臺中高等行政法院判決
101年度訴字第463號
102年8月1日辯論終結
原 告 吳子昌
吳子玉
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
訴訟代理人 莊昆斌
參 加 人 劉文慶
劉文徹
劉文信
劉文安
共 同
訴訟代理人 王傳賢 律師
上列當事人間因巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國101年9
月26日臺內訴字第1010194878號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
本件原告之被繼承人杜秋雲於民國（下同）95年11月20日就 其與參加人之被繼承人劉建德共有之坐落前臺中縣大甲鎮○ ○段○○○○號土地（現更改為臺中市○○區○○段○○○○號土 地），向被告（改制前臺中縣政府）申請發給道路證明，經 該府於97年1月28日提經現有巷道及建築線指示爭議事件評 議小組97年度第1次會議決議：「……經臺中縣警察局大甲 戶政事務所於59年6月1日時編為巷道，至今並未廢除……本 案大甲鎮○○段○○○○號依臺灣高等法院臺中分院民事判決 83年度上更（一）字第65號判決範圍認定為現有巷道。」並 以97年2月14日府建城字第0970040485號函通知原告之被繼 承人杜秋雲。嗣包括參加人在內共8人向內政部提起訴願， 請求撤銷被告97年2月14日府建城字第0970040485號函，原 告之被繼承人杜秋雲並為該次訴願之參加人，案經該部以98 年6月25日臺內訴字第0980092504號訴願決定將被告97年2月 14日府建城字第0970040485號函撤銷，杜秋雲不服，向本院 提起行政訴訟（嗣杜秋雲於起訴後死亡，由原告承受訴訟） ，經本院98年度訴字第317號判決駁回，原告不服，上訴最 高行政法院，亦經最高行政法院100年度判字第1449號判決
駁回確定在案。原告復於101年3月1日再就其與包括參加人 在內8人共有之前揭臺中縣大甲鎮○○段○○○○號土地及參加 人所有之同段564地號（以下合稱系爭土地），向被告申請 發給既成道路證明，經被告以101年3月13日府授建養字第10 10035074號函復（下稱原處分）以：「……二、本案業經臺 中高等行政法院98年度訴字第317號判決略以，『私有土地 供作既成道路，而成立公用地役關係，須具備三項要件：（ 一）須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或 省時；（二）於通行之初，土地所有權人並無阻止之情事； （三）須經歷年代久遠未曾中斷，一般人無復記憶其確實之 起始者之要件始足當之。該院於98年11月26日至系爭土地現 場履勘結果，前方放置攤位並有鐵鍊圍籬，目前無人通行， 其上有雜草及堆置部分廢棄物，該土地並非有供不特定之多 數人及公眾通行之情形』，爰此，旨揭地號土地非為供不特 定多數人通行之現有巷道（隨函檢附判決書一份）。」原告 不服，提起訴願，並主張：（一）系爭土地於59年6月1日經 大甲戶政事務所整編為臺中縣大甲鎮○○路○○巷，並設置路 燈及電線桿，原告即確信系爭土地為既成道路，在未依法定 程序廢止系爭道路前，系爭土地當然為既成道路而可供通行 ，故已有信賴基礎、信賴事實及信賴利益。（二）臺灣臺中 地方法院81年度訴字第1590號判決、臺灣高等法院臺中分院 83年度上更（一）字第65號判決、最高法院85年度臺上字第 2973、2974號判決均認定系爭土地為既成道路而不准分割， 已生既判力。（三）被告、大甲戶政、法院、公所等機關先 後認定系爭土地為既成道路，自不得為相反之認定，應發給 既成巷道證明云云，惟遭訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
