市地重劃
臺中高等行政法院(行政),訴字,102年度,186號
TCBA,102,訴,186,20130829,2

臺中高等行政法院判決
102年度訴字第186號
102年8月15日辯論終結
原 告　財團法人天主教會臺中教區
代　表　人　蘇耀文
訴訟代理人　陳怡成　律師
周家年　律師
被 告　臺中市政府
代　表　人　胡志強
訴訟代理人　陳漢洲　律師
　陳嘉宏　律師
參 加 人　臺中市永春自辦市地重劃區重劃會
代　表　人　黃淑芬
訴訟代理人　周進文　律師
上列當事人間因市地重劃事件，原告不服內政部中華民國102年2
月25日台內訴字第1020096403號訴願決定（案號：0000000000）
，提起行政訴訟。本院判決如下︰
　　主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人黃志清等依行為時獎勵土地所有權人辦 理市地重劃辦法（下稱獎勵辦法）第7條規定申請發起自辦 市地重劃，經被告於民國（下同）93年11月11日以府地劃字 第0930184097號函准予成立永春自辦市地重劃區籌備會（下 稱籌備會）。嗣經被告於95年11月21日以府地劃字第095024 5619號函核定重劃範圍，原告所有坐落臺中市○○區○○段 563、563-1、563-2、564、564-1、564-2、565、573及574 地號等9筆土地，位於該重劃區範圍內。嗣該籌備會於95年1 2月6日依獎勵辦法相關規定，向被告提出重劃計畫書，經被 告依獎勵辦法第27條第1項規定審查，認系爭重劃區範圍總 面積約53.7908公頃（含私有46.0758公頃），土地所有權人 總數840人（含公有2人），籌備會徵得重劃區內私有土地所 有權人數425人（58.38%）及其面積26.38公頃（57.31%）均 逾半數之同意，符合平均地權條例第58條第3項規定，被告 乃以96年1月5日府地劃字第0960002865號函核定重劃計畫書 。籌備會旋依獎勵辦法第27條第2項規定，於96年1月5日以 惠永字第096001號公告「臺中市永春自辦市地重劃區重劃計 畫書、圖」，該重劃計畫書公告於被告所屬地政局、臺中市 南屯區公所及籌備會公告欄，公告期間自96年1月5日至96年



2月4日止。籌備會另以96年1月6日惠永字第000000-0號函通 知重劃區內土地所有權人，續以96年6月15日惠永字第09600 65號函知所有權人訂於96年6月27日召開第2次會員大會，並 於該次大會選出理事及監事，被告於籌備會陳報會議紀錄後 ，以96年7月6日府地劃字第0960145930號函核准成立「臺中 市永春自辦市地重劃區重劃會」（即參加人）。嗣參加人經 第五次理、監事聯席會議決議通過，於100年3月間依獎勵辦 法第32條規定，申請「重劃區公共設施工程預算書、圖第一 次變更設計」核定，經被告所屬地政局轉送被告所屬建設局 審核，該局以100年4月6日中市建土字第1000026347號函復 ：「有關永春自辦市地重劃區第一次變更設計公共設施乙案 ，……二、旨揭工程變更設計，貴局原送之工程圖說尚有瑕 疵（圖號：L-704、L-705、L-902），經永春自辦市地重劃 區重劃會修正後，本局無其他意見，……」，被告所屬地政 局乃以100年4月13日中市地劃一字第1000010159號函復：同 意備查。嗣參加人依獎勵辦法第33條規定，檢送「負擔總計 表」申請核定，亦經被告所屬地政局於100年6月3日以中市 地劃一字第1000017232號函復：同意核定。原告不服，於10 1年8月8日以利害關係人身分提起訴願，被告所屬地政局遂 以101年8月9日中市地劃一字第1010029676號函自行撤銷100 年4月13日准予「重劃區公共設施工程預算書、圖第一次變 更設計」備查案；並以101年8月9日中市地劃一字第1010029 677號函自行撤銷100年6月3日「臺中市永春自辦市地重劃區 計算負擔總計表」同意核定案。由被告另以101年8月9日府 授地劃一字第1010137739號函（下稱原處分A）復參加人： 「貴會所送『臺中市永春自辦市地重劃區公共設施預算書、 圖第一次變更設計一案』，同意核定，並自100年4月13日生 效，請查照。」、以101年8月9日府授地劃一字第101013774 8號函（下稱原處分B）復參加人：「貴會所送『臺中市永春 自辦市地重劃區計算負擔總計表』同意核定，並自100年6月 3日生效，請查照。」原告不服，復提起訴願遭決定駁回， 遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原告提起本件撤銷訴訟，合於法定起訴期間：按「第4條及 第5條訴訟之提起，除本法別有規定外，應於訴願決定書送 達後二個月之不變期間內為之。但訴願人以外之利害關係人 知悉在後者，自知悉時起算。」行政訴訟法第106條第1項定 有明文。內政部作成系爭訴願決定後，原告係於102年3月1 日受送達，是原告提起本件撤銷訴訟，尚合於法定起訴期間 ，先予敘明。




