土壤及地下水污染整治法
最高行政法院(行政),判字,102年度,551號
TPAA,102,判,551,20130829,1

最　高　行　政　法　院　判　決
102年度判字第551號
上 訴 人　中國石油化學工業開發股份有限公司
代　表　人　沈慶京
訴訟代理人　蔡朝安　律師
李益甄　律師
　陳伯翰　律師（兼送達代收人）
被 上訴 人　臺南市政府
代　表　人　賴清德
訴訟代理人　林文凱　律師
　連家麟　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民
國101年9月11日高雄高等行政法院100年度訴字第260號判決，提
起上訴，本院判決如下：
　　主 文
原判決關於駁回上訴人在第一審其餘之訴暨該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄高等行政法院。
　　理 由
一、緣上訴人安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公 司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因 法令禁止而停產；臺碱公司與上訴人於72年4月1日依公司法 合併，臺碱公司於合併後消滅，上訴人為存續公司，經臺南 市環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間調查結果，該 廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量逾土壤污染管制標 準，被上訴人乃依行為時（即99年2月3日修正公布前）土壤 及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前段規定 ，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將該廠 區（地址：臺南市○○區○○街○段○○○號○○號：臺南市○ ○區○○段○○○○號）公告為土壤污染控制場址，復以92年1 2月1日南市環水字第09204023661號公告（下稱被上訴人92 年12月1日公告）修正，將安順廠（地址：臺南市○○區○ ○街○段○○○號○○號：臺南市○○區○○段668、668-1、66 8-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地）及二等九號道 路東側草叢區（鹽田段544-2、541-2、543、545地號之全部 土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號道路以東50公 尺範圍內之土地）（下合稱系爭場址）公告為土壤污染控制 場址，該場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制 標準。嗣被上訴人於92年12月9日提報該區為土壤污染控制 場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審 核後，以93年3月19日環署土字第0930020257號公告（下稱



環保署93年3月19日公告）系爭場址為土壤污染整治場址， 並請被上訴人依土污法辦理後續事宜。被上訴人為辦理前揭 上訴人安順廠污染整治場址之應變必要措施，乃執行「中石 化臺南安順廠污染整治場址94年度緊急應變措施計畫」（下 稱94年度應變計畫）及「95年度中石化臺南安順廠整治場址 工作計畫」（下稱95年度工作計畫）等計畫，分別支出新臺 幣（下同）3,775,077元及14,186,602元，合計17,961,679 元（下稱系爭費用），並以98年12月17日南市府環水字第09 822035440號函（下稱原處分）命上訴人於99年1月31日前將 上開費用匯入土壤及地下水污染整治基金（下稱土污整治基 金）帳戶。上訴人不服，循序提起行政訴訟，嗣經原審判決 將訴願決定及原處分關於上訴人應繳納之費用超過17,866,8 42元部分均撤銷，並駁回上訴人在第一審其餘之訴，上訴人 對其不利部分不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠依環保署95年12月1日環署土字第0 950095926號函（下稱環保署95年12月1日函），被上訴人以 行為時土污法第13條及第38條為求償依據，命上訴人繳納系 爭費用，屬具有限制或干涉人民基本權利性質之公權力行為 ，惟被上訴人未按行政程序法第16條第2項將其法規依據公 告並刊登政府公報或新聞紙，其行政委託之權限未合法移轉 ，原處分自屬違法。