高雄高等行政法院判決
101年度訴字第385號
民國102年6月26日辯論終結
原 告 澎湖縣白沙鄉公所
代 表 人 陳定國 鄉長
訴訟代理人 戚其民
魯惠良 律師
被 告 澎湖縣政府
代 表 人 王乾發 縣長
訴訟代理人 陳泰銘
許春寶
陳永樹
參 加 人 澎湖縣白沙鄉民代表會
代 表 人 莊美李 主席
訴訟代理人 曹文鎮
輔助參加人 內政部
代 表 人 李鴻源 部長
訴訟代理人 林朝舜
陳玉玫
林正德
上列當事人間地方制度法事件，原告不服內政部中華民國101年7
月23日臺內訴字第1010225544號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告將澎湖縣白沙鄉民國101年度總預算案送 請參加人第19屆第3次定期會及第7次臨時會審議並經議決， 嗣原告以參加人所議決之總預算案窒礙難行為由，依地方制 度法第39條第3項規定，提請參加人覆議，仍遭維持原決議 ，原告遂就澎湖縣白沙鄉101年度總預算部分經費，依地方 制度法第40條第5項準用同條第4項規定，報請被告邀集各有 關機關協商，惟原告並未就參加人之單位預算一併提出協商 。嗣被告於101年4月16日召開協商會議，並依據輔助參加人 101年4月13日內授中民字第1015035681號函文意旨，將參加 人之單位預算一併列入協商範圍，惟因協商無共識而不成立 ，被告乃以101年4月30日府民行字第1010603602號函逕為決 定。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴 訟。
二、本件原告主張：
（一）本件行政訴訟之必要性：
1.按「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或 其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地 位之組織。」「受託行使公權力之個人或團體，於委託範 圍內，視為行政機關。」行政程序法第2條第2項及第3項 定有明文。本件被告為行政機關，其所為之本件行政處分 ，既係以其名義為之，符合前開行政程序法之規定。 2.次按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上 具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法 律效果之單方行政行為。」「本法所稱行政處分，係指行 政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而 對外直接發生法律效果之單方行政行為。」分別為訴願法 第3條第1項及行政程序法第92條第1項所規定。又「訴願 法及行政訴訟法上所謂之處分，係指行政官署本於行政權 作用，就特定事件對於特定人所為之具體處分而言。」最 高行政法院60年判字第819號判例亦有明文。本件被告係 基於地方制度法所規定之權限，對於原告編製之預算案而 為審議決定，乃本於其行政權作用對於此預算案可得完成 法定程序之具體處分。
3.另按「憲法第16條規定人民有訴願及訴訟之權利，旨在保 障人民遭受公權力侵害時，可循國家依法所設之程序，提 起訴願或行政訴訟，俾其權利獲得最終之救濟，並使作成 行政處分之機關或其上級機關藉訴願制度，自行矯正其違 法或不當處分，以維法規之正確適用及人民之合法權益。 按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外 發生法律上效果之單方行政行為，不因其用語、形式以及 是否有後續行為或有無記載得聲明不服之文字而有異。凡 直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者 ，如仍視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟 權利之意旨不符，業經本院釋字第423號解釋在案。」