臺北高等行政法院判決
102年度訴更一字第63號
102年7 月23日辯論終結
原 告 東森電視事業股份有限公司
代 表 人 施維德（董事長）
訴訟代理人 林聖鈞律師
被 告 國家通訊傳播委員會
代 表 人 石世豪（主任委員）
訴訟代理人 黃睿迪
王裴芝
林其鴻
上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國10
1 年4 月19日院臺訴字第1010128552號訴願決定，本院判決後，
經最高行政法院發回本院更審，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前第二審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告係衛星廣播電視事業，經營東森幼幼台、東森新聞台 、東森財經新聞台、東森電影台、東森洋片台、東森綜合台 、東森戲劇台等7頻道；其中東森戲劇台頻道（執照號碼：0 000000000 ）營運計畫中節目內容以華語戲劇、大陸劇、港 劇、青春偶像劇為主，被告認定原告於該頻道播出韓國節目 比率明顯偏高，與民國（下同）94年換照時獲被告許可之營 運計畫內容不符，涉嫌違反衛星廣播電視法（下稱衛廣法） 第13條第1 項規定。被告依衛廣法第38條第2款規定，以100 年9 月30日通傳營字第10000428420 號裁處書處原告罰鍰新 臺幣（下同）60萬元，並應依被告100 年8 月17日通傳營字 第10041048130 號函辦理（下稱原處分）。原告不服，提起 訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，經本院以101 年11月22日101 年度訴字第970 號判決駁回，原告仍不服， 提起上訴，經最高行政法院102 年5 月9 日102 年度判字第 283 號判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
㈠原告100 年1月至6月韓劇播送比例偏高並未「變更」營運計 畫：
⒈按原告起訴主張，本件原處分係以原告100年1 月至6月韓劇 播送比例違反原告94年營運計畫第65頁為由，下命處以罰鍰 60 萬元。
⒉次按，衛星廣播電視之經營乃採申請許可方式以為管理，除 就執照核發設有一定要件，並另定有6 年有效期限，於執照 期限屆滿前，頻道經營業者應為換照之申請。而衛星廣播電 視法施行細則（下稱衛廣法施行細則）第4 條乃就主管機關 於受理換照申請時應審酌之事項加以規定，規範之事項均事 涉衛星廣播電視事業之營運或營運計畫之執行，又行政處分 依行政受法律拘束之程度，可區分為羈束處分與裁量處分， 換照處分事涉公益，衛廣法施行細則規定既係主管機關審核 換照申請時所應斟酌之事項，則鑑於行政管理事項之複雜多 樣性，為確實落實管理之目的，當然賦予主管機關視具體個 案，考量衛星廣播電視執照之換發，所涉促進衛星廣播電視 事業之健全發展及保障公眾視聽權益等公益，經與該業者之 私益衡量後，為「合目的性」之准、駁換照裁量，以作出決 定。此由衛廣法第6條第1項規定，應為申請換照所比照之申 請經營衛星廣播事業，應填具申請書及營運計畫向主管機關 提出申請，經審核許可；而同法第8 條，就申請節目供應者 營運計畫所列應載明事項之「節目規劃」內容，均係由主管 機關待裁量之事項，益明所謂主管機關之「審核許可」自係 指實質審查，而非形式審查。
⒊承上，原告94年至100 年營運計畫第（四）點「節目企劃及 製作」所載「本國節目與外國節目比例」，係載明「未來六 年將本國節目與非本國節目比例設定為：(A)短程1-2年：60 ％（本國）與40％（非本國）節目比例。(B)中程3-4年：70 ％（本國）與30％（非本國）節目比例。(C)長程5-6年：希 望能達到80％（本國）與20％（非本國）節目比例為最高目 標。」按前述文義可以理解，原告在短程1 到2年即94年8月 至95年8月，在中程3到4年即96年8月至97年8 月，本國與外 國節目有確切之製播比例。然而在長程5到6年，其文字明確 記載為「希望能達到80％本國節目與20％外國節目為最高目 標」，與短程中程之記載不同，足以顯示原告已預先聲明80 ％本國節目與20％外國節目為願景，並非確定且應達成之目 標。
