高雄高等行政法院判決
102年度訴字第61號
民國102年7月30日辯論終結
原 告 吳勝裕
被 告 行政院農業委會林務局臺東林區管理處
代 表 人 張鐵柱 處長
訴訟代理人 魏瑞廷
上列當事人間有關土地事務事件，原告不服行政院農業委員會中
華民國101年12月26日農訴字第1010734409號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實及概要：
緣原告於民國101年8月13日向被告申請撤銷保安林登記簿保 安林統一編號第2514號所載「首次編入告示字號民國26年11 月11日府農林第284號」之公告，經被告以101年8月20日東 政字第1017105518號函復略以：「本號保安林係臺灣省光復 前由日據政府公告編入之保安林，依照臺灣接管計畫綱要通 則第5款規定，於光復後仍繼續承認其效力，認其為森林法 規定之保安林，故本號保安林之存置有法定效力。台端所提 意見係97年度檢訂資料『保安林登記簿』局部文字有誤，惟 備註欄業以述明正確告示（民國26年11月11日告示第284號 公告編入），不影響本號保安林於民國26年11月11日告示第 284號公告編入之事實。」等語，予以否准。原告不服，提 起訴願，經訴願機關行政院農業委員會（下稱農委會）以被 告該函僅屬單純之事實敘述或理由說明，論其性質係屬觀念 通知，非行政處分為由，決定訴願不受理，原告遂提起本件 行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件被告於99年間向臺灣臺東地方法院（下稱臺東地院） 起訴請求原告之母黃秀英（已於101年3月24日去世）交還 系爭土地，經臺東地院99年度訴字第40號民事判決黃秀英 應將坐落臺東縣成功鎮○○段474、475地號土地上之作物 砍除，將土地返還原告。其理由為：臺東縣成功鎮○○段 474、475地號土地（下稱系爭土地）於民國26年11月11日 告示第284號公告編入臺東縣境內編號第2514號防風保安 林，並以此為法律基礎。嗣因黃秀英於敗訴後過世，由原 告繼承其債務，而原告對該案之爭點：即系爭土地經被告
民國26年11月11日公告為保安林之行政公告認有撤銷或更 改之事由而提出行政訴訟，當然為法之所許，合先敘明。（二）查系爭土地在日據時代，由日本國於昭和12年11月11日公 告為保安林區，中華民國政府並未在民國26年11月11日公 告臺灣省臺東縣任何林區為保安林區，亦未在臺灣光復之 際，頒布臺灣接管計畫綱要繼續援用該日本行政命令，從 而原告於訴願書訴願聲明第2項記載：「行政院農業委員 會林務局臺東林區管理處對2514號保安林登記簿首次編入 告示年份，希准更改為昭和12年11月11日」，俾維公告時 間之正確性，此為面對歷史交接應有負責之態度。惟本件 訴願決定，對於原告之請求（即將公告年份改為「昭和」 ），並未交待何以不准之理由，此為訴願決定理由不備之 處。
（三）本件被告如否准將公告年份改為「昭和」，而執意採「民 國26年11月11日」，則被告如何能舉證當時之中華民國政 府有於民國26年赴日本占領之臺灣東部土地，執行前述法 律公告之行為？如中華民國政府在民國26年有作如上公告 ，則農委會林務局對外不必援引臺灣接管計畫綱要，作為 主張公告之合法性等語。並聲明求為判決：⑴訴願決定及 原處分均撤銷。⑵被告應依原告之申請，作成將第2514號 保安林登記簿所載「首次編入告示字號民國26年11月11日 第284號」之公告予以撤銷之行政處分，並將其告示年份 由「民國26年11月11日」改為「昭和12年11月11日」。三、被告則以：
（一）本件原告係向被告申請撤銷保安林登記簿之保安林統一編 號第2514號所載局部文字有誤之情事，並非人民依法申請 之案件或行政處分，被告於101年8月20日以東政字第1017 105518號函復原告，係告知原告第284號公告編入之保安 林存置有法定效力，有關保安林登記簿部分文字有誤之情 事，已於備註欄述明正確公告，核其性質僅屬單純之事實 敘述或理由說明，原告不因該項敘述或說明而發生權利義 務取得、變更或喪失之法律效果，論其性質係屬「觀念通 知」，而非「行政處分」，是認原告所提訴願即非合法， 所訴該函係具否准意思之行政處分，恐有誤解，故決定訴 願不受理。