㈡復按依行為時土污法第13條所支出之 費用，應以為減輕污染危害或避免污染擴大，所採取之應變 必要措施為限，即該費用支出須與「減輕污染危害或避免污 染擴大」之目的間具因果關係，且應以達成該目的所必要者 為限，方合比例原則；94年度應變計畫支出，其內容包含「 中石化臺南安順廠整治場址禁養區圍籬設置工程」（下稱圍 籬設置工程）費用2,348,597元及「中石化安順廠海水貯水 池土堤補強工程」（下稱土堤補強工程）1,426,480元，圍 籬設置工程實施區域僅為「停養區」，非屬整治場址或控制 場址，亦非屬污染管制區，不符行為時土污法第13條所定應 變必要措施要件。況被上訴人就停養區並未調查評估是否確 有污染，亦未公告上訴人為該區域之污染行為人，而臺南市 環保局委託財團法人成大研究發展基金會（下稱成大研發基 金會）製作「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期 末報告（定稿版）」（下稱95年期末報告）亦認該停養區魚 體之戴奧辛含量未逾安全標準，且該區域自94年7月1日起已 公告停養，並設置圍籬及告示牌禁止民眾進入，復據被上訴 人所示94年檢測結果，停養區漁塭採樣點中僅5處戴奧辛含 量略高於歐盟標準，然亦遠低於財團法人工業技術研究院（ 下稱工研院）建議之32皮克管制標準，顯無超標情事，是該



圍籬設置工程難謂與減輕污染危害或避免污染擴大之目的有 關；至土堤補強工程旨在達到防洪排水之目的，與為減輕污 染危害或避免污染擴大無關，況土堤崩塌係天災因素，非污 染所致，縱土堤潰堤，然汞及戴奧辛等污染物之特性均不溶 於水，而係沉積於底泥，並無隨水體溢流而擴大污染範圍之 可能性，況池中底泥與池岸仍有相當距離，僅有池水外洩而 底泥並不致夾帶溢出，且海水貯水池與竹筏港溪最近距離達 4公尺遠，歷來亦無池水越過路面灌入竹筏港溪情事發生， 自無污染擴大之疑慮，是土堤補強工程顯不符行為時土污法 第13條「為減輕污染危害或避免污染擴大」之要件，又部分 土堤既屬財政部國有財產局（現改制為國有財產署）臺灣南 區辦事處臺南分處（下稱國有財產局臺南分處）所有，當由 其負擔該部分所生費用。㈢參照本院100年度判字第1655號 判決意旨，行為時土污法第13條所定應變必要措施之實施範 圍應限於整治或控制場址；查系爭停養區漁塭及海水貯水池 既非整治或控制場址，亦非污染管制區，且被上訴人亦未依 「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」（下稱劃 定及公告作業原則）證實確有污染物濃度逾管制標準情事， 而95年期末報告亦認系爭停養區魚體之戴奧辛含量未逾安全 標準，是圍籬設置及土堤補強顯非為減輕污染危害或避免污 染擴大之目的，實難謂為應變必要措施。又被上訴人雖曾公 告「臺南市安南區竹筏港溪第二河段河道邊坡安南區科工段 0000-0000地號自鹿耳門橋以東200公尺土地」為土壤污染控 制場址，並認定上訴人為污染行為人，惟該處分業經環保署 98年4月6日訴願決定撤銷，被上訴人迄未重為公告，亦未再 為污染查證，被上訴人遽稱禁養區圍籬設置費用及海水貯水 池邊坡修復費用為應變必要措施，於法無據，亦悖於劃定及 公告作業原則。㈣觀諸95年度工作計畫之工作內容及費用明 細，「場址與附近社區空氣污染監測」「竹筏港溪排放水水 質監測」「辦理緊急應變措施及陳情案件處理」等項目，不 僅非經證實確有污染，亦非支出於整治場址或控制場址內， 實屬與系爭場址污染無關之公務支出；又依本院100年度判 字第1655號判決意旨，95年度工作計畫中非支出於整治場址 及控制場址所生費用，不應命上訴人負擔。此外，如場址專 屬網頁建置、協助民事訴訟及研討會工作與蒐集日本、美國 及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓練課程等技術支援 及行政費用，亦非屬應變必要措施費用，不應令上訴人負擔 。又原處分關於95年度工作計畫之求償範圍與具體施作項目 亦有命被上訴人再為釐清之必要，而系爭電話費、辦公用品 、電腦耗材與影印等材料費用部分，本質上為被上訴人之例



