，兩造關係所適用之法規依據，係基於國家對人民的補償 責任而制定，且僅有國家或其他公權力主體始得為該法規 之主體，故其屬性為公法（相同見解參照桃園律師公會在 職進修課程暨研討會－關廠工人貸款案爭議之法律觀點， 許宗力，從社會補償看關廠工人案的法律問題，頁6 以下 ）。
（二）就顯現事物之本質而言，行為主體之一方即原告為行政院 勞工委員會職業訓練局，屬於行政主體。而兩造關係所適 用之法規依據屬性為公法，業如前述，故縱令兩造所簽立 之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約中，有諸多近似私 法借貸之相關規定，亦不得據此排除單純高權行政之可能 。再查，原告就本件是否動支就業安定基金非但具有獨佔 性及優越性，被告就關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約 中，關於借款金額、借款利率、還款期限之各項約定，亦 完全無決定及磋商權限，且本件並非公權力主體居於財產 權主體之資格地位，所為之財產管理行為及需求滿足行為 ，應認原告係基於行使公權力之地位而為本件行政行為， 益徵本件兩造法律關係具高度之公權力色彩。此外，兩造 所簽立之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約中，即已載 明係依據關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點規定所 簽立，而關廠歇業失業勞工促進就業貸款實施要點係為協 助關廠歇業失業勞工，獲得就業機會，以安定其生活，並 依據『就業服務法』第24條與『就業安定基金收支保管及 運用辦法』第6 條第2 款規定所制定，顯見此項行政行為 具國家補償之公益目的，至為明確。
（三）準此，綜合考量具體事件所適用之法規屬性及具體事件所 顯現之事物本質之結果，本件所適用之法規屬性為公法，
而所顯現之事物本質，行為主體之一方為行政主體，而該 項行政行為係基於國家補償之公益目的，並已運用公法制 度，且行政主體為該項行政行為時，具獨占性及優越性， 咸認行政機關所為之行政行為具有高度之公權力色彩，本 件應屬公法關係無訛。
五、至原告主張：（一）訴訟事件是否屬於普通法院之權限，應 以原告起訴主張為訴訟標的之法律關係是否屬私法上之法律 關係為斷，而非以法院調查之結果為依歸；（二）又兩造係 特別約定由民事普通法院管轄，益徵兩造初始乃以本件為私 法契約之意而訂立契約，要屬無疑；（三）再依釋字第540 號解釋亦已明確表示國家為達成行政上之任務，得選擇以私 法上行為作為實施之手段，是原告選擇以私法性質之紓困貸 款方式，達成行政任務，並無不可，況就業服務法第24條規 定主管機關應訂定促進就業之計畫，並未限制不得以貸款方 式為之；（四）復本件應比照全民健康保險紓困基金貸款之 法律關係，就貸款申請之前階段行為屬於公法關係，就貸款 追償之後階段行為屬於私法關係，或應比照釋字第595 號解 釋本件應屬私法關係；（五）本件自95年起，業經全國各地 民事普通法院受理並判決在案，堪認司法實務向來均將關廠 歇業失業勞工促進就業貸款契約定性為私法契約；（六）被 告等前組成工會及自救會，給予政府壓力，迫使締約時行政 院勞工委員會主委親自會談，被告等之磋商能力實有過之而 無不及等語。惟查：
（一）固按訴訟事件是否屬普通法院之權限，應以原告起訴主張 為訴訟標的之法律關係，是否係私法上爭執為斷。惟觀以 原告聲請支付命令及歷次書狀所載各節，均係本於兩造簽 立之關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約而有所主張，足 認原告係就兩造關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約簽立 之基礎事實而為本件之訴訟標的法律關係，故法院在判斷 本件是否屬於普通法院之權限時，自應就兩造所簽立之關 廠歇業失業勞工促進就業貸款契約之基礎事實為整體觀察 。而本院已依原告主張之訴訟標的法律關係判斷結果認本 件屬公法關係，普通法院應無受理本件之訴訟權限，是本 院應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院 ，洵與原告主張之實務見解，並無扞格。
（二）固查，關廠歇業失業勞工促進就業貸款契約書第20條確有 合意以桃園地方法院為第一審管轄法院之約定，有關廠歇 業失業勞工促進就業貸款書在卷可據。惟按契約之定性不 應受契約當事人主觀意思之拘束，更不能因契約雙方約定 由民事法院管轄，遽認契約為私法關係。據此，關廠歇業
失業勞工促進就業貸款契約書第20條合意管轄之約定，充 其量僅能作為探知行政機關為該項行政行為時主觀欲適用 公法關係抑或私法關係之參考依據，尚不得藉此遽認兩造 之法律關係屬於私法關係。
