臺北高等行政法院判決
102年度訴字第558號
102年7月31日辯論終結
原 告 劉泓志
曾仁德
楊岫涓
被 告 衛生福利部中央健康保險署
（原名稱：行政院衛生署中央健康保險局）
代 表 人 黃三桂
被 告 衛生福利部
（原名稱：行政院衛生署）
代 表 人 邱文達
上二人共同
訴訟代理人 徐維志
被 告 衛生福利部國民健康署
（原名稱：行政院衛生署國民健康局）
代 表 人 邱淑媞
訴訟代理人 李孟勳
上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期 日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條 各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。二、事實概要：原告認為被告衛生福利部全民健康保險署（原名 稱：行政院衛生署全民健康保險局，下稱健保署）依據民國 100 年6 月29日修正、102 年1 月1 日施行前全民健康保險 法（下稱修正前全民健康保險法）第32條第1 項擬定，經被 告衛生福利部（原名稱：行政院衛生署，下稱衛生福利部） 核定後，由被告健保署公告之102 年度全民健康保險牙醫門 診總額醫療資源不足地區改善方案（下稱系爭改善方案）， 預算來源為102 年度全民健康牙醫門診醫療給付費用總額中 之「醫療資源不足地區改善方案」專款下支應，係不法侵害 其權利，故提起本件行政訴訟，請求修改系爭改善方案。三、原告起訴主張：醫事機構與被告健保署為依司法院釋字第53 3 號解釋簽訂行政契約之兩造，系爭改善方案應定性為已與 被告健保署簽訂行政契約之特約診所醫師，如有心為醫療缺
乏地區奉獻服務，而與被告健保署所簽訂，給付條件較主契 約更為優厚之延申子約，並非行政程序法第163 條所稱之行 政計畫。又人民係依司法院釋字第524 號解釋，被迫與被告 健保署簽訂全民健康保險契約，系爭改善方案卻將全民依該 保險契約繳納之健保費，錯用於照顧特定區域缺乏醫療資源 之人民，將使業已短缺之健保費更形捉襟見肘，並導致全國 其他重病人民健康受影響，原告既繳納健保費，自不希望被 錯用，因原告不會去鄉下牙科巡迴看牙，被告枉法濫用健保 費之行為，已導致原告之權利及法律上利益遭受侵害，為此 依據行政訴訟法第8 、9 條規定提起公益訴訟，請求被告應 依行政程序法第145 、146 、147 條等規定修改系爭改善方 案，由被告衛生福利部國民健康署（原名稱：行政院衛生署 國民健康局，下稱國民健康署）以稅收轉撥之公務費用支出 系爭改善方案，方為合法。並聲明：被告應修正系爭改善方 案，因為錯用2 億9,290 萬元─健保費用，改為公務支出。四、被告之抗辯：
㈠被告健保署及衛生福利部方面：原告雖主張依行政訴訟法第 9 條規定，基於維護公益而提起本件訴訟，惟既無法律特別 規定，程序上顯非合法。又原告不具牙醫專科醫師資格，僅 為西醫基層診所開業醫師，不符合系爭改善方案申請資格， 故系爭改善方案與原告開業診所之業務無關。次依修正前全 民健康保險法第48條前段及第49條規定，全民健康保險醫療 費用總額及其分配方式，經醫療費用協定委員會協定後，經 被告衛生福利部核定，即屬合法。系爭改善方案之目的在提 供牙醫醫療資源不足地區民眾就醫服務，屬修正前全民健康 保險法第31條規定之保險醫療服務，由全民健康醫療費用總 額內支付，應無不當。
㈡被告國民健康署方面：依行政院衛生署國民健康局組織條例 第2 條規定，被告國民健康署係掌理國民健康促進之相關政 策規劃及推動，包括婦幼衛生與非傳染病防治等預防保健事 項，系爭改善方案係被告健保署於102 年1 月11日公告，其 性質屬醫療相關費用，尚非健康促進或預防保健服務，非被 告國民健康署業務權責。至於預防保健業務之經費來源，84 年全民健保開辦時，被告健保署依當時施行之全民健康保險 法第32條規定，辦理預防保健業務，由健保費用支應；後因 健保財務改革採以多元微調方式進行，公共衛生支出之預防 保健等經費，逐年回歸公務預算編列，故預防保健業務所需 經費，自95年起逐年由被告國民健康署編列公務預算支應。 ㈢被告並均聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