行公務支出，另無關之會議費用（含餐飲費）及事務費，均 非行為時土污法第13條所指「應變必要措施」，原處分認事 用法顯有違誤等語，請求判決將原處分及訴願決定均撤銷。三、被上訴人則略以：㈠鑑於本件污染造成環境及居民嚴重之傷 害，被上訴人於上訴人98年5月提出合法整治計畫前，為防 免污染擴大或儘速減輕污染危害，依行為時土污法第13條執 行應變必要措施，依法求償自屬有據。又求償計畫之承辦人 員均為專辦人員，渠等請款皆係為辦理系爭場址應變之必要 措施，並指明用於本應變必要措施，而經費之請購、採購及 核銷程序均按程序完成，有相關單據供核，實已善盡舉證之 責，況求償項目均係為必須事務支出，並無不合理之處。㈡ 94年度應變計畫之工作項目含「圍籬設置工程」及「土堤補 強工程」，均係避免系爭場址污染擴大或減輕危害之必要措 施：⒈圍籬設置工程：被上訴人於94年發現污染並驗出魚體 戴奧辛超標，即命漁塭停養並由國家預算補償迄今，為免民 眾捕撈而影響健康，自有於禁養區設置圍籬及警告之必要； 況上訴人自74年起即陸續對附近漁塭污染查證，該工程既係 避免系爭場址污染所致危害擴大，合於行為時土污法第13條 要件。⒉土堤補強工程：海水貯水池經證實遭系爭場址嚴重 污染，其底泥、池水及魚體均含高量戴奧辛污染，且與竹筏 港溪間僅有2公尺小路相隔，並毗鄰附近漁塭，若土堤下陷 則讓池水夾雜懸浮固體及魚體流往竹筏港溪及附近漁塭而致 二次污染，自有盡快補強以免池水外洩致污染擴散之必要。 又行為時土污法第38條係避免系爭場址污染擴散或減輕污染 危害執行應變必要措施費用，應由污染行為人負擔該污染成 本。㈢95年度工作計畫之費用係為免系爭場址污染擴大或減 輕污染危害所執行之應變必要措施而生，依法屬污染行為人 即上訴人應負責。按所求償95年度應變必要措施費用，概可 分為委辦費及非委辦費，委辦費係被上訴人委由成大研發基 金會執行95年度工作計畫與茂原營造有限公司（下稱茂原公 司）執行「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」等子計畫所付 費用；非委辦費則指除上開具特定工項之2項委辦計畫外， 被上訴人為處理系爭場址污染，執行上開計畫外之應變必要 措施所支出加班值班費、國內旅費、按日按件計資及臨時人 員酬金、一般事務費等費用：⒈委辦費13,694,525元部分： ⑴溝渠高濃度污染物移除暫存工程：係為移除戴奧辛污染物 之應變必要措施，於作成原處分前，被上訴人業於98年5月2 2日函知上訴人陳述意見並檢附支出費用明細表，另由95年 期末報告、系爭工程契約書及所附工程圖樣、保固切結書等 資料，足知系爭工程施工地點位於上訴人安順廠內。由於成



大研發基金會執行之95年度工作計畫係採勞務標發包，被上 訴人遂將該工程部分另案採工程標方式辦理，並變更所需費 用為3,286,100元，經環保署同意備查在案，最後核定費用 為300萬元。⑵95年度工作計畫：本工作計畫決標金額為1,1 40萬元，其中緊急應變措施部分採實作實算，而其他計畫費 用為10,146,000元，本件廠商緊急應變實作實算部分實際支 出548,525元，故本計畫結算總價為10,694,525元。⑶95年 度工作計畫之細部工作項目爭議：①「環境監測與查證」項 下「場址周界空氣汞及戴奧辛監測」及「竹筏港溪水質汞及 戴奧辛監測」：「漁塭底泥及土壤汞及戴奧辛監測」及「環 境監測與查證」合計支出2,473,940元。本計畫除緊急應變 必要措施部分外，係採總價承包制，廠商無須檢附單據請款 ，故被上訴人並無相關單據。此外，戴奧辛及汞污染物易吸 附於微塵而隨風飄揚，而系爭場址位於沿海地區，受季風強 大吹襲，四周並無高聳建物以資阻隔，則地表土壤粉塵極可 能四溢飄散，造成二次污染公害，為瞭解系爭場址之戴奧辛 對附近空氣品質影響程度，本計畫設置5個空氣品質採樣點 俾於分析。行政院衛生署92年將附近居民納入「臺南市衛生 局辦理中石化舊臺碱安順廠污染地區居民健康照顧計畫」， 顯見系爭場址之污染已對附近居民身體健康造成損害，為免 污染影響擴大，自有監測空氣中戴奧辛及汞濃度，以理解污 染擴散範圍、嚴重程度及是否有必要採取防治措施之必要。 