（一）大甲戶政事務所於59年6月1日根據門牌編定辦法將系爭土 地編為「臺中縣大甲鎮○○路○○巷」並由大甲鎮公所於系 爭土地上設置路燈，被告80年10月14日訴願決定意旨謂： 「圍牆地點為臺中縣大甲鎮○○路○○巷○○巷無論是否有 人居住，既經編定為巷，縱然欲予廢除，亦須經法定程序 。」臺中地方法院、臺灣高等法院臺中分院、最高法院亦 均判決系爭土地既經編定為既成道路，不得分割及主張袋 地通行權，原告對系爭土地已有為既成道路之確信，即有 信賴保護原則之適用。
（二）大甲鎮戶政事務所、大甲鎮公所、臺中縣訴願委員會、臺 中地方法院、臺灣高等法院臺中分院、最高法院等縱非認 定既成道路之機關，但於大甲鎮戶政事務所根據門牌編定 辦法認定系爭土地為既成道路，大甲鎮○○○○道路有不
特定多數人出入而裝設路燈及電線桿，依經驗法則，系爭 土地應為供公眾通行之既成道路，否則何須大費周章。又 被告為訴願決定後，通知大甲派出所取締妨害交通（81年 11月23日函已指明系爭土地為既成道路），而參加人及其 被繼承人劉建德均未有所異議，且大甲小學校廢校後及大 甲中學廢除宿舍後，尚供公眾通行，顯見系爭土地為既成 道路無誤，參加人自不得主張系爭土地非既成道路。（三）原告被繼承人杜秋雲於81年間向臺灣臺中地方法院就系爭 土地提起確認通行權之訴，經該院判決杜秋雲通行權存在 ，嗣後經法院判決廢棄，並改判杜秋雲之訴駁回，該判決 謂系爭土地為既成道路，已具有公用地役關係，既成道路 遭人為破壞，亦不得本諸公用地役關係，依民事訴訟程序 提起恢復巷道之訴，該巷道為既成道路，主張袋地通行權 即欠所據，並經最高法院以85年度上字第2973、2974及29 75號裁定維持，故系爭道路為既成道路至明。但行政機關 竟置前已有訴願決定認定系爭土地非經廢除道路之程序， 不得廢除道路，而謂系爭土地非既成道路，不具公用地役 關係，當事人應向法院主張袋地通行權始為正辦。如此， 非但普通法院與行政機關認定相異，同一行政機關前後認 定亦屬矛盾，另原告進退失據，該行政行為不僅對人民失 信，亦有違信賴保護原則。被告若對大甲鎮戶政事務所、 大甲鎮公所及訴願委員會認定不同，自應召開會議協調， 或以上級機關指示下級機關、下級機關請示上級機關，但 被告竟認定系爭土地非既成道路，認定前後反覆、自相矛 盾。
（四）參加人劉文慶違法阻塞交通後，接到原告所寄發存證信函 ，除參加人劉文慶本人外，尚委請律師以臺中民權路郵局 第823號存證信函寄來鑰匙，並於函中謂已交付鑰匙於須 利用該地通行之人，足見該道路尚有人須利用以資通行。（五）被告79-4039號建造執照，係核發於80年10月14日該府訴 願決定前，故是否將系爭土地認定為既成道路，與本案無 關。
（六）系爭土地於59年6月1日由大甲戶政事務所，整編為臺中縣 蔣公路59巷，並經被告於80年10月14日以80府訴委字第20 3101號訴願決定：「該巷不論是否有人居住，縱然欲予廢 除，亦須經法定程序……」是項決定未經其他行政機關或 法院予以廢除，業經確定而有訴願法第95條拘束力。無論 是臺中市建築管理規則、臺中縣建築管理規則或司法院釋 字第400號解釋，均係制定或公布於80年10月14日訴願決 定作成之後，本於法律不溯及既往原則，不得適用於本案
。
（七）該巷道自日據時代即供公眾通行，於59年6月1日大甲戶政 事務所編定為巷道時，尚有多戶設籍，已符合供公眾通行 及須兩戶以上設籍要件，依行政院農委會所測繪之66年及 74年空照圖，依然可見臺中縣大甲鎮○○路○○巷係由蔣公 路通向光明路之巷道，該巷道原有多戶設籍，途經土地多 筆且人數眾多，無法一一聯繫而設此巷道。況系爭土地係 空地或道路，可否通行至光明路？有無兩戶以上設籍？均 可請前設籍於臺中縣大甲鎮○○路○○巷內之住戶證明，無 論為既成道路或私設道路均係道路，原告聲請道路證明， 要無違誤。
（八）被告訴願決定係以該府名義作成，非以被告訴願委員會名 義作成，故所謂「既經編定巷道，非經法定程序不得廢除 」應係被告之意思表示，被告於作成訴願決定時，即已認 定系爭土地為既成道路，與臺中市建築管理之相關規定無 涉，被告與參加人謂系爭土地歷來均未曾認有供公眾通行 應編為現有巷道云云，顯與事實不符。