司 法院釋字第459號解釋理由書著有明文。又訴願法第1條第 2項規定，各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機 關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者 ，亦得依訴願法提起訴願。本件被告違法逕為決定之單方 行政行為，業已使地方自治團體之財政自主權、預算提案 權及預算議決權遭受公權力之侵害，原告自得依法提起行 政訴訟救濟之。
4.再按「說明：‧‧‧二、按地方制度法第76條第1項規定 ：『直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）依法應作為而不作
為，致嚴重危害公益或妨礙地方政務正常運作，其適於代 行處理者，得分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府 命其於一定期限內為之；逾期仍不作為者，得代行處理。 但情況急迫時，得逕予代行處理。』依上開規定為代行處 理，必須符合（一）地方自治團體依法應辦理之自治或委 辦事項；（二）須地方自治團體依法應作為而不作為；（ 三）因其不作為致嚴重危害公益或妨礙政務正常運作；（ 四）須性質上適於代行處理者；（五）須先由上級政府命 其於一定期限內為之，而地方政府並未如期完成等要件‧ ‧‧，合先敘明。」業經法務部90年4月6日（90）法律字 第008362號函釋在案。地方制度法對於預算編製、提送、 審議及發布均有明定，若地方行政機關對於地方立法機關 所為預算案之議決，認為窒礙難行，依法提起覆議、協商 至上級監督機關逕為決定之，均係符合上開代行處理之要 件。又地方制度法第20條所定鄉自治事項，其中無論財政 、社會服務、教育文化、營建或觀光等，均係預算之執行 ，非但與預算是否完成法定程序，有著密切不可分關係， 亦可謂自治事項之前階段，與上開自治事項要件自無不合 。澎湖縣白沙鄉101年度總預算案業經參加人審議通過， 經原告依法提出覆議，參加人決議維持原決議。縱由邀集 協商之被告逕為決定，依法亦應限定為原提之預算案，經 參加人審議通過，且經覆議仍維持原決議之部分為限。惟 被告逕為決定之部分，係未經原告提出，亦未經覆議之部 分，既非提議協商之範圍，自無提出協商必要，然被告竟 將非原告所提之預算案，而係參加人自行另外提出之預算 案，一併逕為決定，已超出法定逕為決定之範疇，並違反 地方制度法所規範原告預算案之提送程序，亦侵害法律賦 予參加人議決預算之職權，本件之決定顯有重大之違誤。 5.綜上，原告依據地方制度法第76條第5項，對於被告代行 處理之處分，認有違法時，循行政訴訟程序尋求救濟，自 屬依法有據。
（二）有關被告違反地方制度法部分：
1.按地方自治團體受憲法之保障，其施政所需之經費負擔乃 涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，有司 法院釋字第550號解釋可資參考。次按司法院釋字第391號 解釋理由書，預算案有其特殊性，而與法律案不同，法律 案無論關係院或立法委員皆有提案權；預算案則祇許行政 院提出，此其一；法律案之提出及審議並無時程之限制， 預算案則因關係政府整體年度之收支，須在一定期間內完 成立法程序，故提案及審議皆有其時限，此其二。
2.原告101年度總預算案依法定期限提送審議、覆議及最後 提請被告協商，均屬司法院釋字第391號解釋所述之預算 案專屬提案權，邀集協商之被告自不得違反上述既定之法 律程序，而受理無提案權之參加人所提之預算案。況地方 制度法第40條第4項逕為決定之規定，係規範邀集協商機 關即被告之強制規定，被告對於無權提案之參加人所提出 之預算案，即應以其程序違背法律，而予以不受理之決定 ，否則即屬明顯違反法定程序。