㈠原告於本院言詞辯論期日均未到庭，其等於起訴狀內，雖記 載依行政訴訟法第9 條規定，提起公益訴訟云云。惟查，原 告起訴請求被告應修正系爭改善方案之預算來源，由以全民 繳納之健保費用支付，改為公務支出，係以系爭改善方案將 全民繳納之健保費，用於照顧特定缺乏醫療資源區域之人民 ，對於繳納健保費而未因系爭改善方案而享受醫療服務之原 告而言，其權利及法律上利益已遭受侵害，為其論據。是以 原告提起本件訴訟，乃主張自己之權利或法律上利益，因被 告衛生福利部核定、被告健保署公告實施之系爭改善方案而 受有損害，並非就全然無關於自己權利及法律上利益之事項 ，純為維護公益而起訴，與行政訴訟法第9 條所定公益訴訟 之要件並非相符，合先敘明。
㈡至於原告依行政訴訟法第8 條提起一般給付訴訟，是否有據 ，茲論述如下：
⒈首按全民健康保險法所建制之保險給付模式，係經由保險人 （即被告健保署）與醫療院所締結醫事服務合約，藉保險醫 事服務機構對保險對象提供醫療服務，事後由保險人支付醫 療費用予保險醫事服務機構之型態為之（修正前全民健康保 險法第1 條、第6 條、第47條至第54條規定參照）。而為鼓 勵基層醫師到醫療資源不足地區提供醫療保健服務，促使全 體保險對象都能獲得適當的醫療服務，修正前全民健康保險 法第32條第1 項亦規定：「本保險為維護保險對象之健康及 促進原住民地區暨山地離島地區之醫療服務，主管機關應訂 定預防保健服務項目與實施辦法及原住民地區暨山地離島地 區醫療服務促進方案。」被告健保署依據前揭條文規定，擬 定系爭改善方案，報經被告衛生福利部102 年1 月8 日衛署 健保字第1010028073號函核定後，由被告健保署以102 年1 月11日健保醫字第1020020274號公告實施，其主要建制無非 以優於一般健保特約之支付標準，鼓勵牙醫師至偏遠地區提 供醫療服務，並限定與被告健保署簽訂健保特約之牙醫醫療 院所為申請人。是以，系爭改善方案雖未就醫療院所與被告 健保署間之法律關係為定性，然其對偏遠地區人民保險給付 方式，與前述經由被告健保署與醫事服務機構締結健保特約 以對國民提供醫療服務模式，並無二致，亦即，系爭改善方 案之公告，乃被告健保署所為要約之引誘，醫事服務機構之 「申請」則為要約，被告健保署審核條件而為允諾，係屬承 諾，二者合致始成立行政契約，合先敘明。
⒉原告雖主張：系爭改善方案中之「四、預算來源：102 年度 全民健康保險牙醫醫療給付費用總額中之『醫療資源不足地 區改善方案』專款項目下支應。」（參見本院卷第55頁）規
定牙醫師至醫療資源不足地區提供醫療服務，其醫療費用由 全民健康保險牙醫醫療費用支應，係將全民繳納之健保費錯 用於照顧特定醫療資源缺乏之人民，故應依行政程序法第14 5 、146 、147 條等規定，修改為由被告國民健康署以稅收 轉撥之公務費用支出云云。惟查：
⑴按行政程序法第145 條第1 項：「行政契約當事人之一方為 人民者，其締約後，因締約機關所屬公法人之其他機關於契 約關係外行使公權力，致相對人履行契約義務時，顯增費用 或受其他不可預期之損失者，相對人得向締約機關請求補償 其損失。但公權力之行使與契約之履行無直接必要之關聯者 ，不在此限。」第146 條第1 、2 項：「（第1 項）行政契 約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之 重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。（第 2 項）前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上 損失，不得為之。」第147 條第1 、2 項：「（第1 項）行 政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依 原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約 內容。