另竹筏港溪緊臨系爭場址，其底泥係受該場址之污染擴散所 致卻無法劃為控制場址，然溪水戴奧辛濃度遠超過日本之規 範限值，且戴奧辛污染區會受潮汐、地下水位等影響而擴散 ，自有持續監測以免污染擴大之必要，該執行應變必要措施 所生費用，核屬上訴人污染所致成本。②「技術諮詢及行政 支援」項下場址專屬網頁建置、協助研擬及審查本場址相關 工作計畫及招標文件、出席與本場址相關之會議、與相關單 位或民眾必要之溝通協調及蒐集國外相關土壤及地下水整治 案例及外語教學：網頁旨在透過資訊宣導以避免民眾接觸污 染物質、明瞭現行提供之應變必要措施以減免系爭場址所致 危害與防範及減輕系爭場址所致污染之方法等；外語教學係 由本計畫內編制人員支援，該計畫係總價承包計畫，故工作 項目並無獨立計價，由其課程內容及研究案例以觀，旨在使 承辦人員能研閱與處理系爭場址污染有關之外國文獻資料， 俾增加處理系爭場址污染之能力；國外整治案例蒐集與研究 ，此亦屬計畫內編制人員之工作項目，囿於被上訴人有限之 人力、技術與經驗，冀由收集與研究國外汞污染場址之整治 案例，作為系爭場址整治及監督技術之參考；協助研擬及審



查本場址相關工作計畫及招標文件、出席與本場址相關之會 議、與相關單位或民眾必要之溝通協調，此亦屬計畫內編制 人員之工作項目，而本計畫屬總價承包計畫，當無須單獨計 價。③「研擬場址附近水域底泥之個案清除原則」及「其他 工作事項」，均屬應依約協力共同完成之工作項目，其利潤 與成本均與「技術諮詢及行政支援」項共同分擔，而無單獨 計價。④「緊急應變措施」：係接受民眾之陳情後而現勘， 若經確認有污染，即採取緊急應變措施及相關公告事宜，以 避免污染擴大。⒉委辦費外之一般事務費、加班費、差旅費 等部分：⑴由計畫支出明細表及各支出單據影本皆詳載支出 時間及事由，並由承辦之公務員蓋用「95年度工作計畫」專 章於上，及經會計室審核後之用印等情可知，被上訴人所求 償者皆為執行應變必要措施所生之費用。系爭場址污染重大 、污染範圍影響廣泛，所涉污染危害減輕及擴散防免事務相 當繁重，承辦人於一般公務時間內無法完成該等事務，為處 理相關污染防免擴散事務，乃予加班，此部分所生費用向上 訴人求償，並無不合理之處。復觀諸原審98年度訴字第100 號判決意旨，凡屬因應變必要措施所生費用，污染行為人即 應負擔，不得以該費用得由公務預算支出而藉口推諉；另因 應變必要措施之執行需事前準備，自亦屬應變必要措施。被 上訴人求償項目包含因執行系爭應變必要措施而受主管機關 監督、須向主管機關提出說明俾利研商後續辦理方向及進度 報告，及為向中央主管機關申請執行應變必要措施所需經費 等之差旅費，核屬執行應變必要措施所生費用。⑵律師出席 專案小組會議之旅運費及出席費部分：依原審98年度訴字第 100號判決意旨，本件專案小組延聘2位具法律學專長者提供 法律諮詢，屬應變必要措施之必要費用，故該出席費及旅運 費，自為污染行為人應負擔之範圍。再者，我國制定土污法 時既以美國CERCLA法案為參考，是有關污染整治之費用求償 範圍，自亦得參考該國法令作為解釋，故被上訴人辦理本件 污染事件所生之出庭費、法院規費及律師費，均屬應變必要 費用。⑶電話費、碳粉匣、墨水匣及傳真費用：依證人鄭秀 萍證述，其為專門承辦系爭場址業務人員，支出費用均係處 理系爭場址之污染，而被上訴人設有系爭場址專用之辦公室 ，僅由專門承辦系爭場址人員使用，影印機、列表機……等 設備均專用於系爭場址之業務，多由被上訴人公務預算自行 吸收，並無支出浮濫情事。⑷系爭場址相關會議所生茶包、 咖啡包及誤餐等費用：被上訴人確依一般計畫舉辦會議之行 政慣例，誤餐費80元及茶水費20元為上限，依被上訴人95年 度工作計畫之工作項目所載，每次會議支出之茶水費約為每