（二）原告之母黃秀英生前因占用系爭土地（土地登記為中華民 國所有），被告為土地管理機關，即有權代表國家主張所 有權，爰依民法第767條規定向臺東地院請求黃秀英返回 土地及不當得利等訴訟，業經該院99年度訴字第40號判決 確定，黃秀英應砍除地上作物將土地返還被告併給付不當
得利等金額，案經被告101年8月29日東政字第1017211023 號函復原告說明在卷。原告明知其母黃秀英生前占用土地 係國有保安林地，卻多次向被告提出第2514號保安林登記 簿所載「首次編入告示字號民國26年11月11日」之公告年 份應更改為「昭和12年11月11日」混淆判決，然被告亦多 次回復原告本號保安林係在臺灣省光復前由日據政府公告 編入之保安林，依照臺灣接管計劃細要通則第5款規定， 於光復後仍繼續承認其效力，認其為森林法規定之保安林 （參照最高行政法院55年判字第280號判例及96年度判字 第1132號判決）。此項日據政府編入之保安林，光復後因 現地之林況地況境界地籍等多有變遷，臺灣政府每年均派 員就編入地區施行檢訂，根據檢訂結果，每年解除與新編 多起，均係依照森林法及其施行細則規定之程序，報經中 央主管機關農委會核定並公告之。故現行臺灣保安林，均 應認為森林法規定之保安林，而並不受原告所指「昭和」 或「民國」等公告年份而影響保安林設置之效力，故原告 所辯，顯屬謬誤。
（三）有關編為保安林之森林，非經林業管理機關之核准，不得 擅行開墾，違者林業管理機關應依法請求返還土地及回復 土地原狀。本案業經臺東地院判決確定，原告之母黃秀英 應將地上物砍除後將土地返還被告及給付不當得利金額。 有關原告陳述97年度檢訂資料「保安林登記簿」局部文字 有誤，惟其備註欄已述明正確告示（民國26年11月11日告 示第284號公告編入），不影響該號保安林於民國26年11 月11日告示第284號公告編入之事實。同時本案該號保安 林登記簿所載首次編入告示字號其中「府農林」等字係屬 誤植，業經被告予以修正並於102年3月1日東政字第10271 00713號函復原告知悉。農委會林務局於102年3月11日林 政字第1021720665號函明示，第2514號保安林於民國26年 11月11日（昭和12年）日治時期已公告生效，而本案保安 林登記簿僅係供農委會林務局及被告辦理保安林經營管理 及檢定作業使用，非依法辦理之公告，且該登記簿備註欄 已詳細登載正確告示，並不因保安林登記簿所載「府農林 」等字而影響該號保安林編入之效力，特此陳明。本案第 2514號保安林係在臺灣省光復前由日據政府公告編入之保 安林，依照臺灣接管計劃細要通則第5款規定，於光復後 仍繼續承認其效力，認其為森林法規定之保安林，而並非 原告所指「昭和」或「民國」等公告年份而影響保安林設 置之效力。
（四）原告起訴狀事實及理由第1點，業經臺東地院判決確定，
原告之母黃秀英占用第2514號保安林係屬事實，同時原告 多次曲解及誤解被告觀念之通知，反覆補充陳述等等方式 ，關係故意拖延，且其無法檢具於民國58年5月27日前於 系爭土地占用事實以憑辦理濫墾地補辦清理計畫，而係意 圖占有，請鈞院裁決駁回其訴等語。並聲明求為判決原告 之訴駁回。
四、本件如事實欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有保 安林統一編號2514號更正前後保安林登記簿、原告101年8月 13日函、被告101年8月20日東政字第1017105518號函、農委 會101年12月26日農訴字第1010734409號訴願決定書等附於 訴願卷可稽，堪予認定。茲兩造之爭點厥為：1.原告得否申 請被告撤銷第2514號保安林公告？2.原告得否請求被告將第 2514號保安林登記簿所載「首次編入告示字號民國26年11月 11日第284號」之告示年份由「民國26年11月11日」改為「 昭和12年11月11日」？爰分述如下：