如不能調整，得終止契約。（第2 項）前項情形，行 政契約當事人之一方為人民時，行政機關為維護公益，得於 補償相對人之損失後，命其繼續履行原約定之義務。」等規 定，分別係就人民與行政機關締結行政契約後，發生：締約 機關以外之其他機關於契約關係外行使公權力，致人民因履 約而顯增費用或受其他不可預期之損失；行政機關為防止或 除去對公益之重大危害，而調整契約內容或終止契約；或行 政契約締結後，有締約當時無從預料之情事重大變更，致依 原約定顯失公平等情形時，締約雙方之權利義務應如何調整 ，所為規範，故該等規定之適用，均以人民已與行政機關締 結行政契約，為其前提。本件原告均非牙醫醫事服務機構， 自無可能依據系爭改善方案，與被告健保署訂定由牙醫師至 偏遠地區提供醫療服務之特約，是其等請求被告健保署依前 揭行政程序法條文規定，修改系爭改善方案之預算來源，依 上說明，自屬無憑。
⑵次按行政訴訟係人民對於違法的公權力行使，損害其權利或 法律上利益之救濟途徑，用能保障人民權益，確保國家行政 權之合法行使，故係以具體之公法上爭議事件為審判對象。 至於頒行抽象性之行政規則，以執行法律之權限（通稱行政 立法權），乃屬一般性行使行政權之領域，行政機關有無怠 於作為或未為妥適作為，為國會行使監督權之範疇，因不屬 具體個案之公法上爭議事件，自非行政法院行使司法審查權 之對象，且現行法令亦無課予行政機關應依人民之請求，行
使一定內容之行政立法權之義務。是人民如對立法事項或抽 象性之公共政策有所建議，基於法治國家權力分立原則，應 依行政程序法第168 條：「人民對於行政興革之建議、行政 法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主 管機關陳情。」及請願法第2 條：「人民對國家政策、公共 利害或其權益之維護，得向職權所屬之民意機關或主管行政 機關請願。」等規定，向主管行政機關或職權所屬民意機關 陳情或請願，並無提起一般給付訴訟，請求行政法院判命行 政機關應行使行政立法權之法律上請求權。原告主張系爭改 善方案規定，牙醫師至醫療資源不足地區提供醫療服務，其 醫療費用由全民健康保險牙醫醫療給付費用總額中之「醫療 資源不足地區改善方案」專款項目下支應，係將全民繳納之 健保費錯用於照顧特定醫療資源缺乏地區之人民，故應修改 為由公務支出，核係就全民健康保險制度中，有關對醫療資 源不足地區提供醫療保健服務之政策擬定提出建議，揆諸前 揭說明，原告對於為全民健康保險法主管機關之被告衛生福 利部，僅得依行政程序法第168 條規定提出陳情，並無訴請 該被告修改系爭改善方案之法律上請求權，其等提起一般給 付訴訟，請求被告衛生福利部修改系爭改善方案，亦無理由 。
⑶再者，系爭改善方案係被告健保署依修正前全民健康保險法 擬定，送經被告衛生福利部核定後公告實施，業如前述，被 告國民健康署並非全民健康保險法之主管機關，自無訂定或 修改系爭計畫之權限，原告訴請該被告修改系爭改善方案， 將系爭改善方案錯用健保費用部分，改為公務支出，更屬於 法無據。
六、綜上所述，原告起訴請求被告應修正系爭改善方案，將牙醫 師至醫療資源不足地區提供醫療服務之醫療費用，由健保費 用支付，改為以稅收轉撥公務費用支出，為無理由，應予駁 回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均 與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218 條 準用民事訴訟法第385 條第1 項，第98條第1 項前段，第10 4 條，民事訴訟法第85條第1 項，判決如主文。中 華 民 國 102 年 8 月 14 日 臺北高等行政法院第五庭 審判長法 官 徐 瑞 晃
法 官 陳 姿 岑
法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 102 年 8 月 14 日 書記官 李 建 德