3.又司法院釋字第527號解釋理由書載明，地方制度法既無 與司法院大法官審理案件法第5條第1項第3款類似之規定 ，允許地方立法機關部分議員或代表行使職權適用憲法發 生疑義或發生法律牴觸憲法之疑義，得聲請司法院解釋， 各級地方立法機關自不得通過決議案，一面又以決議案有 牴觸憲法、法律、或其他上位規範而聲請解釋，致違禁反 言之法律原則。同理，原告101年度總預算案，業經參加 人於101年1月3日第19屆第3次定期會及第7次臨時會審議 決議，嗣原告所提之覆議案，亦經參加人於同年2月6日第 8次臨時會維持原決議。由此可知原告101年度總預算案係 經參加人確定無疑，參加人決議業已確定之事項，竟又提 請併同協商，即已明顯違反「禁反言」之法律原則。 4.參加人通過之決議，已具有基本之法定效力（地方制度法 第35條至第37條規定參照），若非該決議與憲法、法律、 中央法規、縣規章牴觸而無效，被告對於總預算依地方制 度法第40條第5項規定併同處理外，對於參加人通過之決 議，自應予以尊重並維繫，若恣意撤銷或否定參加人之法 定權限，顯逾越法律之規範。
5.參加人對於其自行通過之決議，視同兒戲，就其已審議通 過或否決之事項於事後反悔，身為行政機關之原告將無所 適從，更難見其施政之成效。對此，本件之審理及判決自 應維護地方立法機關之審議原則，否則造成其他各立法機 關競相仿效，其影響至深且鉅，自不可等閒視之。 6.又按司法院釋字第498號解釋意旨，中央政府或其他上級 政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得 按事項之性質，為適法或適當與否之監督。則此處之「適 法或適當與否之監督」是否僅包括實體法，而不涉及程序 法？再者，程序與實體法令何者應優先適用？程序之運作 、公權力之行使，必須依據法定程序為之，始為合法有效 。依程序不合法、實體不審查之原則，亦即程序正義與實 質正義同等重要。
7.依輔助參加人90年7月2日臺（90）內民字第9005455號函
意旨，相關機關依地方制度法第40條第5項準用同條第4項 規定逕為決定時，倘其開始相關之程序，符合該條項所定 之要件，且其逕為決定之內容，並未違反相關法規規範， 理應尊重原處分機關之最終決定權。該函並強調程序需先 符合法定要件，始論及內容是否違反相關法規規範，可資 參酌。
8.本件被告逕為決定，縱依縣（市）、鄉（鎮、市）預算共 同性費用編列基準及地方民意代表費用支給及村里長事務 補助費補助條例之規定，監督其相關之實質適法性，難道 不應先審查參加人是否具有預算提案權，以符合司法院釋 字第391號解釋之意旨，或審查是否違反禁反言法律原則 ，以合乎司法院釋字第527號解釋之程序適法性。況依改 制前行政院主計處100年7月25日處忠七字第1000004634號 書函意旨，縣（市）、鄉（鎮、市）預算共同性費用編列 基準主要係為規範各機關就共同性質或類別之支出項目採 一致標準編列預算，並非屬強制性之法令。故逕為決定之 被告若僅因非強制性之法令處分，而強行納入違法之部分 逕為決定，非但於判斷上有失比例原則，且法定程序之正 義更行蕩然無存，為地方行政機關之原告即難自處。 9.又本件被告逕予核定參加人之「未編列預算」（或稱「減 編列預算」），均非法定應編列之預算。本件既係就未編 列之預算，且非法定應編列之預算予以爭執，自無地方制 度法第40條規定之適用。另按預算法第25條規定，政府不 得於預算所定外，動用公款。本件澎湖縣白沙鄉101年度 總預算案業經審議完成，則其他未經編列之經費，即不得 再以任何非法定程序之方式違法增加及支出，方屬適法。 參加人如須增加預算，得以符合法令規定之墊付案追加預 算方式辦理，其卻不思此圖，竟以暗渡陳倉之不法方式為 之，顯有失當及不法。被告不察，竟為不適法之作為，已 不合地方制度法第40條之規定，其逕為決定增加參加人之 預算，就法言法，倘未經合法授權機關依法定程序編列之 預算，參加人竟可循此途徑，由上級機關逕行決定，無異 方便參加人變相追加預算，爾後各機關皆可不必編列預算 ，提請審議，逕送上級機關核定即可，如此不但體制不存 、律法無用，更破壞地方自治行政、立法二權分立之原則 ，自非法所允許。