（九）被告謂系爭土地有障礙物阻隔，雜草叢生，故非既成道路 云云。惟查，此係因歷年來被告不重視該巷道，於有圍籬 等障礙物阻礙通行時，竟不予取締，致使通行該巷道之人 日漸稀少，況該巷道於臺中地方法院、臺灣高等法院臺中 分院分割共有物事件涉訟時，承辦法官至現場勘驗仍有不 特定多數人通行，始認定為既成道路，不宜分割，而駁回 分割共有物之請求，被告竟以該道路雜草叢生為由，藉口 該道路非既成道路，顯無所據。
（十）本件經國立臺灣大學理學院空間資訊研究中心就74年9月6 日航照圖為判釋，並以「道路：由均質平滑狀之影像區塊 所組成，具有灰度質較高、線型結構等特徵」為理由，而 研判系爭前臺中縣大甲鎮○○段563、564地號土地為道路 。
（十一）綜上所述，原處分認事用法，均有所違誤。為此，原告 依據行政訴訟法第5條第2項提起課予義務訴訟，並聲明 求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應發給臺中市○○區○○段563、564地號土地為既 成道路之證明。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）程序部分：原告之訴前已經判決確定，復提起同一之訴 ⒈按行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定之終局判
決中經裁判者，有確定力。」另按判決確定後，自無就同 一事件復提起行政爭訟之餘地；判決確定，則該項判決， 即有拘束當事人之效力，不得再以同一事件，向行政官署 提起訴願或行政訴訟（最高行政法院60年度判字第163號 、58年度判字第277號判決參照），先予敘明。 ⒉查本案原告於本件訴訟之主張及所執之理由，與其於臺中 高等行政法院98年度訴字第317號判決行政訴訟之主張並 無二致，並經最高行政法院100年度判字第1449號判決確 定在案。自前開判決確定後，原告即應受前開判決之拘束 ，況本案並無新事證，原告卻又再次向被告就同一事件提 出申請，經被告原處分否准後提出訴願，並於內政部101 年9月26日臺內訴字第1010194878號函訴願決定維持被告 之處分後，原告卻又一再向行政法院提起同一訴訟，此乃 司法程序之浪費。基此，本件訴訟之提起顯屬不合法，應 予駁回。
（二）實體部分：
⒈訴願決定及前開確定之判決對被告有拘束力，被告所為之 准駁自屬有理：按「訴願之決定確定後，就其事件，有拘 束各關係機關之效力」「撤銷或變更原處分或決定之判決 ，就其事件有拘束各關係機關之效力。」訴願法第95條、 行政訴訟法第216條分別定有明文。本案既經內政部101年 9月26日臺內訴字第1010194878號訴願決定、臺中高等行 政法院98年度訴字第317號，及最高行政法院100年判字第 1449號判決上訴駁回確定在案，就上開訴願決定及判決對 於本案之事實如何認定而言，即具有拘束力，原處分揆諸 首揭法令規定，並無不合，因案件係同一案件，並經上開 訴願決定及判決存有拘束被告之拘束力，被告所為之行政 處分，並無不合理或違法之處。
⒉系爭土地未符公用地役關係之要件：本案業經被告於101 年8月6日至系爭土地現場履勘結果，前方放置攤位並有鐵 鍊圍籬，目前無人通行，其上有雜草及堆置部分廢棄物， 謹依鈞院98年度訴字第317號判決，略以：「私有土地供 作既成道路，而成立公用地役關係，須具備3項要件：（ 一）須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利 或省時；（二）於通行之初，土地所有權人並無阻止之情 事；（三）需經歷年代久遠未曾中斷，一般人無復記憶其 確實之起始者之要件始足當之。」鈞院於98年11月26日至 系爭土地現場履勘結果，前方放置攤位並有鐵鍊圍籬，目 前無人通行，其上有雜草及堆置部分廢棄物，可知系爭土 地於98年11月26日現勘當時已無通行之事實，該土地並非
有供不特定之多數人及公眾通行之情形，鈞院再於99年7 月30日至現場履勘，結果亦相同，且被告於101年8月6日 現場勘查，結果與鈞院所述相同，旨揭地號土地非為供不 特定多數人通行之現有巷道，與既成道路成立公用地役關 係之要件未符，應無疑義。從而，原處分函揆諸首揭法令 規定，並無不合。