（一）按「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件 所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之 單方行政行為。」行政程序法第92條第1項定有明文。又 行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示， 但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁 之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處 分，即得為行政爭訟之標的。查本件原告於101年8月13日 向被告申請撤銷保安林登記簿保安林統一編號第2514號所 載「首次編入告示字號民國26年11月11日府農林第284號 」之公告，經被告以101年8月20日東政字第1017105518號 函復略以：「本號保安林係臺灣省光復前由日據政府公告 編入之保安林，依照臺灣接管計畫綱要通則第5款規定， 於光復後仍繼續承認其效力，認其為森林法規定之保安林 ，故本號保安林之存置有法定效力。台端所提意見係97年 度檢訂資料『保安林登記簿』局部文字有誤，惟備註欄業 以述明正確告示（民國26年11月11日告示第284號公告編 入），不影響本號保安林於民國26年11月11日告示第284 號公告編入之事實。」等語。查被告上開函復雖未為具體 准駁之表示，惟其內容係認該第2514號保安林雖於臺灣省 光復前由日據政府編入保安林，惟光復後仍有法定之效力 。足認該函已有否准原告申請撤銷該號保安林公告之表示 ，且對原告已發生駁回申請之法律上效果，自屬行政處分 ，則原告對之不服，循序提起本件行政訴訟，程序上並無 不合，先予敘明。
（二）次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以
駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願 程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應 為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項 固有明定，惟提起本條項拒絕處分之課予義務訴訟，係以 主張其權利或法律上利益，因行政機關拒為行政處分而受 損害為要件，亦即原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴 訟始能謂適格。查本件原告先於101年8月3日向被告申請 撤銷保安林登記簿保安林統一編號第2514號所載「首次編 入告示字號民國26年11月11日府農林第284號」之字句， 經被告以101年8月8日東政字第1017105230號函復，略以 「說明：．．．二、台端所提旨揭案，經查第2514號防風 保安林確實於日據時代昭和12年11月11日告示第284號首 次編入，『昭和12年』為『民國26年』確定，保安林編入 告示無疑，至於提出於保安林登記簿所列使用『府農林』 字句，係文字誤植所致，業予以更正。」等語（見本院卷 第56頁），嗣原告又於101年8月13日向被告申請撤銷保安 林登記簿保安林統一編號第2514號所載「首次編入告示字 號民國26年11月11日府農林第284號」之公告，案經被告 以前述101年8月20日東政字第1017105518號函予以否准， 原告不服，提起訴願，經遭訴願決定不予受理，原告遂提 起本件課予義務訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，並命 被告應依其申請，作成將第2514號保安林登記簿所載「首 次編入告示字號民國26年11月11日第284號」之公告予以 撤銷之行政處分。惟按「本法所稱主管機關：在中央為行 政院農業委員會．．．。」「保安林之編入或解除，得由 森林所在地之法人或團體或其他直接利害關係人，向直轄 市、縣（市）主管機關申請，層報中央主管機關核定。但 森林屬中央主管機關管理者，逕向中央主管機關申請核定 。」「直轄市或縣（市）主管機關，應將保安林編入或解 除之各種關係文件，轉中央主管機關核定，其依前條規定 有異議時，並應附具異議人之意見書。保安林之編入或解 除，經中央主管機關核定後，應由中央、直轄市或縣（市 ）主管機關公告之，並通知森林所有人。」森林法第2條 、第26條及第29條分別定有明文。又森林法第26條所謂直 接利害關係人，係以具有法律上利害關係，即其權利或法 律上利益因行政處分而直接受有損害者為限，若僅具經濟 上、情感上或其他事實上之利害關係者，則不屬之。查原 告之母黃秀英（已於101年3月24日去世）生前因占用系爭 土地（位於第2514號保安林範圍內，土地登記為中華民國 所有），經土地管理機關即被告，向臺東地院起訴請求黃