（三）被告辯稱其於逕為決定時，除參考參與協商相關機關意見 ，並使原告政務與參加人會務及代表職權行使得以正常推 動兼顧之相互原則下，將參加人所提送本身遭原告刪減未 編列於101年度總預算內之單位預算，併同列入澎湖縣白
沙鄉101年度總預算協商範圍內處理，係屬適法性審查監 督云云，惟按：
1.地方制度法第37條第2款明定鄉民代表會有議決鄉預算之 職權，本件澎湖縣白沙鄉101年度總預算案，經參加人審 議通過，且經原告依法提出覆議，復經維持原決議。則該 原提總預算案既經參加人審議通過，在未有原告針對預算 窒礙難行部分，依法提出覆議之前提下，被告豈能針對總 預算案內容為適法或適當性之監督，要求參加人提送不同 版本預算案，即就非原提預算案一併逕為決定，已明顯違 反地方制度法之規定。
2.又地方制度法第39條第3項明定，鄉公所對同法第37條第2 款鄉預算之議決案，如認為窒礙難行時，應於該議決案送 達鄉公所30日內，就窒礙難行部分敘明理由送請鄉民代表 會覆議。另地方制度法第40條第4項規定，鄉總預算案在 年度開始後3個月內未完成審議，鄉公所得就原提總預算 案未審議完成部分，報請縣政府邀集各有關機關協商，於 1個月內決定之；逾期未決定者，由縣政府逕為決定之。 又地方制度法第40條第5項規定，鄉總預算案經覆議後， 仍維持原決議，或依前條第5項重行議決時，如對歲入、 歲出之議決違反相關法律、基於法律授權之法規規定或逾 越權限，或對維持政府施政所必須之經費、法律規定應負 擔之經費及上年度已確定數額之繼續經費之刪除已造成窒 礙難行時，準用前項之規定。足見地方制度法明定如認為 鄉總預算案窒礙難行，由鄉公所提送覆議、報請協商後， 縣政府始得逕為決定。
3.原告悉依上開法定之程序規定辦理，惟參加人之預算僅係 澎湖縣白沙鄉總預算之單位預算，如認其單位預算窒礙難 行，在無需邀集原告併同依法提送覆議、協商之過程，即 得由被告逕為決定，既屬違法之作為，豈可自謂其為適法 及適當性之監督。
（四）又被告主張參加人被刪減之單位預算係屬澎湖縣白沙鄉10 1年度總預算草案之一部，尚非增加預算之提議云云，惟 按：
1.按地方制度法第40條第4項規定，鄉總預算案在年度開始 後3個月內未完成審議，鄉公所得就原提總預算案未審議 完成部分，報請縣政府邀集各有關機關協商，於1個月內 決定之；逾期未決定者，由邀集協商之機關即縣政府逕為 決定之。
2.總預算案若採逕為決定，其基本要件除前述提送覆議、報 請協商程序外，尚應針對原提總預算案未審議完成部分而
為之議決，均為法定之要件及範圍。未經提送覆議、報請 協商之總預算案，是否即得逕為決定？逕為決定議決之總 預算案，是否包含非屬原提總預算案未審議完成部分？或 經地方立法機關審議通過部分未提送覆議，得否再行推翻 重新由上級政府逕為決定？不無疑義。被告引用訴願決定 理由，主張應可併同協商參加人之預算，非但明顯違反法 定程序，亦對法律案與預算案之不同，有所曲解。 3.各級地方自治團體對於其預算編列，本有其財政上自主性 之考量，且在立法、行政分權制衡之原則下，按相關法定 程序編訂、提送、審議、議決及發布，縱使年度總預算案 均按各項補助規定、標準加以編列，且符合預算法第23條 政府經常收支，應保持平衡之規範，惟原告未依法定期限 提送審議，如有窒礙難行，未經提送參加人覆議，即逕交 被告協商；或非經協商，即逕為決定，且針對非原提總預 算案，破壞體制及原則。