⒋退萬步言，原告「長程5到6年本國節目與外國節目比例」文 義記載為「希望能達到80％本國節目與20％外國節目為最高 目標」，重點是該記載內容曾經被告機關為實質審查後形成 營運計畫，原告也確實信賴被告審查的營運計畫，以「希望 能達到80％本國節目與20％外國節目為最高目標」之願景在 執行，且被告歷年來歷經二次評鑑並未就此有所指正，被告 若認為原告「100 年1至6月韓劇播送比例」未達預定目標是 「變更」營運計畫，無疑是自我否定經其實質審查之營運計
畫。
⒌末按，被告審查許可之營運計畫，在本國節目與外國節目製 播比例上，應係許可原告以達到80％本國節目與20％外國節 目「為最高目標」，而非「原告應達到80％本國節目與20％ 外國節目比例」。
㈡原處分違反法律保留原則，且有違法裁量情事： ⒈經查，被告自承在94年以降原告「本國與外國節目比率」均 有違反營運計畫，但不嚴重之情節，原處分則認為原告於10 0 年1至6月有「播出韓劇比例過高」違反營運計畫之事實， 但何謂「違反營運計畫但不嚴重」、「比例過高而違反營運 計畫」，均未有詳細規定或認定標準，顯見被告因應此類案 件漫無標準，原處分顯在欠缺法源基礎下基於恣意解釋而作 成，此一處分自有違反法律優位原則。
⒉按原告申請換照前，原告曾於100 年8月1日邀集包括原告在 內之頻道業者至該機關就衛星廣播電視事業執照換發事宜陳 述意見，嗣後被告另以100年8月17日通傳營字第1004104813 0 號函為許可換發執照之行政處分，同時對原告附有下列負 擔：「新執照有效期間之本國節目（新播、首播、新製及合 製）比率，自101 年4月1日起不得低於20％。」，並核准原 告100年至106年度之營運計畫。
⒊被告以上開附款要求原告自101 年4月1日起本國節目比例不 得低於20％（100年至106年度），此乃被告100 年8月1日作 成之決定，則顯然被告在100年8月之前，並未確切要求國內 衛星電視廣播業者本國與非本國節目之製播比例。由此可見 ，在100年8月之前，被告之行政政策也未曾要求衛星頻道業 者遵守本外國節目比例，而觀上開附款內容可知，被告附加 之本國節目比例是20％。
⒋另查，被告95年4 月11日第29次委員會議決議：「未來事業 執照之換發，將與平時之行為管制分流，對於非利用稀有資 源之媒體如衛星頻道，因其無總量管制，原則上均予換發； 對於利用稀有資源之事業，原則上將要求其運作應符合設立 宗旨……」可知，「廣播電視法」及「有線廣播電視法」有 關於本國自製節目最低比例之限制，係針對利用稀有資源之 媒體所設規範，原因在於無線及有線電視所取得及營運係依 附在稀有資源，然衛星頻道則非，是故衛星廣播電視法並無 也沒有本國自製節目最低比例之限制。
⒌綜上，原告在94年至100 年營運計畫第（四）點「節目企劃 及製作」之（4）所載「本國節目與非本國節目比例第5-6年 希望達到80％（本國）與20％（非本國）節目為最高目標」 ，並非政策或法律之要求而載入營運計畫內，純粹只是一個
事業單位的營運目標，此一營運計畫內涵並未違反被告行政 政策及現行法律義務，且現行就其他事業未達審查時營運計 畫或目標也未立法處罰，是以，原告本國與非本國節目預定 目標有落差，應僅評價為不具行政或法律非難性之行為。 ⒍查原處分「理由及法令依據」所載：「本件受處分人本次違 法等級列為『普通』等級，且2 年內未具相同違法事證」， 則依「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法 行為評量表（表二：電視事業適用）」之「事業2 年內受裁 處次數（含警告）」之評分規定，原告於此項目評分應為「 0 」，詎料被告竟評價為「22分」，前述「22分」之總積分 ，被告一再稱：「對照評量表考量項目『違法情節或營運型 態』係第6 項『事業營運計劃變更未經主管許可』之『前揭 變更內容未依規定申准』情形，應為普通等級、採計10分… …再對照該表考量項目『其他判斷因素』，認定其事實為『 該頻道自100 年1月至6月播出韓國節目比率平均超過90％， 已明顯超過94年換照資料所載非本國節目佔20％，按其行為 應受責難程度加計12分』」，惟觀分別採計10分及12分之理 由，其實均係基於被告所認定之同一原因事實即認定「東森 戲劇台之節目播出比例與營運計畫不符，原告涉嫌未經申准 ，擅自變更營運計畫，違反衛廣法第13條第1 項之規定」， 然縱使本件原告違反衛廣法第13條第1 項規定，被告已基於 同一原因事實評價原告為「普通級」採計10分，本件原告既 無具有行政或法律可非難性之行為，被告裁罰時豈可再次判 斷原告有「其他判斷因素」而再加計12分？原告既未違法， 被告竟評價尚有其他可非難性因素，即屬違反法律保留。 ⒎又依「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件違法 行為評量表（表二：電視事業適用）」，被告若有違反衛廣 法第13條第1 項規定，則被告裁量時，第一部分被告既認為 案情屬於「普通級」採計10分，第二部分「事業2 年內受裁 處次數（含警告）」之評分規定為0 分，第三部分「其他判 斷因素」尚有三種選項，即：⑴加1-15分。⑵減1-15分。⑶ 無0 分。由上可知被告裁量時，尚需斟酌違規情事可為上述 3 種選項之處理，本件原告在第一部分應已受完整評價，被 告應選擇就第一部分減15分或不加減分。詎料，被告未具理 由，漫無標準，逕行選擇加10分或12分，此應係最高行政法 院102年度判字283號廢棄原判決及指摘之根本理由。 ⒏末查，假設原告因本國與非本國節目預定目標有落差，為此 一落差乃不具行政或法律非難性之行為，是以，原告一再爭 執被告不應依「國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰 案件違法行為評量表」再次認為原告有「其他判斷因素」存
在，自屬有據。
㈢綜上所述，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分關於罰鍰60萬元部分均撤銷。 ⒉第一審及發回前上訴審訴訟費用由被告負擔。三、本件被告抗辯：
㈠按原告之東森戲劇台頻道因違反衛廣法第13條第1 項規定， 經被告委員會議決議，依衛廣法第38條第2 款規定處罰60萬 元，係衡諸衛廣法之立法意旨而為適法處理，故被告原處分 並無違誤，合先敘明。
⒈經查被告東森戲劇台頻道94年換照資料，關於「（4） 本國 節目與非本國節目比例」所載：短程（1-2 年，本國節目60 ％、非本國節目40％）、中程（3-4 年，本國節目70％、非 本國節目30％）、長程（5-6 年，本國節目80％、非本國節 目20％），實係載明於東森戲劇台94年3 月4 日之「申請衛 星廣播電視節目供應者證照換發相關要件」中，營運計畫書 「二、營運計畫內容」、「（四）節目企畫及製作」之「3. 未來6 年之逐項具體計畫與時程」項下，爰原告稱此係「願 景說明，而非具體節目規畫」云云，實無足採。且依該營運 計畫內容，於節目企畫及製作項下之頻道節目規畫記載，略 以長程為累積多年製播優勢，增加自製戲劇比例，更運用自 製戲劇的版權優勢，配合在世界各地的傳播網，提供海外華 人觀看，奠定東森戲劇的優質品牌等語，可知原告係以朝自 製節目為主之發展方向為擘畫，並於本國節目與非本國節目 比例部分設定未來6 年本國與非本國節目之比例，為逐年提 高播出本國節目之比例，當屬其營運計畫之一部分，縱退萬 步言之，如原告所聲稱長程5-6 年本國節目80％、非本國節 目20％比例係希望能達到之最高目標；然該頻道第6 年後期 （即100 年1月至6月）實際播出內容所佔非本國節目比例， 僅韓國節目平均即高達90％，顯與其所規畫之發展方向背道 而馳，與上開營運計畫第65頁所載之「中程3-4年：30％（ 非本國）節目比例」或「短程1-2 年：40％（非本國）節目 比例」之具體計畫比例設定，亦相距甚遠，足見原告於經營 該頻道6 年以來，不僅未依其營運計畫降低非本國節目比例 ，更於第6年後期（即100年1月至6月）播出韓國節目高達90 ％，此已非執行率與期望值之落差，係明顯與換照時獲被告 許可之營運計畫內容不符卻未申請變更，已涉違反衛廣法第 13條第1項規定。