㈡系爭原處分A違法之事由：
⒈系爭原處分Ａ有「應記載事項欠缺」之違法：按「行政處 分以書面為之者，應記載下列事項︰......二、主旨、事 實、理由及其法令依據。......六、表明其為行政處分之 意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」 行政程序法第96條第1項第2款、第6款定有明文。次按「 再按行政程序法第96條第1項第2款規定，書面行政處分應 記載主旨、事實、理由及其法令依據，而主管機關對於人 民有行政法上之違章行為，所為課處罰鍰之書面處分，應 就行為人違章行為之事實予以明確正確記載，如違章行為 人、日期、地點及違章行為，而其記載之內容，須達其要 件已可得確定之程度，且得據以與其他行政處分為區別， 及判斷其已否正確適用法律，方得謂行政處分已有事實之 記載。而行政處分是否合於法定之程式，應依既存之記載 認定之，苟既存之行政處分書未合上開事實記載之法定程 式，因依行政程序法第114條第1、2項之規定，該條第1項 第2款至第5款得於訴願程序終結前補正之行為，並未包括 違反行政程序法有關行政處分事實記載之瑕疵，是該瑕疵 並無法於行政處分作成後予以補正，而屬違法。」（臺中 高等行政法院101年度簡字第8號判決意旨參照，另臺中高 等行政法院99年度簡字第10號判決、99年度訴字第219號 判決、99年度訴字第166號判決、99年度訴字第31號判決 、98年度訴字第482號判決、98年度訴字第204號判決，亦 同前開判決意旨），查系爭原處分A係書面方式作成之行 政處分，自應依法記載相關事項，惟系爭原處分A竟只有 主旨之記載，相關事實、理由、法令依據、救濟方法、期 間、受理機關等均付之闕如。且事實漏未記載，並非行政 程序法第114條可補正之事項。故系爭原處分A於形式上欠 缺應記載事項，顯然違背要式性之要求。
⒉系爭原處分A有「溯及既往生效」之違法：按「行政行為 ，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信 賴。」、「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關 係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使 其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力 。」行政程序法第8條、第110條第1項分別定有明文。次 按「法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護 、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦 發生變動，除法律有溯及適用之特別規定者外，原則上係 自法律公布生效日起，向將來發生效力。……立法者即應 制定過渡條款，以適度排除新法於生效後之適用，或採取



其他合理之補救措施，俾符法治國之法安定性原則及信賴 保護原則。」司法院釋字第574號解釋理由書著有明文。 此號解釋雖係針對「法律溯及既往生效」所做之闡釋，惟 立法權與行政權均係國家行為，不得抵觸憲法上之原理原 則。故行政機關作成行政行為，應受法治國原則，兼顧人 民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守，不 得恣意作成具有溯及效力之行政行為。再按「法務部93年 4月19日法律字第0930015177號函針對『有關現職公務人 員依公務人員任用法第28條第1項第3款至第5款前段及第2 項規定免職之生效日期疑義』為如下之釋示：1、……。2 、按主管機關依公務人員任用法第28條規定所發布之免職 令，性質上係屬行政處分之一種，依行政程序法第110條 第1項規定：書面之行政處分自送達相對人及已知之利害 關係人起……依送達……之內容對其發生效力。是以，行 政處分以書面方式為之者，除法律另有規定者外，原則上 須經合法送達後（發生在外效力），始對相對人依其內容 發生效力（即內在效力），合先說明。3、次按行政處分 之內容如無特定生效日期，原則上須經合法送達後始發生 效力，而不溯及既往，惟如其所依據適用之法規容許例外 溯及既往，並經於處分書敘明溯及生效日期者，則該處分 之內在效力亦得例外溯及。』按法務部係行政程序法之主 管機關，其對行政處分效力之相關釋示，自應尊重，且按 諸行政程序法第8條：『行政行為，應以誠實信用之方法 為之，並應保護人民正當合理之信賴。』之意旨，要無於 法律無明文之情形下，對公務員所為資遣處分往前溯及生 效之理。」（臺北高等行政法院95年度訴字第1272號判決 意旨參照）。前開判決意旨清楚闡釋行政機關作成行政處 分，除非法有明文，否則不能溯及生效。基於法治國原則 ，國家公權力之行使，不論行政權或立法權，均應注意人 民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。除 非立法者有特別考量並透過立法明文，否則行政機關所作 成之行政行為，其效力應自送達時或公告時，發生效力， 殊無溯及生效之理。揆諸行政程序法、平均地權條例、市 地重劃實施辦法（下稱實施辦法）、獎勵辦法，皆無主管 機關得作成具有「溯及既往」效力之行政處分之規定，則 主管機關自不能作成溯及生效之行政處分。惟查系爭原處 分A之主旨，「並自100年4月13日生效」，乃使系爭原處 分A之效力，溯及自行政處分作成之日一餘年前生效，於 法無據而違反行政程序法第110條第1項規定，故系爭原處 分A顯屬違法。