（三）固按釋字第540 號解釋亦已明確表示國家為達成行政上之 任務，得選擇以私法上行為作為實施之手段。惟行為形式 之選擇自由僅適用在允許行政機關多種公法、私法法律形 式中，為有效達成行政目的，得選擇其評估最佳之法律手 段，包含公法與私法手段，此乃公法上比例原則之展現， 但自由選擇原則並非毫無法律界限及限制，任憑行政機關 主觀選擇何種手段以躲避公法規範，甚至於公法遁入私法 ，均非形式選擇自由理論所允許，否則，依法行政原則、 權責相符原則、比例原則，均會因為沒有限制的形式自由 選擇原則，而隨之瓦解崩潰。又按行政契約與私法契約之 區別，係以其契約標的是否涉及公法上權利義務關係為斷 ，而契約之標的，則應由契約內容決定之。倘契約之給付 義務本身具有中立性而較難判斷時，應由給付義務之目的 及契約之全體特性判斷之。…衡諸該（補助款契約）約定 ，與（內政部推展社會福利服務補助）作業要點所訂之內 容相契合，補助款發放之條件亦皆由相對人單方決定。且 本件係○○老人養護中心提出申請，經相對人核准後，兩 造始簽訂系爭契約，其後續之補助契約可視為該核准行政 處分之執行行為，兩者應整體觀察而視為一個公法法律關 係之行為。則從兩造間契約之標的、目的、契約依據、契 約內容等項可知，系爭契約乃相對人基於其法定職權，為 達成其維護老人健康，安定老人生活，保障老人權益，及 增進老人福利之老人福利政策之行政上目的，而與○○老 人養護中心約定提供補助款，並使○○老人養護中心負合 理之負擔，而成立之行政關係契約，則締約雙方如對契約 內容發生爭議，自應屬公法上之爭訟事件，抗告人主張依 兩階段理論，本件屬履約階段之私法爭議，不得依行政訴 訟解決之，自無可採憑（最高行政法院裁定96年裁字第15 31號裁定參照）。是以，在綜合判斷具體事件所適用之法 規屬性及衡量具體事件所顯現之事物本質時，具體事件中 之一部分事實關係，明顯屬於公法關係者，依據事件關聯 說之理論，則具體事件之整體均應視為公法關係。據此， 本件行為主體之一方為行政主體，而該項行政行為係基於 國家補償之公益目的，並已運用公法制度，且行政主體為 該項行政行為時，具獨占性及優越性，咸認行政機關所為 之行政行為具有高度之公權力色彩，是就具體事件中之一
部分事實關係已明顯屬於公法關係之情形下，本件整體事 件均應視為公法關係無訛。況行政機關行使公權力本為常 態，且推定公法使行政機關之行為受到較多拘束，亦有利 於人權之保障。
（四）原告固復主張本件應比照全民健康保險紓困基金貸款之法 律關係，就貸款申請之前階段行為屬於公法關係，就貸款 追償之後階段行為屬於私法關係等語，復據提出各級行政 法院91年度行政訴訟法律座談會法律問題第15則為證。惟 查，全民健康保險紓困基金貸款法律關係之定性，實務尚 未形成定見，且法律座談會本身並不具有拘束個別法院之 效力，故本件是否有比附援引之適用基礎、能否類推適用 ，洵屬可疑。況傳統之雙階理論，非但有區分前後二階段 之判斷困難，且強加割裂適用法律關係亦與現實脫節，此 外，強行區分二階段為公法關係與私法關係之結果，亦影 響法律關係之安定性，應已式微。縱令本件有雙階理論之 適用，本件亦不能排除行政機關係先以行政處分作為前階 段之核定行為，復再以行政契約作為後階段之履行補助行 為，即採取二階段公法關係之行為形式，亦徵本件無法比 照全民健康保險紓困基金貸款之法律關係遽認屬私法關係 等情明確。原告另復主張本件應比照釋字第595 號解釋而 為私法關係等語。惟查，釋字第595 號解釋之爭點在於行 政院勞工保險局墊償雇主積欠工資後，代位求償之審判權 爭議問題。是以，倘本件果如被告主張係屬代位求償之三 方關係，本件之法律關係亦係指涉原告在尚未向雇主墊償 之情形下，又回頭向被墊償之勞工請求清償債務，足認本 件倘若真有三方關係存在，亦與釋字595 號解釋之所指涉 之法律關係不同，應無適用餘地。
（五）原告固再主張自95年起，業經全國各地民事普通法院受理 並判決在案，堪認司法實務向來均將關廠歇業失業勞工促 進就業貸款契約定性為私法契約等語。惟查，本件法律關 係僅見各普通法院之零星判決，並未見行政法院就本件事 件屬性表示相同之見解，難謂司法實務已形成之定見。（六）原告固另主張被告等前組成工會及自救會，給予政府壓力 ，迫使締約時行政院勞工委員會主委親自會談，被告等之 磋商能力實有過之而無不及等語。惟按，判斷被告在締約 過程有無決定或磋商權，應以個別被告與原告間之個別關 係觀察，不能逕以被告等組成工會及自救會之全數判斷。 況被告等人須組成工會及自救會始取得與原告談判之機會 ，再再顯示個別被告對於原告係處於毫無決定或磋商權之 弱勢地位，咸認原告主張，洵屬無據。
（七）基上，咸認原告主張本件應屬私法關係各節，應屬無據。 據此，普通法院應無受理本件之訴訟權限者，揆諸首揭說 明，本院應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管 轄法院。
六、依民事訴訟法第31條之2 第2 項，裁定如主文。中 華 民 國 102 年 9 月 4 日
桃園簡易庭 法 官 溫宗玲
以上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內，向本院提出抗告狀並表明抗告理由（須附繕本，並繳納抗告費新臺幣1,000元）。中 華 民 國 102 年 9 月 4 日
書記官 邱志堅