⒉原告稱東森戲劇台就營運計畫內容之變更，原告已於98年10 月28日之評鑑項目資料說明書「頻道節目編排策略」、「東 森戲劇台收視概況」中，將本國與非本國節目比例以圖表方
式呈現，經被告函示評鑑結果為「合格」，亦未曾要求原告 改正云云，然查：
⑴被告與衛星廣播業者間關於營運計畫變更申請之多年實務執 行情形，係除於公文明確載明視為營運計畫之變更情形外， 均須由業者以公文表明申請原營運計畫之變更，並檢附變更 後之營運計畫書，嗣後由被告函復許可變更與否；而評鑑制 度係主管機關每2 年對衛星廣播電視業者營運計畫之執行實 施評核監理，兩者並不相同。原告於98年10月30日所提之東 森戲劇台頻道評鑑資料，係在每2 年之評鑑程序中，針對96 年8月至98年8月（共2 年）期間之營運計畫執行情形提出說 明，其中「頻道節目編排策略」、「東森戲劇台收視概況」 呈現之節目排播、平均收視點數，並非營運計畫變更之申請 ，被告亦未依衛星廣播電視法第13條予以許可，且該評鑑資 料第34頁「節目內容與規畫符合營運計畫內容或變更後之營 運計畫內容」項目中更明確表示「目前本頻道排播之節目內 容以戲劇節目為主，與營運計劃內容吻合未行變更……。」 並無原告所陳營運計畫已變更情事，是以原告聲稱評鑑項 目資料說明書之內容可視為其已向被告為變更之申請云云， 實不可採。
⑵又96年度評鑑係針對94年8 月至96年8 月期間，評估東森戲 劇台頻道之營運計畫執行情形，考量上開2 年期間嗣經換照 ，且94年換照資料所載逐項具體計畫與時程關於本國節目與 非本國節目短程（1-2 年）比例設定為60％（本國）與40％ （非本國）節目比例，與當時實際播放內容之非本國節目比 例尚無明顯落差；98年度評鑑係針對96年8 月至98年8 月期 間，評估過去2 年該頻道之營運計畫執行情形，依據原告98 年10月28日評鑑項目資料說明第11頁所載年度戲劇節目排播 量佔比，韓國節目播放比例雖較94至96年間為高，惟考量該 部分執行情形與94年換照資料所載中程30％（非本國）節目 比例相較，亦尚未呈現明顯、較大之落差，且該年度評鑑重 點項目雖落在消費資訊節目之杜絕、節目重播率等，惟評鑑 合格，並非謂原告毫無缺失，亦或無須按該營運計畫繼續、 確實執行，亦非代表被告對於執照末2 年營運計畫未經許可 而有實際變更之情形不得調查、裁處；然原告非但未確實執 行其營運計畫，經被告抽查該頻道100 年1 月至6 月實際播 出內容（此期間與前2 年度評鑑期間無涉），韓國節目平均 已超過90％（此為本件裁處基礎事實，並有該頻道6 個月節 目表可稽），實與東森戲劇台94年換照資料第65頁所載，將 未來5- 6年節目比例設定為80％（本國）與20％（非本國） 之節目比例設定（即原規畫100 年非本國節目比例20％）呈
現極大落差，本國節目比例僅剩10％以下，不僅未符長程之 80％（本國）節目比例，且顯與其營運計畫所規畫之逐年提 高播出本國節目之比例發展方向背道而馳。故此，被告原處 分並無違誤，亦無違行政自我拘束原則。退萬步言，原告「 希望」100 年非本國節目僅20％，但面對後來韓國節目卻高 達90％之極大落差，亦仍無任何舉措。
㈡衛廣法相較於廣播電視法第19條、有線廣播電視法第43條規 定，雖無明文要求本國自製節目比例，惟衛星廣播電視業者 須依其申請書及營運計畫內容確實執行，以保障公眾視聽權 益，係為衛廣法第13條及第1 條所明文要求，如獲准之營運 計畫之執行情形有實際變更之情事，依衛廣法第13條第1 項 須向被告為變更之申請。今原告為衛星廣播電視事業，本有 遵守衛廣法等相關規定之義務，任令東森戲劇台頻道節目內 容與營運計畫不符而仍予播出，顯有應注意能注意而不注意 之過失。故此，被告基於該頻道播出內容與營運計畫及換照 資料不符等情事，明顯違反衛廣法第13條第1 項規定，依同 法第38條第2 款處以罰鍰，並未違反法律保留原則。 ㈢本件並無原告所稱違反一事不二罰原則：