⒊系爭原處分A係依據獎勵辦法第32條所作成。該「核定」 兼具公、私法雙重性質：
⑴公法部分：
①自辦市地重劃具有憲法上政策任務：按「依平均地權 條例第56條至第58條規定，都市土地重劃，有由各級 主管機關報經上級主管機關核准後辦理者，有由土地 所有權人自行組織重劃會經主管機關核准後實施者。 後一情形之重劃，乃國家為促進土地利用，擴大市地 重劃，獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重 劃而設，以免主管機關依前一情形辦理重劃多所勞費 ，兩者均有公有土地夾雜在內之可能，其在手續上固 有所不同，但在實質意義上則均為主管機關准否重劃 之行政處分，旨在實現憲法平均地權之政策，促進土 地利用效益，加速取得公共設施保留地。」司法院釋 字第232號解釋理由書著有明文。次按「查市地重劃 是依照都市計畫規劃內容，將一定區域內整體闢建公 共設施，並將畸零細碎形式不整之土地，按原有位次 交換分合為形狀完整之各宗土地後，重新分配予原土 地所有權人之綜合性市地改良措施；故市地重劃乃以 消除市地畸零不整為實施目的，並透過『受益付費』 原則以提供重劃區內公共設施用地。」（最高行政法 院100年度判字第2096號判決意旨參照）。公辦市地 重劃，主管機關係立於主動實施之角色；而自辦市地 重劃，主管機關係立於被動監督之角色。惟對於實現 憲法平均地權政策，促進土地利用效益，加速取得公 共設施保留地等任務，不論係公辦市地重劃抑或自辦 市地重劃，主管機關之責任並無二致。亦即，主管機 關不因採取自辦市地重劃而解除其公法上義務。有學 者以「擔保國家理論」說明主管機關之責任，詳下述 。
②主管機關負有因擔保國家理論而生之監督責任：按市 地重劃係依都市計畫之細部計畫內容所實施的土地利 用計畫，是一種都市開發（如新市鎮、新市區）或再 開發（舊市區或都市更新）的重要工具。無論都市計 畫或市地重劃，不僅影響該重劃區域內土地所有權人 、承租人、土地改良物所有權人或其他居民之利益， 也牽涉必須投入鉅額經費於公共建設，其內容更影響 都市發展、公共設施、生活品質及都市景觀等各種利 益，所牽涉的各方利益，既深且鉅，向來被視為重要 的公共利益，為國家保留的公共任務，且只有使用國