4.況關於地方制度法第40條逕為決定之權限，學說及通說均 採代議權說，而該條第4項末段係指逾期未決定者，由邀 集協商之機關逕為決定之，此處若由鄉（鎮、市）公所邀 集各有關機關協商之，各有關機關應非單指上級縣政府而 已，亦可能包括鄉（鎮、市）民代表會、村（里）辦公處 或其他與原總預算案未經審議完成之有關機關、單位，係 以多數合議設計之體制，俾得以擺脫原單一立法機關非理 性之議決，且又不失法律規定預算案得經立法機關以會議 形式議決之本意。被告片面而為主張，自屬無理由及違背 法令等情。並聲明求為判決確認原處分對於參加人未編列 之預算（或稱減編列預算），併請協商部分違法。三、被告則以：
（一）依地方制度法設計，鄉（鎮、市）設鄉（鎮、市）民代表 會及鄉（鎮、市）公所，分別為鄉（鎮、市）自治團體之 立法機關及行政機關，分別職司地方制度法規定之職權及 自治事項。鄉（鎮、市）民代表會為善盡監督鄉（鎮、市 ）公所施政，自得依規定編列相關費用，以維持機關運作 及代表執行職權。鄉（鎮、市）民代表會為維持機關議事 運作，除其各項經費依照行政院主計總處函頒之縣（市） 、鄉（鎮、市）預算共同性費用編列基準規定編列外，另 為代表職權之行使，有關代表得支給之各項費用，則依據 「地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例」 規定辦理，而「地方民意代表費用支給及村里長事務補助 費補助條例」係依據地方制度法第52條第3項及第61條第3 項規定制定之。
（二）按地方制度法第52條第1項規定，直轄市議員、縣（市） 議員、鄉（鎮、市）民代表得支研究費等必要費用；在開 會期間並得酌支出席費、交通費及膳食費。次按「地方民 意代表每月得支給之研究費，不得超過下列標準︰‧‧‧ 七、鄉（鎮、市）民代表會主席︰參照鄉（鎮、市）長本 俸、專業加給及主管職務加給。八、鄉（鎮、市）民代表 會副主席︰參照縣轄市副市長本俸、專業加給及主管職務 加給。九、鄉（鎮、市）民代表會代表︰參照鄉（鎮、市 ）公所單位主管薦任第8職等本俸1級及專業加給。」「地 方民意代表依法開會期間，得支給之出席費、交通費及膳 食費，不得超過下列標準︰‧‧‧。」「地方民意代表因 職務關係，得由各該地方民意機關編列預算，支應其健康 檢查費、保險費、為民服務費、春節慰勞金及出國考察費 。直轄市議會議長、副議長、縣（市）議會議長、副議長 及鄉（鎮、市）民代表會主席、副主席，得由各該地方民 意機關編列預算，支應因公支出之特別費。前2項費用編 列最高標準如附表。」地方民意代表費用支給及村里長事 務補助費補助條例第3條第1項第7款、第8款、第9款、第4 條及第5條分別定有明文。另縣（市）、鄉（鎮、市）預 算共同性費用編列基準亦已規範立法機關運作費用項目等 標準，足見參加人所提預算案係屬合法編列的預算，依法 有據。
（三）又參加人之單位預算依上述相關規定所編列於101年度總 預算案內，以作為執行會務運作與維持代表行使職權等必 須之相關經費，並於100年9月5日以白會字第1000000512 號函送原告納入101年度總預算案概算內編列辦理。惟原 告未與參加人溝通、討論，即擅自予以刪減編列，並以10 0年10月26日白主字第1000008060號函送澎湖縣白沙鄉101 年度總預算案予參加人審議。原告將參加人多項預算費用 刪減編列如下：房屋建築養護費（辦公廳舍維修）新台幣 （下同）1元、車輛及辦公器具養護費（辦公各種機具維 修）1元、民意代表待遇（代表研究費）每人每月1元、一 般事務費（贈送轄區國中小學畢業生獎品費）1元、一般 事務費（法定代表保險費）每人1元、一般事務費（法定 代表健康檢查等相關費用）每人1元、國內旅費1元、國內 旅費（代表國內經建考察費）1元及國外旅費（代表出國 考察費）1元、雜項設備費編列零元及主席、副主席等多 項科目不合理的編列，已違反「地方民意代表費用支給及 村里長事務補助費補助條例」、改制前行政院主計處函頒 之「縣（市）、鄉（鎮、市）預算共同性費用編列基準」