⒈原告未依經被告許可之營運計畫節目辦理，違反衛廣法第13 條第1 項規定，違法事實確鑿，應依衛廣法第38條第2 款規 定裁處；另本件違法行為發生日於99年5 月1 日之後，應適 用系爭處理要點。依系爭處理要點第2 點第3 款、第5 點規 定，裁量基準表係行政機關於法定法律效果範圍內，為機關 內部處理相同類型裁罰案件所訂定之裁量基準，惟其僅屬裁 量基準，至於裁處罰鍰額度仍必須衡量個案情狀加以審酌加 減及擴張。而罰鍰額度之酌科，我國行政罰法第18條基於憲 法法治國原則下之比例原則及平等原則定有明文，使行政機 關受到立法者之授權，就罰鍰額度之決定，有個案酌科之空 間。
⒉依行政罰法第18條第1 項規定，被告於上揭評量表明定，（ 表二：電視事業適用）「考量項目（三）其他判斷因素」（ 佔15分）說明欄載明：「符合下列情事者，得加重或減輕其 罰鍰：1.有無將節目、廣告做適當修正。2.一行為違反數個 行政法上義務。3.行為應受責難程度及所生影響。4.違反行 政法上義務所得之利益。5.受處罰者之資力。」經查，本件 評量表所採計之10分普通等級，依其說明欄，係就違反衛廣 法第13條第1 項構成要件：「（事業營運計畫）變更內容未 依規定申准」所採計之基礎等級，即一般、典型之事業營運 計畫變更未經主管機關許可之案件，於評量表中原則均採計 最輕10分之普通等級，此並未作違法「程度」之評價；惟具
體個案情況如違法情節較為嚴重、行為故意或過失程度較高 等應受責難程度或所生影響較大等因素，行政機關應依行政 罰法第18條第1 項為裁處罰鍰之審酌，並加以說理。是以， 被告除基於本件係事業營運計畫變更內容未依規定申准情形 ，採計普通等級10分外，並依行政罰法第18條第1 項規定， 於評量表所定其他判斷因素之事實部分敘明：「該頻道自10 0 年1 月至6 月播出韓國節目比率平均超過90％，已明顯超 過94年換照資料所載非本國節目佔20％，按其行為應受責難 程度加計12分。」加計積分，故此，並無重複評價採計積分 ，亦未違反一事不二罰之原則
⒊反之，倘本件以變更內容未依規定申准且經認定影響情節重 大而採計嚴重等級30分，又依其他判斷因素如所生影響等加 計積分時，始有原告聲稱之重複評價採計之問題。故更足證 本件裁量並無重複評價，亦無違一事不二罰原則。 ⒋原處分亦無原告所稱處罰鍰額度違反系爭處理要點情事： ⑴本件依上述被告按原告東森戲劇台頻道之違法情節，對照評 量表分計計以10分，並按原告行為受責難程度加計12分，總 積分確為22分，爰原告所稱「2 年未具相同違法事證」之評 分採計為12分，實乃誤解。
⑵承前所述，被告於原處分書「理由及法令依據」中敘明：「 查本件受處分人本次違法等級列為『普通』等級，且2 年內 未具相同違法事證，依前揭處理要點規定，按違法情節及其 他判斷因素等考量事項，分別採計10分、12分，合計總積分 22分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第3 級，對應 衛廣法第38條之罰鍰額度，處罰鍰新臺幣60萬元……。」殆 無疑義。
⒌本件原處分係基於抽查100 年1 月至6 月實際播出內容而為 裁處依據，查：
⑴按東森戲劇台頻道於營運計畫書述明於第6 年後期（即100 年1 月至6 月）實際播出內容所占非本國節目比率，惟僅韓 國節目平均即高達90％，顯然與其所規畫之發展方向背道而 馳，與上開營運計畫第65頁所載之具體計畫比率設定，亦相 距甚遠，詳如上述。
⑵復按，頻道經營者本應依其衛廣法第6 條規定，依營運計畫 書所載事項進行營運規畫與節目管理，並依其所規畫之短、 中、長程期間之本國與非本國節目比率，據以作為節目播送 之最高準則，於執照最後兩年期間仍應依其所規劃之比率進 行節目排播。且依原告94年換照資料第65頁所載之「長程（ 5-6 年，本國節目80％、非本國節目20％）」，並非指2 年 之總平均，而係原告系爭頻道自執照第5 年開始之節目排播