人8至10元，又專案小組會議屬大型會議，因人數眾多且討 論事項繁雜，開會常逾中午用餐時間，被上訴人按會議常態 先行估計可能參與人數而購買餐點及茶水，雖有實際參與人 數少於報名或預估人數，然仍合於上開行政慣例。㈣被上訴 人按行為時土壤及地下水污染整治個案監督作業要點第2點 、第3點及第5點規定，分別成立「中石化安順廠土壤污染執 行小組」及「中石化安順廠土壤污染專案小組」，專案小組 邀集經濟部等有關機關、團體及系爭場址附近居民及上訴人 等，就系爭場址所生整治工程、污染防治、影響附近居民就 業、農、漁業等議題，討論、規劃及整合；執行小組邀集專 家學者及上訴人，就系爭場址所涉相關具體整治工項予以審 查。專案小組及執行小組所生差旅費，被上訴人僅就專家學 者部分向上訴人求償，況觀諸歷次執行小組及專案小組會議 紀錄，系爭會議均為系爭場址污染整治等相關議題，並邀請 上訴人出席參與。㈤依行為時土污法第11條第1項、第2項及 第14條第1項、第2項規定，若某場址之土壤污染物濃度逾管 制標準，所在地主管機關即應公告為污染控制場址，倘該污 染控制場址經初步評估後，認有危害國民健康及生活環境之 虞，中央主管機關即應將其公告為污染整治場址。土污法立 法意旨在於污染者付費，故未被公告為整治場址之控制場址 之污染行為人，應依行為時土污法第11條第4項提出污染控 制計畫並據以實施；整治場址之污染行為人則應依行為時土 污法第16條規定，訂定污染整治計畫並據以實施。除系爭場 址之污染控制及整治外，所在地主管機關亦須依控制或整治 場址之污染情況，劃定污染管制區，旨在管制相關土地利用 、農作物耕種等，避免因利用受污染影響之土壤及地下水， 致生環境及健康之損害；此外，土污法另課予所在地主管機 關，為防免污染擴大或減輕危害，應視場址實際狀況而採取 積極應變必要措施之義務，是應變必要措施之採行，既與公 告控制場址、整治場址係為命污染行為人提出污染控制計畫 或整治計畫之目的，及與劃定污染管制區係為限制其內土地 利用之目的，非全然相同，土污法亦以不同法規範予以規定 ，自無限定應變必要措施之採行須在整治、控制場址或管制 區內，且實務上為減輕污染危害或避免污染擴大，而有必要 在控制、整治場址或管制區外實施應變必要措施之情形。況 依環保署100年2月23日公布之劃定及公告作業原則、主管機 關環保署與司法實務歷來見解，均肯認土污法應變必要措施 之採行，應視控制或整治場址之實際狀況，而不限於控制、 整治場址或管制區範圍內；本院100年度判字第1655號判決 係以環保署95年12月1日函釋為據，認應變必要措施之採行



僅限於控制或整治場址，然該函釋之標的係土地自始未曾被 公告為控制或整治場址之情況，與本件實屬不同，又該判決 雖援引行政院88年6月24日函送立法院之土污法草案總說明 為應變必要措施之採行應限於整治或控制場址之範圍內，惟 此係為說明草案第13條在規範主管機關採取應變必要措施之 權責、第14條在規範列管場址污染範圍之劃定（應係依列管 場址狀況劃定管制區），第15條係規範列管場址土地禁止處 分，前揭說明與應變必要措施之採行是否限於控制、整治場 址或管制區等爭點並無關連，又當時行政院版本草案所稱列 管場址即現行法之控制及整治場址，其所擬之應變必要措施 之採行及污染管制區之劃定及管制，均應視列管場址狀況為 之，嗣審查委員會將行政院版「列管場址」改為「控制或整 治場址」，即現行法規定應變必要措施之採行及管制區之劃 定「應視控制或整治場址狀況」為之，復依劃定及公告作業 原則第4點規定，所謂「依控制或整治場址情狀」採取應變 必要措施或劃定管制區，係指視控制或整治場址實際狀況， 判斷是否有必要採取應變必要措施或劃定管制區。㈥94年度 應變計畫及95年度工作計畫均屬行為時土污法第13條應變必 要措施之執行，僅為事實行為而非公權力之行使，亦未對上 訴人之權利產生限制或干涉之效果，被上訴人自無須依行政 程序法第16條程序辦理行政委託。此外，被上訴人於91年4 月11日公告上訴人安順廠區為控制場址，惟經追查後發現毗 鄰安順廠之二等九號道路下均為高濃度戴奧辛污染土，遂於 92年12月1日將之納為控制場址，並依行為時土污法第13條 第2項規定，命上訴人為同條第1項第7款所定之應變必要措 施。實則，二等九號道路相關工程包含污染物移除、污染物 安置及道路回填等工程，在二等九號道路污染物移除、解除 場址列管公告後，被上訴人仍續為污染物安置及道路回填等 諸多工程，並因遭受颱風大雨導致工程難度增加、工期延長 ，方有部分結案費用產生於本件計畫期間等語，資為抗辯。四、原判決撤銷訴願決定及原處分關於上訴人應繳納之費用超過 17,866,842元部分，並駁回上訴人在第一審其餘之訴，係以 ：㈠系爭場址之戴奧辛及汞污染，係臺碱公司所產五氯酚鈉 未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯過程所致，故該公司為該 場址之污染行為人；嗣上訴人與臺碱公司合併後，上訴人為 存續公司，當概括承受臺碱公司應負土污法等相關規定之責 任，業經本院96年度判字第1953號及第1954號判決認定在案 ，故上訴人係行為時土污法第2條第12款第1目之污染行為人 ，應依相關規定負清理污染物之責。被上訴人按行為時土污 法第13條第1項採取94年度應變計畫及95年度工作計畫，雖