及「澎湖縣各機關學校編製101年度預（概）算注意事項 」等規定，此作為將嚴重造成參加人會務運作停擺、代表 職權無法行使、議事運作無法維持，除違反上開規定外， 亦嚴重損及政府形象。又參加人之工友與駕駛2人為其所 進用，工作範圍係負責參加人辦公廳舍清潔、公文收發、 資料遞送、會議期間錄影（音）、資料影印遞送等一切事 務工作及主席、副主席因公參加各項活動行車安全等。原 告在未充分與參加人溝通及取得共識或同意下，將參加人 工友、駕駛2人薪餉逕自刪除，造成該2人無故喪失工作權 ，有違憲法第15條所賦予人民工作權之保障，並逾越權限 擅自剝奪該2人工作權及侵犯參加人身為地方自治團體立 法機關之用人權，其作為欠缺對參加人之尊重，並已逾越 其應有之權限。
（四）按地方制度法第14條規定，鄉（鎮、市）為地方自治團體 ，分別職司地方制度法規定之職權及自治事項；又同法第 57條第1項規定，鄉（鎮、市）公所置鄉（鎮、市）長1人 ，對外代表該鄉（鎮、市）；再按同法第2條第1款規定， 地方自治團體為公法人，其法定代理人為鄉（鎮、市）長 ，具有預算編列及執行之權力，然因原告與參加人雙方不 合，原告恣意將參加人原編列之單位預算案於101年度總 預算案中予以減列。是本件參加人原依地方制度法、地方 民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例、縣（市 ）、鄉（鎮、市）預算共同性費用編列基準等規定所編列 單位預算案，遭原告逕自刪減並明顯不當編列一事，有違 上述各項法規規定。況且，參加人被刪減之單位預算係屬 澎湖縣白沙鄉101年度總預算案之一部分預算，尚非增加 預算之提議，應屬合宜。
（五）按地方制度法第40條第4項、第5項規定，係法律授權賦予 縣政府就轄內鄉（鎮、市）總預算審議產生爭議時處理之 仲裁權，以使鄉（鎮、市）政務得以正常推動。依輔助參 加人100年4月15日臺內民字第1000078267號函略以：「說 明：‧‧‧二、按地方制度法第40條第4項規定，‧‧‧ 。查其立法說明，係為使直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市 ）政務得以正常推動，故賦予行政院、本部、縣政府就直 轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）總預算案審議產生爭議時 處理之仲裁權。上開條文所稱『逕為決定之』，其決定原 則係參考參與協商相關機關之意見，並考量同條第3項、 第5項之規定及該預算編列所根據之事實等相關因素。」 此屬委辦事項性質，亦即參加人與原告對於申請協商之總 預算案無法達成共識決定時，賦予被告行政執行（仲裁權
）及自治監督之責，非代議權。
（六）對於原告認為被告違反地方制度法部分，被告認為原告有 諸多主張錯誤，被告「逕為決定」有其依據與規定如下： 1.按「地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負 擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用， 但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施 政之需要，對地方負有協力義務之全民健康保險事項，中 央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。 」司法院釋字第550號解釋著有明文。查參加人及原告預 算僅各屬鄉（鎮、市）自治團體總預算之單位預算一環。 前述所謂核心領域之侵害，係指不得侵害地方自治團體自 主權之本質內容，致地方自治團體之制度保障虛有化。本 件參加人所提會務運作與維持代表職權行使所需經費係屬 法定應編列之預算，無庸置疑。其次，原告先自行刪減並 侵害立法機關（地方自治團體）預算經費，破壞地方自治 團體（立法機關）之制度保障，且地方自治團體基於整體 施政之需要，對立法機關所編列基本維持會務運作及代表 職權行使費用，行政機關負有編列協力之責，否則自行刪 減立法機關維持基本運作所需費用，有違預算編列原則， 被告所為並非如原告所言。
