臺中高等行政法院判決 九十年度訴字第九七四號
原 告 甲○○
被 告 經濟部水利處
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○
右當事人間因退休事件，原告不服經濟部中華民國九十年四月二十日經九○訴字第○
九○○六三○七七五○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告原服務於前台灣省政府水利處（精省後依台灣省政府功能業務與 組織調整暫行條例業務由被告承受），於民國（下同）八十八年六月三日申請依 據「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」辦理優惠退休，經該處以原告積 分未達優惠退休之百分之三員額內，乃未予同意，原告於八十九年十二月十五日 向監察院陳情，監察院於八十九年十二月二十六日以（八九）院台業貳字第八九 ○一六七八四二號函經濟部查處逕復，被告乃於九十年一月十日以經（九○）水 利人字第Ｚ○○○○○○○○○號函復原告，原告對此函復不服，提起訴願，經 經濟部九十年四月二十日經（九○）訴字第○九○○六三○七七五○號訴願決定 書決定訴願不受理，原告猶不服，乃提起本件訴訟。貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：
㈠聲明：
⒈請求撤銷經濟部水利處九十年一月十日經（九○）水利人字第Ｚ○○○○○○ ○○○號函及經濟部民國九年四月二十日經九○訴字第○九○○六三○七七五 ○號訴願決定。
⒉賠償（相關損害賠償）原告新台幣（下同）玖佰參拾陸萬元（原請求九百八十 萬元後減縮為九百三十六萬元）。
㈡陳述：
⒈原告聲請依「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」（以下簡稱精省條例 ）規定辦理退休並享有優惠措施係屬合法。
⒉台灣省政府水利處（八十八年七月一日起因精省，組織調整為經濟部水利處， 為一臨編單位）於八十八年五月二十九日有關本案之會議決議，係屬違法之行 政命令。
⒊原告提出訴願係對經濟部水利處，不准原告優退之開會決議，經函知才知道其 處分之依據，並非訴願決定書所稱「其性質僅屬觀念通知」。 ⒋原告任職公務人員，至八十八年七月一日（精省日期），服務年資滿二十四年 餘（含服兵役二年），符合精省條例第十五條任職滿二十年者，「應」准其辦 理退休之規定。並分別於八十八年三月二十三日、四月七日、六月三日簽請依
精省條例規定辦理退休，並享有優惠措施，又四月一日、五月二十八日分別填 由水利處人事室所發之志願調查表，皆填「自願退休並加發十二個月之俸給總 額」，表達依精省條例規定退休之意願。
⒌水利處於八十八年五月二十九日召開相關會議，其決議略以：：業務組室（原 告當時為水政組課員）可退離名額最高以不超過編制員額百分之三為原則，並 以年資及年齡為積分排序，作為核定優惠退休依據，因台端積分未達前百分之 三之名額內，故並未列入本處彙報行政院核定實施優退名單中。 ⒍水利處員工於八十八年七月一日依精省條例實施優退人員有二十多人，他們優 退也是年資滿二十年者，原告也是，應一律平等。 ⒎⑴憲法第七條：中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派在法律上 一律平等。
⑵憲法第十五條：人民生存權、工作權及財產權應受保障。 ⑶憲法二十二條：凡人民其他自由權利，不傷害社會秩序、公共利益者，均受 憲法之保障。
⑷憲法第一百十六條：省法規與國家律牴觸者無效。 ⑸憲法一百七十二條：命令與憲法或法律牴觸者無效。 ⑹精省條例第十五條：任職滿二十年者，「應」准其辦理退休。 ⑺水利處八十八年五月二十九日開會決議，以年資加年齡在百分之三員額以內 者才可退離。
⑻水利處該項規定合憲乎？合法乎？
⒏司法院大法官會議釋字第三一三號及三九○號解釋：權利之限制，依憲法第二 十三條之規定，應以法律定之，若法律授權以命令補充規定者，授權之內容、 目的及範圍，應具備明確始得據以發布命令。則水利處限制退離之規定，依據 顯然違法。