將上開計畫委託訴外人承營營造有限公司、成大研發基金會 及茂原公司等廠商負責執行及施作，核其性質實屬行政助手 或行政輔助人，非屬公權力之行使，自無行政程序法第16條 之適用。㈡復觀本院100年度判字第1655號判決意旨，係以 環保署95年12月1日函釋及行政院88年6月24日函送立法院之 土污法草案總說明為據，認定行為時土污法第13條規定主管 機關採取應變必要措施場地，須為列管場址即控制場址或整 治場址；然經原審函詢環保署，經該署101年5月4日函復， 認定環保署95年12月1日函釋及行政院88年6月24日函送立法 院之土污法草案總說明，並無認行為時土污法第13條應變必 要措施之執行範圍僅限於控制或整治場址內，始得依同法第 38條規定，命污染行為人繳納相關費用，是本院100年度判 字第1655號判決見解即有未合。又現行土污法就底泥污染部 分經中央主管機關審核，認為具整治必要性及可行性者，亦 得擬訂計畫報請中央主管機關核定後實施，必要時，並得準 用第15條（即行為時土污法第13條）第1項；惟99年2月3日 修正前之土污法就底泥污染應如何處理並未規定，故縱底泥 污染經主管機關評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之 虞，亦無法公告為土壤、地下水污染控制或整治場址，準此 ，於土污法修正前若採行上開本院判決見解，則主管機關將 無法採取應變必要措施，將悖於土污法之立法精神。另於工 廠違法埋設暗管排放廢污水至工廠以外地區致土壤或地下水 受污染，及漁產品受污染或有受污染之虞時，若按上開本院 判決見解，則主管機關亦將無適用行為時土污法第13條第1 項第1款及第5款餘地，亦悖於土污法之立法精神。況被上訴 人前於93年間鑑於上訴人安順廠之土壤及地下水污染情況， 已使附近居民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含量偏高，為 免污染擴大，遂依行為時土污法第13條第1項採取應變必要 措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚 體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並依同條第3項規定由土 污整治基金代為支應費用，被上訴人旋依同法第38條限期命 上訴人繳納該款項，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原 審93年度訴字第941號、94年度訴字第296號及本院96年度判 字第1953號及第1954號判決駁回確定在案；而上開本院判決 意旨認依行為時土污法第13條第1項規定，所在地主管機關 為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址 「實際狀況」，採取應變必要措施；又戴奧辛等有害物質會 隨地面水滲透進入土壤，污染土壤及地下水而擴大污染範圍 ，主管機關採取必要措施之範圍，應不以污染控制或整治場 址範圍為限，俾減輕控制場址或整治場址之污染行為所造成



危害等見解，益徵本院100年度判字第1655號判決上揭認主 管機關採取應變必要措施之場地，必須是列管場址即控制場 址或整治場址，乃屬個案之法律見解，且與土污法之立法精 神有違，對原審並無拘束力。