，非本國節目即不得逾其所規畫並經許可之營運計畫所載20 ％之比率，是以，被告以原告第6 年後期（即100 年1 月至 6 月）節目排播，非本國節目播放已高達90％，以其違反衛 廣法第13條第1 項規定予以裁處，於法並無不合，且系爭比 率非指長程2 年之總平均已如前述，故原處分以特定時期為 事實基礎，亦無違誤。倘本件依原告所言，主管機關不可依 特定時期進行監理，即形同大開業者可隨意操弄節目播送比 率之偏門，僅需於最後兩年期間，將節目播送總時數「調整 」符合營運計畫書所載明之本國節目及非本國節目比率即可 ，此舉不僅不符監理實務，亦使得業者大可恣意排播節目， 可謂視營運計畫書於無物，對於觀眾收視權益亦有嚴重影響 ，即使主管機關察覺頻道業者大幅偏離營運計畫書之問題， 仍須被動等待特定期間（最後兩年）完畢後，才可進行核處 與導正，將嚴重限縮主管機關監理權限，無法發揮即時規範 、平時監理之功能，要求業者應依營運計畫書進行營運規畫 ，因此原告此部分主張並不足採。
㈣原告94年度之「營運計畫書」內「節目規畫」即為衛廣法第 13條第1項營運計畫內容：
⒈營運計畫於衛廣法中雖無定義，但相關規定得知「營運計畫 」係為主管機關審核衛星廣播事業特許執照及進行評鑑、換 照等監理業務之重要依據。由衛廣法第6 條第1 項、同條第 4 項、第8 條及第13條之規定可知，「營運計畫」係衛廣法 第6 條申請衛星廣播電視事業經營所應具備之文件，而「節 目」係同法第8 條所規定之營運計畫中「應記載事項」之一 ，且依同法第13條規定，除第7 條第3 款內容有變更無須經 許可外，營運計畫內容（包含第7 條第3 款以外各款，及第 8 條所列之營運計劃應載明事項），於獲得許可後有變更時 ，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更之申請。故此，第 8 條第4 款之申請節目供應者營運計畫之「節目」係屬「法 定應記載事項」，為法律構成要件之一，且亦為衛廣法第13 條第1 項營運計畫內容之一部分。
⒉東森戲劇台頻道94年換照資料第65頁，關於「（4 ）本國節 目與非本國節目比例」所載，為兩造所不爭執，並載明於東 森戲劇台94年3 月4 日之「申請衛星廣播電視節目供應者證 照換發相關要件」中，營運計畫書「二、營運計畫內容」、 「（四）節目企畫及製作」之「3.未來6 年之逐項具體計畫 與時程」項下，爰原告稱此係「願景說明，而非具體節目規 畫」云云，實無足採。
⒊次查，東森戲劇台頻道第6 年後期（即100 年1 月至6 月） 實際播出內容所佔非本國節目比例，僅韓國節目平均即高達
90％，顯與其所規畫之發展方向背道而馳，與上開營運計畫 第65頁所載之「中程3-4 年：30％（非本國）節目比例」或 「短程1-2 年：40％（非本國）節目比例」之具體計畫比例 設定，亦相距甚遠，足見原告於經營該頻道6 年以來，不僅 未依其營運計畫降低非本國節目比例，更於第6 年後期（即 100 年1 月至6 月）播出韓國節目高達90％，此已非執行率 與期望值之落差，係明顯與換照時獲被告許可之營運計畫內 容不符卻未申請變更，已違反衛廣法第13條第1 項規定，原 告主張營運計畫未變更云云，並不足採。
㈤依衛廣法第6 條第4 款及第5 款規定，衛星廣播電視業者接 受評鑑，僅有「已達營運計畫」與「未達營運計畫」兩種態 樣，尚難謂「評鑑合格（就所有評鑑項目之分數加總，平均 後達合格門檻之謂）」即代表主管機關同意或認可過去兩年 期間業者之所有營運情形。又按衛廣法規定，頻道執照之發 給係屬特許執照之性質，頻道經營者所自提之營運計畫係代 表該頻道未來之營運重點，並且為主管機關審核衛星廣播事 業執照換發及評鑑等作業之重要依據，更是頻道經營者自我 管理與日後經營之重要基礎，斷不可借「評鑑合格」作為擅 離營運計畫書之合理化藉口，或托言可藉此迴避營運計畫書 所載明內容所代表頻道經營者之自我管理責任與應有角色。 因此原告主張評鑑合格，本件並未違法云云，自無理由。 ⒈查，東森戲劇台頻道94年換照資料第65頁，關於「（4 ）本 國節目與非本國節目比例」所載，為營運計畫書詳如上述。 ⒉東森戲劇台頻道第6 年後期（即100 年1 月至6 月）實際播 出內容所佔非本國節目比例，僅韓國節目平均即高達90％亦 為原告所不爭，因此明顯與換照時獲被告許可之營運計畫內 容不符卻未申請變更，原告所為已違反衛廣法第13條第1 項 規定。