家的高權行為，始能強制各方接受主管機關預定的規 劃內容，並遂行該預定的都市計畫或市地重劃。因此 ，市地重劃作為國家之公共任務，且通常係由主管機 關所發動（如公辦市地重劃），僅在政府為減輕人力 與財政負擔，藉助民間資源與效能，加速都市的開發 與發展，始例外地准予民間私人興辦（如自辦市地重 劃）。但在自辦市地重劃之情形，係透過市地重劃區 域內之土地所有權人自行組織重劃會，並經主管機關 依平均地權條例第58條第1項規定核准後辦理之，並 要求該重劃會，應依主管機關所制定之框架立法（即 「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」）實施之。 此種情形，該主管機關係透過「核准」之行政處分， 而將市地重劃之公共任務，交由民間私人負責執行， 並由民間私人自己負擔開發費用（財務責任）。但該 民間私人所執行之市地重劃業務，並非全部。其中， 市地重劃業務涉及核心之高權行為部分，仍必須由主 管機關自己負責執行。例如重劃前、後之地價評定、 重劃區內之土地鑑界、分割測量及登記、及必須由主 管機關公告之事項（如重劃計畫書、禁止或限制土地 移轉、分割或設定負擔，建築改良物之新建、增建、 改建或重建及採取土石或變更地形、重劃分配結果、 財務結算等事項）。另市地重劃業務屬於核心重要事 項部分，該民間私人仍須受主管機關之審查監督。例 如自辦重劃須申請主管機關核准之事項：A.對申請成 立籌備會之核准。B.對籌備會申請擬辦重劃地區之核 准。C.對申請實施市地重劃之核准。又例如自辦重劃 須申請主管機關核定之事項：A.對申請自辦市地重劃 之範圍小於一個街廓之核定。B.對申請擬辦重劃範圍 之核定。C.對申請重劃計畫書之核定。D.籌備會於召 開第一次會員大會選定理事、監事，並將章程、會員 與理事、監事名冊、第一次會員大會紀錄及理事會紀 錄，送請直轄市或縣（市）主管機關核定。E.對自辦 市地重劃地區之公共設施工程，其設計書圖及工程預 算送請各該工程主管機關核定。F.對於所送計算負擔 總計表之核定。又自辦市地重劃只要區域內之土地所 有權人，其人數及所持有之面積均超過半數，即可申 請辦理，其經主管機管核准辦理之後，不同意參加自 辦市地重劃之土地所有權人，亦被強制必須參加市地 重劃。又市地重劃制度在財務面，係採「自償性原則 」與「受益者負擔原則」之設計機制，該重劃區域內



之公共設施用地（政府無償取得）及重劃費用負擔（ 開發實施者先墊支），均由重劃區域內之全體所有權 人依受益比例共同負擔。因此，開發實施者辦理該市 地重劃所先行墊支之開發總費用，於開發完成後，由 重劃區域內全體所有權人依受益比例所提供之土地（ 即抵費地），按重劃後評定地價折價出售抵償，該開 發實施者係從所取得之抵費地獲得開發利益。因此， 該項自辦市地重劃係由公部門與私部門所共同協力完 成，乃是公共任務之「公私協力」，且為「部分民營 化」、「實質民營化」、「自願性民營化（多數人） 與強迫性民營化（少數人）兼具」的公私協力。又按 市地重劃業務作為國家之重要的公共任務，而自辦市 地重劃係國家之主管機關核准許可民間私人自行辦理 ，而將公共任務交由私人負責執行，基於「擔保國家 理論」，國家（政府）自仍應負擔保及監督執行之責 ，並制定一套完備之框架立法，秉持專業、確實、公 平、公開與透明原則，確實盡到監督審核之責，使民 間私人在框架立法的範圍內，於執行該市地重劃之公 共任務時，能夠合乎公益原則，兼顧區域內所有土地 所有權人的利益，並如實地完成市地重劃之公共任務 。然而，公共任務的民營化、公私協力，乃至行政合 作，雖然對公部門具有減輕政府財政負擔、減輕組織 與程序上之負擔、增進給付完善、促進效能與彈性化 ，增加接受度與形象等效益，但也對公部門帶來一些 不利益與風險，例如：A.不均等的市場力量。B.資訊 不對稱。B.公共利益的淪喪。C.民主控制和正當性的 減低甚至淘空。D.自己調控能力的喪失。這些情形， 不僅在理論上可設想得到，在經驗上亦是經常發生之 事。而這些公私協力所帶來的不利益與風險，在自辦 市地重劃領域，必須透過自辦市地重劃之內部監督機 制（重劃會之會員大會之審議或監事會之監督）與外 部監督機制（主管機關設定框架立法規範之，並對重 要市地重劃事項予以實質審查、監督及核定）以避免 之。
③主管機關之監督行為，係以「核定」來表現：按「在 行政監督關係中，受監督機關之行為，有時依規定須 報請監督機關予以『核定』、『備查』、『備案』或 『核備』。受監督機關向監督機關陳報之事項，須經 監督機關審查後為同意之表示，始得合法為之者，為 『核定』。受監督機關向監督機關陳報之事項，僅供