2.至於原告引述司法院釋字第391號解釋部分，按改制前行 政院主計處91年2月5日處實一字第091000246號函略以： 「說明：‧‧‧二、‧‧‧貴縣大城鄉公所預算係採總預 算與單位預算合而為一之型態，鄉立托兒所、清潔隊及鄉 民代表會等所執行經費，係列於該鄉總預算相關計畫科目 項下，就預算型態而言，並未具備獨立預算要件，故本案 貴縣大城鄉立托兒所、清潔隊及鄉民代表會預算，應非屬 獨立預算。」再依地方制度法第40條第2項規定，鄉民代 表會對於鄉公所所提預算案不得為增加支出之提議，而本 件參加人之單位預算係屬澎湖縣白沙鄉101年度總預算內 之一部分，依現行法律規定，故無法自行提出覆議，需由 原告提出，但原告與參加人已嚴重失和，原告自無可能就 參加人預算部分一併送請覆議。本件原告未依規定編列參 加人會務運作及維持代表行使職權所必須等費用已違誤在 先，提覆議案時亦未將參加人遭刪減之預算一併提出，更 自認無需列入提案請被告進行協商。被告基於總預算編列 歲出及歲入應維持平衡之規定，協商時自應將原告總預算 作整體考量，原告所提協商之總預算獨缺參加人之單位預 算，被告於協商時無法審視整體預算之結構，逕為決定時 亦將會造成總預算之歲入、歲出不平衡，有違預算法相關
規定，此一作為將陷被告作成錯誤之決定，實屬不當。再 者，參加人報請被告協商乃原就遭原告所逕自刪減概算， 請求恢復其運作與代表職權行使所需年度基本費用，並非 預算提案權。本件乃是原告先行違背程序與法律，擅自大 幅刪減參加人年度概算，若說違法，應係原告先行違反規 定，其所言與事實不符。
3.又「地方制度法既無與司法院大法官審理案件法第5條第1 項第3款類似之規定，允許地方立法機關部分議員或代表 行使職權適用憲法發生疑義或發生法律牴觸憲法之疑義， 得聲請本院解釋，各級地方立法機關自不得通過決議案， 一面又以決議案有牴觸憲法、法律、或其他上位規範而聲 請解釋，致違禁反言之法律原則。」司法院釋字第527號 解釋理由書固有明文，惟原告之認知與事實有違。按鄉（ 鎮、市）民代表會為維持機關議事運作，除其各項經費依 照行政院主計總處函頒之縣（市）、鄉（鎮、市）預算共 同性費用編列基準規定編列外，另為行使代表之職權，有 關代表得支給之各項費用，則依據地方制度法、地方民意 代表費用支給及村里長事務補助費補助條例規定辦理。本 件參加人所審議澎湖縣白沙鄉101年度總預算內其單位預 算係以遭原告所刪減後所編預算為主，審議時當然不得提 議增加，否則將有違地方制度法第40條第2項不得為增加 支出之提議規定，只能因窒礙難行依循協商模式報請被告 協商。被告就原告報請協商之項目，依上開縣（市）、鄉 （鎮、市）預算共同性費用編列基準及預算審議相關規定 所為決定，自屬合法；而就未經原告報請協商之項目，被 告既經邀集原告及相關機關開會協商，並就澎湖縣白沙鄉 101年度總預算案及參加人遭刪減後未編列之預算加以審 視，並考量行政、立法二者施政與監督相互制衡之原則， 尚非不得就協商案作一整體預算歲出歲入平衡之考量，與 上開縣（市）、鄉（鎮、市）預算共同性費用編列基準等 規定，就雙方報請協商部分逕為決定，非原告所謂違反禁 反言之法律原則。
4.又司法院釋字第498號解釋開宗明義說明，地方自治為憲 法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能 ，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與 民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理 地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權， 地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制衡之關係 ，此乃基於民意政治及責任政治之原則。中央政府或其他 上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法