（三）綜上所述，原告主張無理由等語，資為抗辯。並聲明求為 判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：
（一）本次原告申請核發既成道路證明，被告當依申請時既有之 法令及土地之現況，為其准駁之依據，因此本件就系爭土 地之現況既不符既成道路之要件，被告不予核發，無法違 法可言。
⒈依「臺中市建築管理自治條例」第16條第1、2項規定「本 自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：一、供公眾通行 ，具有公用地役關係之巷道。二、私設通路或基地內通路 經土地所有權人出具供公眾通行同意書或捐獻土地為道路 使用，經依法完成土地移轉登記手續者。三、本自治條例 公布實施前，曾指定建築線且已建築完成之現有巷道，經 本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻 者。四、都市計畫細部計畫規定之都市設計審查地區，並 經都市設計審查委員會審定兼供車道通行之防火巷。前項 第一款所稱供公眾通行之巷道，應由本府就其寬度、使用 性質、使用時間、通行情形及公益上需要定之，並符合下 列情形之一：一、巷道旁之房屋已編有二戶以上門牌，戶 籍登記或建築完成逾二十年者。二、該現有巷道土地登記 之地目為道，並有通行事實存在者。」另依司法院大法官 會議85年4月12日釋字第400號解釋理由所示，亦認「公用 地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，與 民法上地役權之概念有間，久為我國法制所承認。既成道 路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行之必要， 而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土 地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而 未曾中斷。」因此法律上所謂之現有巷道必須是符合上開 條件之供公眾通行或前已指定建築線之巷道，始可構成現 有巷道。惟系爭土地並無供公眾通行之事實，就此有鈞院 及被告多次履勘及現場照片在卷可證，既無不特定之公眾 須從該處對外通行之必要，且563、564地號土地先前亦未 經被告劃定為現有巷道，依法該土地自非屬現有巷道或既 成道路。
⒉前臺灣高等法院臺中分院83年度上更（一）字第65號民事 判決雖認定563、564地號土地有公用地役關係存在乙節， 其認定明顯有誤，且該判斷並無拘束行政機關或鈞院之效 力。
⑴「臺灣省建築管理規則」第4條第1、2項規定「本規則 稱有巷道包括左列情形：一、供公眾通行，具有公地役 關係之巷道。……」、「前項第一款所稱供公眾通行之 巷道應由『縣市主管機關』就其寬度、使用性質、使用 期間、通行情形及公益上需要認定之」，由此可見土地 是否具有公用地役關係在程序上係由被告負責認定，而 非大甲鎮戶政事務所，前揭民事判決只憑大甲鎮戶政事 務所曾於59年6月1日於該址編有「大甲鎮○○路○○巷○ 號」門牌，逕認系爭土地為既成道路乙節，顯有未依前 揭臺灣省建築管理規則之規定，向真正負責認定之主管 機關（即被告）函查其認定之意見為何，該判決且有未 予審酌該土地實際上有無合於供公眾通行之要件，故該 民事判決認定顯有重大違誤，自無足取。
⑵系爭土地，歷來被告均未曾認有供公眾通行應編為現有 巷道之情形，就此有以下資料可證：
①被告96年1月12日「申請供公眾使用巷道證明會勘紀 錄」，記載大甲鎮公所會勘意見「一、經現場勘查， 大甲鎮○○段○○○○號現況為空地。二、該筆地號土 地『本所未有辦理闢建及養護工作。』」被告所屬建 築管理課則表示「經查尚無套繪資料」。