監督機關事後監督之用，不以之為該行為之合法要件 者，為『備查』。受監督機關之行為，雖未經報請『 備查』，亦不妨礙其效力。……」（陳敏，《行政法 總論》，98年版，第921頁）。依獎勵辦法規定，有 關自辦市地重劃之重要事項，均應經主管機關核定。 亦即，主管機關立於監督機關之地位，有義務實質審 查，受監督機關之行為是否合於法令之要求，俾利維 護自辦市地重劃公益、私益保障之平衡。詳言之，主 管機關於自辦市地重劃案件中就重要市地重劃事項予 以事後監督，作成准否核定之處分，正如同於公辦市 地重劃案件，直接自行作成行政處分。二者僅形式上 之手續不同，實質並無差別。故主管機關就自辦市地 重劃重要事項，作成准否核定之處分，應就重劃會所 申請事項一體觀察，判斷是否合於行政法上原理原則 。要不得以「鋸箭法」，單就「核定」行政處分予以 判斷，蓋除去重劃會申請核定之事項，主管機關之核 定並無任何意義。
⑵私法部分：
①獎勵辦法中「核定」之性質屬私法行為之生效要件： 按「……主管機關辦理之市地重劃，係屬公法性質； 而自辦市地重劃，則屬私法性質……」法務部79年10 月9日法律字第14583號函闡釋在案。又「本法用詞之 定義如下：四、核定：指上級政府或主管機關，對於 下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決 定，以完成該事項之法定效力之謂。」地方制度法第 2條定有明文。自辦市地重劃係由重劃區內土地所有 權人組成重劃會，以大會決議或理事會決議方式，辦 理重劃事務。大會決議或理事會決議，性質為私法上 之合同行為。依私法自治原則，於合同行為完成時， 即發生私法上效力。惟獎勵辦法對於諸多關於重劃之 重大決議事項，均規定應送主管機關核定。是以，關 於重劃之私法行為，於主管機關准予核定時，始完成 其法定效力。詳言之，民法就社團總會決議或董事會 決議並未有送請主管機關核定或核備之規定，亦即相 關決議於作成時，即對社員發生拘束力。惟現行法中 ，諸如人民團體法、農會法、漁會法、獎勵辦法等， 因涉及高度公益性質，故關於重要事項皆有檢送主管 機關核定或核備之規定，人民團體法第54條、農會法 第38條、漁會法第40條參照。此些事項經主管機關核 定後，始生效力。其「核定」或「核備」之目的，除



審查私法行為是否符合立法意旨，尚包括審查私法行 為有無無效或得撤銷等瑕疵情形，以減少因私法行為 糾紛之爭訟。蓋由行政機關積極地介入監督私法行為 ，較司法機關被動地受訴審理，具有時效性及便利性 。再按「人民團體之成立係採設立許可制（人民團體 法第8條參照），法制上並規定舉凡其經費、預算、 決算、章程、選舉職員之結果，均應送主管機關核備 ，是其自受主管機關之一定監督。對於依法應送主管 機關核備之事項，如主管機關不予核備時，對其後續 所為法律行為之效力將發生一定之影響（於本件並影 響包括原告等當選正、副理事長等人之同鄉會職員身 分），故認主管機關不論准否核備，均具對外發生效 力之行政處分要素。」（臺北高等行政法院99年度訴 字第942號判決意旨參照）。前揭判決雖係依據人民 團體法所作成，惟人民團體法中所規定之「核備」， 與獎勵辦法中所規定之「核定」，皆係主管機關就私 法行為加以監督，而准否私法行為發生效力之行政處 分。故「核定」，係私法行為之生效要件，彰彰明甚 。
②核定實為學理上所稱之「認可」：「認可者，當事人 之法律行為，倘不得國家同意，即不能有效成立時， 國家予以同意，以完成其效力之行政處分也……此種 行為，倘僅依當事人之意思，而完全有效，在公益之 保護上，不甚適當，故保留國家之認可權，非受認可 ，其法律行為，即不能有效成立。（林紀東，《行政 法》，72年版，第320、321頁）」。「須經認可行為 ，未經認可而為之者，其行為不發生私法上之效力。 （陳敏，《行政法總論》，98年版，第348頁）」 ⑶綜上所述，實施辦法所規定之「核定」，於公法方面， 賦予主管機關實質審查義務貫徹憲法上平均地權之任務 ，另於私法方面，因公益考量作為關於重劃重大事項等 私法行為之生效要件。
⑷主管機關僅享有選擇裁量權：「決定裁量」係指行政機 關得自行決定究竟是否採取措施。「選擇裁量」係指行 政機關得在數個皆為法律所許可之措施中，決定採用何 一措施。按獎勵辦法第32條：「其設計書圖及工程預算 ，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機 關核定，始得發包施工。」則主管機關於重劃會送請核 定時，應有所回應，並無「決定裁量」權。惟主管機關 審查後，可選擇作成「准予核定」或「否准核定」之行