㈢被上訴人92年12月1日公告 修正，將上訴人安順廠及臺南市○○區○○○號道路東側草 叢區公告為土壤污染控制場址，另以南市環水字第09204023 671號公告，將臺南市○○區○○○號道路1K+800至2K+815 段公告為土壤污染控制場址，嗣被上訴人於92年12月9日提 報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經環保署審核後 ，遂以93年3月19日公告系爭場址為土壤污染整治場址，被 上訴人依行為時土污法第13條第1項實施之「中石化臺南安 順廠整治場址禁養區（按應為「停養區」）圍籬設置工程」 ，其實施區域緊鄰系爭場址等土壤污染整治場址及「中石化 安順廠海水貯水池」，而該海水貯水池緊鄰上訴人安順廠； 另據臺南市環保局委託成大研發基金會製作之95年期末報告 所載海水貯水池污染現況，足見此已受上訴人安順廠（整治 場址）影響，遭受汞及戴奧辛污染，而海水貯水池土堤已有 崩塌現象，甚至其周邊圍籬亦有已倒塌者，若不及時整治補 強，則遇強颱侵襲而淘空土堤地基，將導致池水及底泥隨強 風暴雨流竄污染周圍河川及土地，足認土堤補強工程係為避 免污染危害擴大，所為必要之應變措施行為，自屬得由土污 整治基金代為支應之費用，被上訴人自得依行為時土污法第 38條限期命上訴人繳納，而國有財產局臺南分處既非污染行 為人，當無分擔相關費用之義務。復觀上開期末報告所載漁 塭底泥污染調查結果分析，上開停養區依「94年臺碱安順廠 區周圍養殖池魚介類生物體中戴奧辛含量分析結果」，其採 集魚介類生物體組織中戴奧辛含量已逾歐盟含量標準，足認 上開停養區之漁塭污染源確係來自上訴人安順廠整治場址， 且停養區內漁塭之魚介類生物亦已遭受污染而不能食用，則 被上訴人所實施之「圍籬設置工程」（含告示牌設置），係 為避免不知情民眾捕撈停養區內漁塭之魚介類生物食用致危 害人體健康，乃屬避免該停養區內漁塭之污染危害擴大，所 為必要之應變措施行為。又工研院係參考加拿大之底泥品質 指標所提出之建議底泥品質指標，而底泥並非人所食用物質 ，其品質指標自不得與歐盟所提魚肉戴奧辛管制標準相互混 淆。㈣費用爭議：⒈「場址與附近社區空氣污染監測」所生 費用：依95年期末報告所載，懸浮於空氣中微粒的汞及戴奧 辛等毒性物質可藉沈降作用進入土壤，經雨水傳送或生物的 機械作用等方式分布至土壤或河川底泥中，而戴奧辛可經由 食物鏈產生生物累積，上訴人安順廠整治場址土壤中所含汞



及戴奧辛等毒性物質，既可能藉上述方式而影響附近居民健 康，自有必要就場址與附近社區為空氣污染監測，本場址及 周界之懸浮微粒、汞、戴奧辛以場址內最高，但仍合於法規 或介於國內環境背景值中，場址周界鄰近社區之檢測結果也 顯示尚無立即危害之虞，惟汞及戴奧辛之污染並非處於靜態 ，會隨環境改變而生變化，若未持續監控將無法掌握可能所 生危害，是空氣污染監測乃屬必要之應變措施。⒉「竹筏港 溪排放水水質監測」所生費用：竹筏港溪緊鄰系爭場址等整 治場址與海水貯水池，據95年期末報告所示，竹筏港溪底泥 汞及戴奧辛污染係源自上訴人安順廠整治場址，被上訴人為 免該整治場址之污染危害擴大，就場址與已受污染之竹筏港 溪地表水質進行調查，乃屬必要之應變措施行為。至被上訴 人雖曾公告「臺南市安南區竹筏港溪第二河段河道邊坡安南 區科工段0000-0000地號自鹿耳門橋以東200公尺土地」為土 壤污染控制場址，並認定上訴人為污染行為人，經環保署98 年4月6日環署訴字第0980029099號訴願決定撤銷，惟該撤銷 原處分之理由為臺南市環保局為辦理「中石化安順廠污染整 治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置 暨河岸邊坡穩定及紅樹林復育工程」與茂原公司簽訂工程採 購契約，該公司委託私立正修科技大學針對系爭土壤污染控 制場址進行採樣檢測分析相關作業事宜，然以臺南市環保局 未依行政程序法第16條第2項規定，將上開採樣委辦事項及 法規依據公告，並刊登政府公報或新聞紙，該項行政權限之 委託即有瑕疵，故認被上訴人以具瑕疵之採樣檢測結果而公 告為土壤污染控制場址及認定上訴人為該場址之污染行為人 ，並命上訴人採取應變必要措施之依據，即欠妥適，然該訴 願決定理由並未否定該案採樣檢測結果，況上開案件係就是 否公告為土壤污染控制場址所生爭議，尚難以此否定被上訴 人就已受污染之竹筏港溪之地表水質為調查，所為應變措施 行為之必要性。⒊「辦理緊急應變措施及陳情案件處理」所 生費用：依行為時土污法第13條第1項，所在地主管機關為 減輕污染危害或避免污染擴大，應採取必要措施之範圍，當 不以污染控制或整治場址範圍為限，復按95年期末報告所載 ，與成大研發基金會參與工作計畫人員多為具環保學經歷之 專家學者，故所選定之查證地點自有其專業考量，若無不當 聯結或顯然錯誤，自應予尊重；況汞及戴奧辛之污染並非處 於靜態，若未持續監控將無法掌握可能產生的危害，尚難以 查證結果而論斷其調查之必要性，是被上訴人為免整治場址 之污染危害擴大，所為土地污染查證工作，乃屬必要之應變 措施行為。⒋上訴人主張其他非應變必要措施之費用部分：