②另依被告前96年4月16日「臺中縣現有巷道及建築線 指示爭議事件評議小組民國96年年度第1次會議」說 明亦分明載稱「二、本案前於96年1月12日邀集相關 單位會勘，大甲鎮公所簽註大甲鎮○○段○○○○號現 況為空地，該所未有辦理闢建及養護工作。工務局建 管課簽註大甲鎮○○段○○○○號尚無套繪資料。另查 被告所屬工務局套繪室相鄰土地（478、479、480地 號）係領有79-4039號建照執照，有關案內附之建築 線指示圖申請案未認定為現有巷道。另函詢大甲戶政 事務所查明申請位置目前或之前是否編定為巷弄或路 名，如有請查明編定時間，若有廢止巷弄或路名亦請 查明時間，經該所96年1月24日中縣甲戶字第0960000 191號回函查明該巷道係民國59年6月1日由『大甲蔣 公路53號』門牌整編為『蔣公路59巷』1號，該門牌 於民國80年6月6日註銷。綜前會勘各單位意見及相關 資料顯示申請土地應非屬現有巷道。」、「四、本案
涉及目前現況並無道路存在……」。
⑶房屋門牌之整編係屬戶政事務所之職權，然其對房屋門 牌之編列，只要有住戶申請即可編列，並毋須就房屋所 臨巷道（或土地）係私設巷道或公眾通行道路之性質進 行考量或判斷，因此大甲鎮戶政事務所雖於59年間有於 系爭土地旁編列「大甲鎮○○路○○巷○號」門牌之情形 ，但其對該563、564地號土地是否屬於供公眾通行之既 成道路，並未有所認定，其依法亦無此項認定之職權， 準此，前揭民事判決依據曾有該門牌編列之情形即遽稱 該土地為既成道路，判決顯無合法依據。
⑷依大法官釋字第400號解釋文所示既成道路須符合「不 特定之公眾通行所必要」、「於公眾通行之初，土地所 有權人並無阻止之情事」、「經歷之年代久遠而未曾中 斷」等要件，然本件依前揭96年4月16日評議小組96年 第1次會議說明所示，亦稱該蔣公路59巷1號門牌80年6 月6日已註銷，目前現況並無道路存在等語，以及被告 及鈞院多次至現場勘驗結果，現場563、564 地號土地 上並無蔣公路59巷之標示，亦無供不特定之公眾通行之 事實，因此該土地不論以往是否曾供公眾通行，目前亦 顯然已中斷多時未再有供公眾通行之情形，依法自（已 ）不具公用地役關係。
（二）原告雖另以81年間臺中縣大甲分局、大甲鎮○○○○○○ ○路○○巷口佔用騎樓妨害交通一案，以及臺中縣政府80年 10月14日訴願決定書以「既經編定為巷，縱然欲於廢除， 亦需經法定程序」，認原處分未依違章建築予以查報拆除 ，殊嫌率斷等語，主張系爭土地為既成道路云云，然而上 開臺中縣大甲分局、大甲鎮公所、臺中縣政府訴願審議委 員會均非既成道路之認定機關，依法無權認定系爭土地是 否為既成道路，所為認定更無拘束被告或法院之效力，況 且，上開單位於該等佔用騎樓妨害交通事件中，並未就系 爭土地是否為既成道路乙節做出判斷，且臺中縣訴願審議 委員會並未至現場了解，遽憑曾有59巷之巷名乙節即認妨 害交通，所為判斷標準更與前述既成道路之標準不符，所 認誠有違誤，殊無足採，原告以此為憑，應無可採。（三）原告主張依66年、74年空照圖及大甲鎮志之日據時代大甲 四堡時期圖、店面分布圖，主張系爭土地為既成道路云云 ，惟該空照圖只能看出系爭土地上未有建築，並無法看出 有無供不特定公眾通行之事實，且該土地向無進行道路養 護，至今仍為泥土覆面，並未闢為道路，應非主管機關所 認定之道路。再依原告所提日據時期之圖面，均係事後重
繪，內容並非正確，且縱依其圖面所示，系爭土地亦僅是 供「大甲小學校」該特定單位出入之用，仍為私設道路性 質，此仍非供不特定人之通行使用，再者，依該等圖面所 示為26年左右，內容縱為屬實，其距今已超過70年，經時 空變遷，與現況已有重大不符，自無足再引為本件認定依 據。