政處分，故僅享有選擇裁量權，合先敘明。
⒋就「核定」之公法性質而言，被告作成系爭原處分A，有 「裁量怠惰」之違法：
⑴按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍， 並應符合法規授權之目的。」、「逾越權限或濫用權力 之行政處分，以違法論。」行政程序法第10條、行政訴 訟法第4條第2項分別定有明文。
⑵次按「凡法律規定，行政機關對於是否為行政行為，以 及如何為行政行為，有裁量空間者，則行政機關有行政 行為之裁量權，行政法院自應尊重行政機關之裁量空間 ，除有逾越裁量權限、不為裁量或裁量錯誤等裁量瑕疵 之情形，而應認為係逾越權限或濫用權力之行為，以違 法論外，不得就行政行為之合目的性，進行審查。所謂 裁量錯誤，乃指行政機關雖已行使其裁量權，然而方式 錯誤，譬如與裁量決定相關的重要觀點，在行政機關形 成決定的過程中，未予斟酌（裁量不足）。」（最高行 政法院90年判字第1783號判例意旨參照）；次按「…… 此之所謂『裁量逾越』或『裁量權濫用』之違法，應包 括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內。」（最高行政 法院92年判字1511號判決意旨參照）；再按「行政裁量 決定之要求，在裁量決定過程必須符合法規授權之目的 ，若不注意此要求，則可能構成裁量濫用……」（最高 行政法院94年判字1800號判決意旨參照）；末按「行政 機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越 權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷，行政訴訟 法第201條定有明文。據此，行政機關所為之行政處分 除其法律要件應受司法審查外，對法律效果裁量濫用時 ，亦同。所謂裁量之濫用，係指裁量違反一般法律原則 ，或怠為裁量，造成裁量怠惰之情形，均屬之。」（臺 中高等行政法院97年度簡字第55號判決意旨參照）。 ⑶被告作成系爭原處分A，應就「第一次變更公共設施預 算書、圖」一體觀察，已如前述。即被告應實質審查該 重劃計畫書是否合於兼顧土地所有權人與平均地權、都 市發展等之利益。惟查被告所屬地政局於原告提起第一 次訴願之翌日，即101年8月9日自行撤銷100年4月13日 中市地劃一字第1000010159號函；並於同日，由被告作 成系爭原處分A。據其作成系爭原處分A之歷程觀察，是 否確有實質審查，確有疑問。再者，系爭原處分A與被 撤銷之100年4月13日中市地劃一字第1000010159號函上 所載承辦人，均係「余俊璟」。則該承辦人是否僅更換



書函抬頭，將「臺中市政府地政局」替換成「臺中市政 府」，即作成系爭原處分A，非無疑義。
⑷被告既根本未作實質審查，即屬「根本未予斟酌即作出 決定」之情形，為裁量怠惰。故被告作成系爭原處分A ，即屬違反行政程序法第10條之規定而違法。 ⒌就「核定」之公法性質而言，被告作成系爭原處分A，有 裁量濫用之違法：
⑴系爭原處分A有違反信賴保護原則之情形：按「行政行 為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理 之信賴。」行政程序法第8條定有明文。次按「信賴保 護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人 民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之 撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條 參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法 規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以 修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法 規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信 賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致 人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損 害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款， 俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止 或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（ 如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以 不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值 得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事 實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」司法院釋字 第525號闡釋在案。則信賴保護原則需符合下列事項： ①信賴基礎，即行政機關之行政行為。②人民需有信賴 之表現。③人民無不須保護之情形。查本重劃區之重劃 計畫書，關於公共設施工程費用僅492,180,000元，且 經被告以96年1月5日府地劃字第0960002865號函核定在 案，具有信賴基礎。且全體土地所有權人復於96年6月2 7日決議通過該計畫書，已有信賴表現。且原告並無毋 須保護之情形。惟被告作成系爭原處分A，使全體土地 所有權人應負擔之公共設施工程費用增加至870,651,69 3元，實與被告先前對重劃計畫書所作之核定相矛盾， 侵害全體土地所有權人之信賴，故違反系爭原處分A違 反信賴保護原則。
⑵系爭原處分A處分有違反比例原則之情形：按「行政行 為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的