⒊原告96、98、100 年度原告營運計畫內容評鑑之資料，被告 評鑑結果雖為合格，然與本件原處分無關：
⑴96年度評鑑係針對94年8 月至96年8 月期間，評估東森戲劇 台頻道之營運計畫執行情形。被告於97年8 月6 日以通傳營 字第09741053520 號函，依衛廣法第6 條第4 項規定，評鑑 結果「限期改正」，惟94年換照資料所載逐項具體計畫與時 程關於本國節目與非本國節目短程（1-2 年）比率設定為60 ％（本國）與40％（非本國）節目比率，與當時實際播放內 容之非本國節目比率雖有部分落差，但考量上開2 年期間嗣 經換照，部分節目尚待購入與安排播送，尚可給予業者調整 機會，並觀察其後續節目排播情形，視其是否依其營運計畫 書進行營運。
⑵98年度評鑑係針對96年8 月至98年8 月期間，評估過去2 年 該頻道之營運計畫執行情形。被告於99年11月8 日以通傳營 字第09941072580 號函，依衛廣法第6 條第4 項規定，評鑑 結果「合格」。依據原告98年10月28日評鑑項目資料說明第 11頁所載年度戲劇節目排播量佔比，韓國節目播放比例雖較 94至96年間為高，惟考量該部分執行情形與94年換照資料所 載中程30％（非本國）節目比例相較，亦尚未呈現明顯、較 大之落差，且該年度評鑑重點項目落在消費資訊節目之杜絕 、節目重播率等，絕非代表被告認同或默許業者未依營運計 畫書之行為。
⑶承上，96年度評鑑及98年度評鑑，係依衛廣法第6 條第4 項 規定，分別就「94年8 月至96年8 月期間、96年8 月至98年 8 月期間」，評估東森戲劇台頻道之營運計畫執行情形；而 本件原處分係就「100 年1 月至6 月期間」，原告實際播出 情形與其營運計畫內容顯有不符，卻未依衛廣法第13條第1 項規定申請變更許可，是以，前兩年度之評鑑與本件系爭處 分所依據之事實、期間及法律規定均不相同，兩者之間並無 關連。況前兩年度評鑑合格，並非謂原告毫無缺失，抑或無 須按該營運計畫繼續、確實執行，亦非代表被告對於執照末 2 年營運計畫未經許可而有實際變更之情形不得調查、裁處 。
⑷98年8 月至100 年8 月，即94年營運計畫書所載執照效期最 後2 年，因執照即將屆期（當時執照期限至100 年8 月2 日 ）而須當事人提前申請，並經被告審查換照與否，是以，並 未對原告先前營運計畫內容為100 年度之評鑑，而直接就10 0 年2 月原告申請換照等相關資料進行換照審查，決定是否 給予未來6 年之執照，並依衛廣法第6 條第1 項、第2 項規 定進行審核，許可原告之東森戲劇台頻道換發衛星廣播電視 事業執照，執照有效期限自100 年8 月3 日至106 年8 月2 日止。是以，100 年度並無對原告94年度之營運計畫書內容 進行「評鑑」資料。
⑸96年度評鑑及98年度評鑑，係依衛廣法第6 條第4 項規定， 分別就「94年8 月至96年8 月期間、96年8 月至98年8 月期 間」，係由主管機關就頻道定位、節目排播、時段規畫、品 質管理、客訴與申訴制度之建立以及人力安排等等項目，以 該等兩年期間之整體性表現，評估東森戲劇台頻道對於營運 計畫之執行情形，並且配合該等期間我國衛星頻道產業政策 之監理重點實施評鑑作業，並非意指主管機關給予評鑑合格 即無任何待改進問題，更非謂評鑑合格，即無本件違章情事 。
㈥原告違反衛廣法第13條第1 項前段規定，被告依衛廣法第38 條第2款之核處，為最高行政法院102 年度判字第283號判決 肯認：