（四）原告另言稱系爭土地原通行至光明路，因通往光明路部分 遭封閉，系爭土地才沒有人通行云云，對此，參加人否認 該土地曾與光明路相通，況且，依原告所述，亦見縱使以 前曾有通行，現亦已中斷數十年無續供通行之事實，揆諸 前述釋字400號解釋文，亦見系爭土地未符「經歷之年代 久遠『未曾中斷』之要件」，自不符既成道路之要件。（五）另參加人劉文慶於101年3月2日雖委請律師發函予原告表 示「交付鑰匙給須在該處進出之鄰近住家及地主，以利進 出通行」等語，惟該函已先陳明該土地非供公眾通行之事 實，函中所稱在該處進出之住家地主係指原告及同地段48 0-5地號地主陳貴美，因渠等有袋地通行問題，參加人為 表明無妨礙渠等進出之意思，亦避免原告會以刑事訴訟相 脅，故特為該通知，該函並無表示該土地有供不特定人通 行之意，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。五、本院查，上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外 ，其餘兩造所不爭執，並有原處分書、被告101年6月14日府 授建養字第1010099929號函、81年6月27日81府工建字第133 254號函、81年11月6日81府工都字第247462號函、臺中市政 府都市發展局101年5月7日中市都廣字第1010058758號函、 臺中市政府建設局101年2月6日中市建養字第1000119606號 函、臺中縣現有巷道及建築線指示爭議事件評議小組民國96 年第1次會議紀錄、臺中縣大甲地政事務所81年2月26日、81 年4月30日地圖謄本、臺中縣大甲鎮公所81年7月25日81甲鎮 建字第11438號函、81年11月10日81甲鎮建字第17874號函、 臺中縣警察局大甲分局81年9月18日甲警文字第9541號函、 臺中民權路郵局第823號存證信函、臺北北門郵局第608號存 證信函、參加人101年3月2日律師函、臺中縣大甲鎮○○段○ ○○○號土地地籍圖查詢資料、土地登記第二類謄本、臺中縣 大甲鎮○○段○○○○號、562地號、562-1地號、480-2地號、 480-7地號、480-8地號土地登記第二類謄本、系爭地號土地 申請公眾使用巷道證明會勘紀錄、地圖影本、土地登記第二 類謄本、日據時代大甲四保圖、大甲四堡時期圖、昭和12年 大甲街商業店面圖、昭和12年大甲電燈散宿所位置圖、現場 照片影本、航照圖、國立臺灣大學理學院空間資訊研究中心
臺中縣大甲鎮○○段649、480-2、563、564地號土地航照影 像判釋成果報告等件附卷可稽，為可確認之事實。六、歸納兩造上述主張，本件之爭執重點厥為：系爭土地是否為 現有巷道？原告所提出之證據能否為有利原告事實之認定？ 又被告認定系爭土地非現有巷道是否違反信賴保護原則？茲 分述如下：
（一）按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要 為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護 之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴 之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法 律上顯無理由。又「人民因中央或地方機關對其依法申請 之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害 者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為 行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴 訟法第5條第2項所明定。是人民依法申請之案件，經中央 或地方機關駁回後，若未有任何權利或法律上利益受違法 損害，則其提起前揭課予義務訴訟，即屬欠缺權利保護必 要，而無訴之利益。本件原告於101年3月1日再就系爭土 地向被告申請發給既成道路證明，主張該通道可通行其所 有之同段562-1、480-1、480-7、480-8號土地，有起訴利 益等語。惟查，上開前臺中縣大甲鎮○○段562-1、480-1 、480-7、480-8號土地及系爭土地均非原告吳子昌所有， 有各該土地登記第二類謄本附卷可稽（參見本院卷第267 頁至第283頁）。是原告吳子昌並未因被告作成原處分而 有任何權利或法律上利益受違法損害之情形。雖原告主張 土地登記簿雖僅登記為吳子玉一人所有，但實際上係原告 兩人共有，該等土地係繼承之財產，並沒有實質分割，只 是形式上登記為吳子玉名義云云。然原告此部分主張，並 未提出任何證據以實其說，尚難認其此部分主張為可採。 因此，原告吳子昌部分之起訴，即屬欠缺權利保護必要， 依照首揭說明，在法律上顯無理由。況且，縱認原告吳子 昌有提起本件訴訟之起訴利益，惟其起訴之主張，在實體 上亦屬無理由（與原告吳子玉應駁回起訴部分之理由相同 ，詳後說明），仍應予以駁回。