之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇 對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害 不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7 條定有明文。次按內政部83年3月15日台內地字第83031 96號函意旨：「自辦市地重劃申請計算負擔總計表，其 工程費用，如工程主管機關所核定數額與重劃計畫書所 載數額不符時，應先提會員大會審議修正通過，依程序 修正重劃計畫書，再據以編造計算負擔總計表。」查追 加公共設施工程費用，固係為達成辦理市地重劃之目的 ，惟被告逕以系爭原處分A之作成，增加全體土地所有 權人財產權之負擔，並非損害最小之手段。依內政部83 年3月15日台內地字第8303196號函意旨，被告似應通知 參加人召開會員大會，修正重劃計畫書，以取得全體土 地所有權人之同意，俾據以核定。故被告未通知參加人 召開會員大會修正重劃計畫書，逕作成系爭原處分Α顯 係違反比例原則。另查內政部83年4月8日台內地字第83 04302號函雖謂，「……本案貴處建議『如增減之工程 費用毋需調高重劃負擔時，得免予修正重劃計劃書。』 乙節，在不影響重劃品質及重劃區土地所有權人之權益 下，本部同意貴處意見。」惟查：前揭函釋，係針對某 個案所作成，該個案具體情形未必與本重劃區相一致， 先予敘明。就公共設施用地負擔，計算負擔總計表所載 負擔比例，雖較低於重劃計畫書所載之比例。惟公共設 施用地負擔下修至35.92%，係意謂本重劃區毋須如數設 置重劃計畫書所預定之公共設施，則未使用部分公共設 施用地應發還全體土地所有權人，亦即公共設施用地負 擔比例應予減輕。次查公共設施工程費用負擔則係全體 土地所有權人就重劃區內公共設施工程所支出之費用， 則重劃會應依全體土地所有權人決議通過之重劃預算書 之預算費用辦理之。若重劃會恣意增加工程費用，實係 違背全體土地所有權人之共同約定，對全體土地所有權 人即屬不當調高負擔。又公共設施用地負擔與工程費用 負擔，其性質截然不同，殊無負擔比例得互相流用之理 。按「……尚不得比照審議法律案之方式逐條逐句增刪 修改，而對各機關所編列預算之數額，在款項目節間移 動增減並追加或削減原預算之項目。蓋就被移動增加或 追加原預算之項目言，要難謂非上開憲法所指增加支出 提議之一種，復涉及施政計畫內容之變動與調整，易導 致政策成敗無所歸屬，責任政治難以建立，有違行政權 與立法權分立，各本所司之制衡原理，應為憲法所不許



。」司法院釋字第391號解釋著有明文。查理事會與會 員大會均為重劃會之機關，理事會職司行政權，會員大 會則職司立法權。基於權力分立原則，會員大會決議有 拘束理事會之效力。重劃計畫書係經會員大會決議通過 ，關於費用負擔載有各項明細，依司法院釋字第391號 解釋意旨，縱重劃負擔未增加，各項細目間仍不得移動 增減，以貫徹權力分立原則，釐清理事會與會員大會責 任，俾保障全體會員之權益。故內政部83年4月8日台內 地字第8304302號函見解抵觸大法官解釋意旨，應不予 採用。
⑶系爭原處分A有違反利益衡平原則之情形：按「行政機 關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一 律注意。」行政程序法第9條定有明文。查市地重劃辦 理完成，固對全體土地所有權人有提升土地利用之利益 ，惟追加公共設施工程費用，卻增加全體土地所有權人 之重劃負擔。是以，被告作成系爭原處分A，同時對全 體土地所有權人造成有利與不利之情形。則被告需考慮 利益衡平，即維持重劃計畫書所載之費用數額，是否仍 能達成原本可獲得之利益。而非只考慮重劃進程之順遂 ，一味追求重劃之速成。故被告未全盤考慮對全體土地