秀英返回土地及給付不當得利，經臺東地院以99年度訴字 第40號民事判決，黃秀英應砍除地上作物後將系爭土地返 還被告併給付不當得利。黃秀英不服，提起上訴，亦經臺 灣高等法院花蓮分院以99年度上字第52號判決駁回上訴而 告確定，此經本院調閱上開卷宗查明無訛，並有黃秀英之 除戶戶籍謄本附卷可稽。而原告雖為黃秀英之繼承人，惟 其既非前開民事訴訟所指系爭土地之占用人，亦無法說明 其有何權利或法律上之利益受到損害，即非森林法第26條 之直接利害關係人，則原告請求撤銷第2514號保安林公告 ，依上開說明，即屬原告當事人不適格。又按保安林之編 定或解除，依森林法第2條及第29條之規定，其主管機關 應為農委會，被告僅係土地管理機關者，則原告逕向被告 申請撤銷第2514號保安林公告，亦屬被告當事人不適格。 從而，原告提起本件課予義務訴訟，請求被告作成撤銷第 2514號保安林登記簿所載「首次編入告示字號民國26年11 月11日第284號」公告之行政處分，其當事人顯非適格， 不應准許。
（三）至原告另主張：系爭土地在日據時代昭和12年11月11日公 告編入第2514號防風保安林區，中華民國政府並未在民國 26年11月11日公告臺灣省臺東縣任何林區為保安林區，亦 未在臺灣光復之際，頒布臺灣接管計畫綱要繼續援用該日 本行政命令，是為維護公告時間之正確性，被告應將第25 14號保安林登記簿所載「首次編入告示字號民國26年11月 11日」之公告年份更改為「昭和12年11月11日」云云。惟 按「編為保安林之森林，非經林業管理機關之核准，不得 擅行開墾．．．。臺灣省光復前由日據政府公告編入之保 安林，依照臺灣接管計劃細要通則第5款規定，於光復後 仍繼續承認其效力，認其為森林法規定之保安林，業經本 院函准經濟部55年10月27日經台（55）農字第2472號函說 明在卷。」最高行政法院著有55年判字第280號判例參照 可資參照。查系爭土地係於臺灣光復前即經日據政府公告 編入第2514號保安林一節，為兩造所不爭執，並有被告第 2514號保安林登記簿及系爭土地查詢資料等附卷可憑，是 依前開判例之意旨，系爭土地既經日據政府公告編入第25 14號保安林，依照臺灣接管計劃細要通則第5款規定，於 光復後仍繼續承認其效力，而仍屬森林法所規定之保安林 ，並不因系爭公告年份係日據時代「昭和12年11月11日」 或中華民國政府之「民國26年11月11日」而影響第2514號 保安林設置之效力，是被告將第2514號保安林公告年份「 昭和12年11月11日」，依年代換算為「民國26年11月11日
」，登載於第2514號保安林登記簿，並無違誤。原告主張 被告應將第2514號保安林之公告年份，由民國26年11月11 日更改為昭和12年11月11日云云，殊非可採。五、綜上所述，原告上開主張，均屬無據。從而，被告以101年8 月20日東政字第1017105518號函否准原告申請撤銷第2514號 保安林登記簿所載「首次編入告示字號民國26年11月11日第 284號」之公告，並無違誤，訴願決定予以不受理，理由雖 有不同，惟其駁回結論並無二致，仍應予維持，原告起訴意 旨求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應依原告 之申請，作成將第2514號保安林登記簿所載「首次編入告示 字號民國26年11月11日第284號」之公告予以撤銷之行政處 分，並將其告示年份由「民國26年11月11日」改為「昭和12 年11月11日」，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確 ，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果無何影響，爰不再逐 一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 8 月 13 日 高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 孫 國 禎
法官 簡 慧 娟
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 8 月 13 日
書記官 周 良 駿