（二）次按，「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂 定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」為建築法第 101條所明定。次按「本自治條例依建築法（以下簡稱本 法）第一百零一條規定制定之。」「本自治條例所稱現有 巷道，包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關 係之巷道。關於供通行公用地役權之取得時效，原則上應
依民法第七百六十九條規定以二十年為準，惟若符合同法 第七百七十條規定之條件者，得以十年以上視為公用地役 權之時效年限。二、非屬法定空地之私設通路或基地內通 路經土地所有權人出具供公眾通行同意書或無償捐獻土地 作為道路，經依法完成土地移轉登記手續或經法院公證、 認證者。三、經由政府部門或道路主管機關出具曾執行該 道路興闢、維護或管理有案之市區道路或村里道路證明文 件。四、未曾指定建築線有案或領有使用執照之私設通路 ，供公眾持續通行滿二十年以上期間，或於本自治條例發 布實施前經本府道路主管機關或公所為維護當地道路之通 行需要予以鋪設路面或設置邊溝，且土地所有權人目前仍 未限制特定人通行使用之巷道。五、本自治條例公布施行 前，曾指定（示）建築線且已建築完成之巷道，經都發局 認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。 六、都市計畫細部計畫規定之都市設計審查地區，並經臺 中市都市設計審議委員會審定兼供車道通行之防火巷。七 、於都市計畫地區，經私人或民間團體自行闢設或土地改 良設置之現有巷道，如申請人無法有效舉證相關文件或經 都發局認定為現有巷道之土地權利人提出異議時，得製作 非都市計畫巷道網路圖，經道路主管機關確認有公眾通行 需要者，經都發局予以公告三十日徵求異議，並通知該巷 道土地全部所有權人，公告期滿無人異議者，得認定為現 有巷道，並依法據以指定建築線；惟於公告期間有民眾或 團體提出異議或陳情意見時，得提請臺中市建築爭議事件 評審委員會評審會議審決確認。前項第一款巷道之現有寬 度應超過二公尺，並由都發局就其寬度、使用性質、使用 時間、通行情形與公益上需要及參酌申請人檢附合法房屋 證明、稅籍證明、接水接電證明、航照圖、道路主管機關 核發之證明文件等認定之，並符合下列情形之一：一、巷 道旁之房屋已編有二戶以上門牌，戶籍登記或建築完成逾 二十年者。二、該現有巷道土地登記之地目為道或非都市 土地編定為交通用地，並有通行事實存在者。三、道路或 交通主管機關證明有供公眾通行必要者。」為現行臺中市 建築管理自治條例第1條及第19條第1項及第2項所明定。 另有關既成道路成立公用地役關係部分，司法院釋字第40 0號解釋理由書則闡釋：「公用地役關係乃私有土地而具 有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有間 ，久為我國法制所承認（參照本院釋字第二五五號解釋、 行政法院四十五年判字第八號及六十一年判字第四三五號 判例）。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公
眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公 眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經 歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期 間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始， 僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要 。至於依建築法規及民法等之規定，提供土地作為公眾通 行之道路，與因時效而形成之既成道路不同，非本件解釋 所指之公用地役關係，乃屬當然。……」因此，私有土地 供作既成道路使用，而成立公用地役關係，須具備3項要 件：（一）須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行 之便利或省時；（二）於通行之初，土地所有權人並無阻 止之情事；（三）須經歷年代久遠未曾中斷，一般人無復 記憶其確實之起始者之要件始足當之。又所謂既成為公眾 通行之道路，係以該道路供不特定之多數人即公眾通行， 而有可認為公共地役關係存在者，方屬相當，若該道路只 供特定之鄰地所有人或使用人通行，則僅該特定之鄰地所 有人或使用人對之有無地役權問題，尚不得執以遽謂該道 路為既成公眾通行之道路（最高行政法院99年度判字第55 0號判決意旨參照）。
（三）本件原告向被告申請系爭土地之既成道路證明，其訴訟類 型應屬課予義務訴訟，其認定事實、適用法律之基準時點 ，原則上應以裁判時之事實及法律狀態，為判斷原申請是 否合法以及核駁原申請之處分是否違法之基準（最高行政 法院89年度判字第1659號及92年度判字第1331號判決要旨 參照）。經查，本件原告之被繼承人杜秋雲前於95年11月 20日就其與參加人之被繼承人劉建德共有之坐落前臺中縣 大甲鎮○○段○○○○號土地，向改制前臺中縣政府申請發 給道路證明，經該府於97年1月28日提經現有巷道及建築 線指示爭議事件評議小組97年度第1次會議決議：「…… 經臺中縣警察局大甲戶政事務所於59年6月1日時編為巷道 ，至今並未廢除……本案大甲鎮○○段○○○○號依臺灣高 等法院臺中分院民事判決83年度上更（一）字第65號判決 範圍認定為現有巷道。」並以97年2月14日府建城字第097 0040485號函通知原告之被繼承人杜秋雲；嗣包括參加人 在內共8人向內政部提起訴願，請求撤銷被告97年2月14日 府建城字第0970040485號函，原告之被繼承人杜秋雲並為 該次訴願之參加人，案經該部以98年6月25日臺內訴字第0 980092504號訴願決定將被告97年2月14日府建城字第0970 040485號函撤銷，杜秋雲不服，向本院提起行政訴訟（嗣 杜秋雲於起訴後死亡，由原告承受訴訟），經本院98年度
訴字第317號判決駁回，原告不服，上訴最高行政法院， 亦經最高行政法院100年度判字第1449號判決駁回確定在 案。在該案（即本院98年度訴字第317號）審理時，本院 曾於98年11月26日至系爭土地現場履勘，認定系爭土地位 於大甲區蔣公路57-6及61號之間，前方放置攤位並有鐵鍊 圍籬，目前無人通行，其上有雜草及堆置部分廢棄物，後 方為空地亦雜草叢生，部分為菜圃，其後方有3戶人家之 後門，後門均緊鎖未開，巷道後方西南側為停車場，並置 有圍籬；嗣另依原告請求，再於99年7月30日至現場履勘 時，亦呈現相同結果，分別有勘驗筆錄、略圖及現場照片 等件附卷可稽（參見98年度訴字第317號判決卷第180頁至 190頁、第473頁至第483頁）。又原告於101年3月1日再次 向被告申請發給系爭土地之既成道路證明後，被告曾於10 1年8月6日至現場會勘，依其會勘照片顯示，系爭土地上 已設有鐵門，並有攤車置放在鐵門前營業之事實，而系爭 土地之現況迄至本院審理時均未有所改變等情，亦為兩造 所不爭執（參見本院卷第102頁至第104頁、第263頁至第2 64頁）。另前臺中縣政府建設處技佐蔡英智於98年11月26 日本院另案勘驗現場時，亦表示該案受理申請後曾至現場 勘查，當時現場狀況與上開勘驗之現場狀況相同等語（參