僅得按事項之性質，為適法、適當與否或其他一定之監督 ，惟考量權力分立俾使地方自治團體足以因應其財政之基 本需求，以確保立法機關有效運作，行政機關自不得逕行 刪減立法機關經費，使其機關運作窒礙難行及代表職權行 使遭受侵害，非民主法治應有之作為。澎湖縣白沙鄉101 年度總預算內包含原告與參加人各單位預算，原告未依規 定將參加人會務運作及維持代表行使職權等相關費用編列 ，實屬違法與不當，亦使行政與立法二權失衡，造成立法 機關無預算經費執行監督行政機關施政。如年度經費不足 ，辦理追加預算或提墊付案又受制於原告（參加人不能自 行提案），更造成立法機關無預算維持會務運作及影響參 加人職權之執行，顯有逃避立法監督之實，此一作為將造 成行政機關獨大，有違行政、立法分立制衡原則。又預算 案為一種「舉措性法案」，因施政之需要執行預算，有其 必要性與迫切性，年度開始時如預算不及時依計畫執行， 於年度結束後即失其效力，否則政府為施政編列預算又有 何效益。是以，地方立法機關與行政機關，均為行使地方 自治團體職權之一體兩面，各司其職，缺一不可。原告與 參加人雙方因預算有所爭執，依法透過協商手段調處化解 雙方歧見，彼此間應相互尊重，摒棄歧見。按地方制度法 第40條第5項規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市） 總預算案經覆議後，仍維持原決議，或依前條第5項重行 議決時，如對歲入、歲出之議決違反相關法律、基於法律 授權之法規規定或逾越權限，或對維持政府施政所必須之 經費、法律規定應負擔之經費及上年度已確定數額之繼續 經費之刪除已造成窒礙難行時，準用前項之規定。」復按 輔助參加人100年4月15日臺內民字第1000078267號函略以 ：「說明：‧‧‧二、按地方制度法第40條第4項規定， ‧‧‧。上開條文所稱『逕為決定之』，其決定原則係參 考參與協商相關機關之意見，並考量同條第3項、第5項之 規定及該預算編列所根據之事實等相關因素。」已明確說 明被告之「逕為決定」係屬適法合宜之監督作為。 5.地方制度法第40條之立法說明，其係為避免鄉（鎮、市） 民代表會在年度開始後3個月內仍未完成鄉（鎮、市）預 算之審議，或經覆議後，對歲入、歲出之議決違反相關法 律、基於法律授權之法規規定或逾越權限時，或對維持政 府施政所必須之經費、法律規定應負擔之經費及上年度已 確定數額之繼續經費刪除而造成窒礙難行之情況，故於第 4項及第5項規定鄉（鎮、市）公所有上開所列情事，得報 請縣政府邀集有關機關協商決定之，並賦予縣政府於逾期
未決定時有「逕為決定」之權，以使鄉（鎮、市）政務得 以正常推動，而縣政府所為之決定如未違反相關法規規範 時，當予以尊重，此為輔助參加人90年7月2日臺（90）內 民字第9005455號函釋之意旨。本件除依據地方制度法第 40條第5項準用同條第4項規定，並依輔助參加人101年4月 13日內授中民字第1015035681號函及改制前行政院主計處 100年7月25日處忠七字第1000004634號書函辦理（其意旨 皆相同），符合法定程序。且被告於逕為決定時，係秉持 公正、中立原則，除參考參與協商相關機關意見並使原告 政務與參加人會務及代表職權行使，得以正常推動兼顧之 相互原則下，將參加人遭原告自行刪減之預算，依參加人 函報提列協商案討論，其過程內容符合地方制度法第40條 第5項規定：「對維持政府施政所必須之經費、法律規定 應負擔之經費及上年度已確定數額之繼續經費」予以審查 。因此，被告作成如數決定，依法有據，自無違法或不當 ，更符合比例原則，避免行政、立法二權失衡，以維公平 。
（七）按輔助參加人101年5月8日內授中民字第1015001650號函 釋略以：「說明：‧‧‧二、按地方制度法第40條第5項 規定，鄉（鎮、市）總預算案經覆議後，仍維持原決議，