⑴「場址專屬網頁建置」費用：依95年期末報告所示，95 年度工作計畫具有延續性及整體性，尤就該計畫所蒐集及調 查所得資訊如何運用更屬重要，否則徒有資訊而不能加以利 用，無法達到減輕污染危害或避免污染擴大之目的。該計畫 中「技術諮詢及行政支援」項目，係就該計畫所蒐集及調查 所得資訊，協助被上訴人加以運用，其中「場址專屬網頁建 置」屬就該計畫所蒐集及調查所得資訊加以運用並予公開， 可提供政府機關、地方人士及相關技術顧問機構獲得本場址 資訊，亦有減輕污染危害或避免污染擴大之效果，屬必要之 應變措施行為。⑵「協助環保局竹筏港溪工程」費用：竹筏 港溪緊鄰系爭場址等整治場址與海水貯水池，溪底泥汞及戴 奧辛污染源自上訴人安順廠整治場址，故95年度工作計畫內 容，就「協助環保局竹筏港溪工程」部分，亦屬為減輕污染 危害或避免污染擴大所為必要之應變措施行為。⑶「協助民 事訴訟及研討會工作」費用：此為該工作計畫中「技術諮詢 及行政支援」項下工作內容，核屬就該計畫所蒐集及調查所 得之資訊，供被上訴人有關該整治場址之相關資訊，俾被上 訴人得以充份運用，核與本工作計畫具整體連貫性，亦為工 作計畫之目的範圍，自屬必要之應變措施行為。⑷「蒐集日 本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力訓練課程」 費用：依95年期末報告，本計畫蒐集土壤及水域整治案例， 計有日本九州水俁市、美國德州康佛市及澳洲Lake、Yolo Counties等污染整治案例，並分析各該案例污染緣由，整治 現況及土地利用；而關於外語能力訓練課程內容，主要是講 解與污染整治相關文章及閱讀國際性環境類新聞題材，以提 升環保單位內部人員專業外語能力，瞭解水土整治技術之國 際發展現況；第2階段課程針對整治場址案例介紹，導讀場 址案例之英文期刊，可作為中石化廠址未來整治方案研擬之 參考。佐以上訴人自行擬訂之整治計畫亦須參考國外整治案 例觀之，蒐集國外有關土壤及水域整治案例，並訓練被上訴 人相關承辦人員利用所蒐集之國外案例，自有其必要，故上 開工作核與本工作計畫具整體性，亦為本工作計畫之目的範 圍，自屬為減輕污染危害或避免污染擴大所為必要之應變措 施行為。⒌「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」費用：被上 訴人於作成原處分前，即以98年5月22日函知上訴人於文到 後15日內提出書面陳述意見，並檢附支出費用明細，觀之該 支出費用明細就95年度工作計畫部分，其中委辦費即已載明 「中石化臺南安順廠廠區地下水污染源─溝渠高濃度污染物 移除暫存工程」支用300萬元；被上訴人固使用95年度工作 計畫項目，作為請求繳納費用之依據，稍嫌簡化粗略，惟在



為原處分前，既已告知系爭費用包含上開移除暫存工程所生 費用，且將相關單據證明等資料供上訴人閱覽，上訴人亦已 就相關費用提出答辯，並無礙上訴人行使行政救濟之權利。 查上開移除暫存工程原經環保署同意補助經費配置為1,715, 000元，嗣經臺南市環保局於96年4月27日修正為3,286,100 元，並報請環保署同意備查在案，而該工程由茂原公司得標 施作，工程金額為300萬元，於96年12月12日開工並於97年4 月10日完工，足認上開工程乃被上訴人就上訴人安順廠整治 場址，為減輕污染危害或避免污染擴大所為必要之應變措施 。⒍其餘95年度工作計畫項下所支出之費用：⑴加、值班費 部分：被上訴人承辦人員鄭秀雯96年6月份加班費計2,024元 ，經核屬合理且必要之支出費用。⑵業務費─國內旅費部分 ：被上訴人承辦人員鄭秀雯參加「土壤及地下水污染整治法 案件實務研商講習班」、周妙旻參加土污法第8、9條公告事 項之修正草案研商會議，核與上訴人安順廠整治場址工作計 畫無關；鄭秀雯於96年11月4日至5日國內旅費2,932元部分 無帳據憑證，無法證明與上開工作計畫有關；另被上訴人承 辦人員張皇珍、周妙旻、鄭秀雯等至環保署土壤及地下水污 染整治基金管理會（下稱土基會）洽談向上訴人求償及國家 賠償相關事宜、鄭秀雯參加臺南市安南區因受上訴人環境污