⒈本件原告所經營之「東森戲劇台」頻道94年換照資料第65頁 ，關於「（4）本國節目與非本國節目比率」所載：短程（ 1-2 年，本國節目60％、非本國節目40％）、中程（3-4 年 ，本國節目70％、非本國節目30％）、長程（5-6 年，本國 節目80％、非本國節目20％），實係載明於東森戲劇台94年 3 月4 日之「申請衛星廣播電視節目供應者證照換發相關要 件」中，營運計畫書「二、營運計畫內容」、「（四）節目 企畫及製作」之「3.未來6 年之逐項具體計畫與時程」項下 。然被告抽查原告第6年後期（即100年1月至6月）實際播出 內容，非本國節目播放已高達90％，明顯與換照時獲被告許 可之營運計畫內容不符（營運計畫第65頁，未來5-6 年節目 比率設定為本國80％與非本國20％之節目比率設定，即原規 劃100 年非本國節目比率20％）。鑑此，原告實際播出情形 與其營運計畫內容規劃「顯有不符」，嚴重背離營運計畫所 載明之經營方向，卻未依據衛廣法第13條第1 項規定，向被 告申請營運計畫變更許可，被告基於職權依法裁處。 ⒉承上，最高行政法院102年度判字第283號判決肯認原告實際 播出情形確與其經許可之營運計畫內容有相當之背離，卻未 依衛廣法第13條規定申請營運計畫變更，確已違反衛廣法第 13條第1項前段規定，已該當同法第38條第2款之構成要件， 本件最高行政法院未指摘被告援引法規不適用或不當之處， 核其此部分之認事用法並無不合（參最高行政法院102 年度 判字第283號判決頁7至頁9第1段）。
㈦被告於本院前審時提出之違法行為評量表與訴願卷附之行為 評量表前後內容不同（參最高行政法院102年度判字第283號 判決頁9第2段），此部分認定事實與證據資料不符，應釐清 認定事實與證據資料，補充如下：
⒈按衛廣法第13條第1 項規定：「申請書及營運計畫內容於獲 得許可後有變更時，衛星廣播電視事業應向主管機關為變更 之申請……。」衛廣法施行細則第8 條第1 項規定：「依本 法第13條第1 項為變更之申請時，應附具理由，並檢送下列 文件：一、變更內容對照表及說明。二、其他經主管機關指 定之文件。」違反者，依同法第38條第2 款規定，處20萬元 以上200 萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正，得 按次連續處罰；情節重大者，得撤銷衛星廣播電視事業許可 ，並註銷衛星廣播電視事業執照或撤銷境外衛星廣播電視事 業分公司或代理商之許可。
⒉次按99年4 月16日通傳播字第09948014850 號令修正發布之 國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點第 2 點第3 款規定：「本會處理裁處廣播電視事業罰鍰案件違 法行為評量表（以下簡稱評量表，表一：廣播事業適用、表 二：電視事業適用）及違法等級及罰鍰額度參考表（表三） ，適用於依衛廣法第36條至第38條或第40條裁處罰鍰之案件 。」同處理要點第5 點規定：「主管業務單位於適用違法行 為評量表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項 （依電視事業適用之罰鍰案件額度參考表所載，其考量項目 包括：違法情節、事業2 年內受裁處次數及行政罰法第18條 第1 項所定之情事等）並加計積分後，對照違法等級及罰鍰 額度參考表（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議 審議。」同處理要點第7 點規定：「本要點適用於違法行為 日發生於99年5 月1 日後之案件。」裁量基準表係行政機關 於法定法律效果範圍內，為機關內部處理相同類型裁罰案件 所訂定之裁量基準，惟其僅屬裁量基準，至於裁處罰鍰額度 仍必須衡量個案情狀加以審酌加減及擴張。而罰鍰額度之酌 科，行政罰法第18條基於憲法法治國原則下之比例原則及平 等原則定有明文，使行政機關受到立法者之授權，就罰鍰額 度之決定，有個案酌科之空間。
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