⒐行政院八十八年五月二十六日台八十八人政給字第二一○五九一號函係行政命 令。且退休事宜不是行政院的職掌，且該函亦敘明任職滿二十年者「應」准其 辦理退休。可見行政院本意係依精省條例第十五條為依法行政的依據，而水利 處擴大解釋了。
⒑其他水利處擴大解釋之處：
⑴其稱職掌全國水利工程一節：
台灣省政府水利處係台灣省的水利業務單位，不可能職掌全國水利工程；經 濟部水利處係精省後之臨編單位，而經濟部水資源局才是。如：翡翠水庫、 淡水河流域、台北市、高雄市之水利工程是何單位職掌一問便知。則「全國 」一詞顯然為擴大解釋。
⑵為免影響機關業務之推展一節：
①係推測之詞，無憑無據。既然立法通過精省條例，當以不背立法之精神， 且須注意周圍之環境，俾求一公平而合於法律之準據，不得憑主觀之見解 而毫無根據地推測。
②原告於八十八年十二月六日簽擬於八十九年四月初依法退休，及八十九年 二月二十一日商調至法務部行政執行署任新職（商調作業期間約四個月）
，皆不曾有影響機關業務推展之情形，可證係擴大解釋之詞。 ⒒法律是人類行為之重要規範，「依法行政」是行政單位必須遵守的準則，而精 省條例是法律，賦予權利主體得以依其規定創設法律行為之依據，自以其規定 來核辦優退的依據，而不是用開會的決議來決定，水利處本末倒置情形至明。 ⒓長官有權力，但不依法定程序就是暴力。權利是法律保護享有特定利益的法律 實力，而行政命令違法與否，應以中央政府頒行法律為準，若地方機關之會議 決議與全國應當遵守之法律有背馳時，自為法所不許。 ⒔申辦退休，其簽請核准只是行政程序上之報告義務，只要合法，有關人等皆無 權不准。原告三次簽及二次志願調查，已盡報告義務，水利處竟然以開會決議 取代精省條例的規定，則「依法行政」的遊戲規則，將被埋沒不彰，行政單位 只要用行政命令即可為所欲為，非民主國家之福。 ⒕主政者經常祭出「行政裁量權」，好似「行政裁量」可無限上綱，可是，行政 裁量是有一規範的，不符規範即逾越法規。至於行政裁量有外部、內部的限制 ，超出此一限制，即違法。外部限制：應受法規的限制，逾越，應屬違法，外 部限制包括：憲法、法律原則、法律。內部限制有：客觀界限，不得違反平等 、比例原則。主觀界定，不得恣意，不得有不法動機，不得有情緒好惡，及不 得為個人利益等。
⒖水利處員工於民國八十八年七月一日退休者二十多人，係依精省條例第十五條 規定：任職滿二十年者，應准其辦理退休，且加發十二個月之俸給總額優惠措 施。則其依精省條例辦理之法律依據毋庸置疑。原告八十八年三月二十三日、 四月七日、六月三日，計三次簽及同年四月一日、五月二十八日計二次填寫意 願調查表，皆表達依精省條例規定退休並加發十二個月俸給總額優惠措施之意 願。則原告申請退休均依法辦理。可見原告與其他人員之退休，其依據法律均 相同，且手續更完備。
⒗退休業務不是行政院權責，且行政院八十八年五月二十六日台八十八人政給字 第二一○五九一號函中亦說明：任職滿二十年者，應准其辦理退休。而被告機 關答辯意旨所謂「影響機關業務推展」係推測之詞，無憑無據。這個單位百分 之三，那個單位百分五的人員可以退休，其依據法源為何？其相差百分之二沒 有任何公正單位的證明。原告依精省條例申請退休，其合法性不容懷疑。 ⒘原告申請退休不准的原因，於水利處九十年一月十日經九○Ｚ○○○○○○○ ○○號函說明，才知道係依水利處八十八年五月二十九日開會決議，要不然原 告到現在還不知道為不能退休的原因。水利處以該決議，做為精省後省府水利 處員工可否退休之法源。該決議係行政命令，與司法院大法官會議釋字第三一 三、三九○號解釋相違背。即：權利之限制，依憲法第二十三條之規定，應以 法律定之若法律授權以命令補充規定者，授權之內容、目的及範圍，應具備明 確，始得據以發布命令。則水利處發布該行政命令之法源為何？訴外人水利處 第六河川局湯宏基先生的案件與原告類似，水利處以原告案例做宣傳，使其亦 無法在精省條例規定下退休。依法行政是行政單位必須遵守的準則。法律之前 人人平等，不能以開會的決議來限制合法申請退休者的權利。申辦退休，其簽 請核准只是行政程序上之報告義務，只要合法，有關人等皆無權不准。行政裁
量不可無限上綱，且不可逾越法律規定。
⒙被告應給付原告以下之金額：
①退休金三百七十萬元，優惠十二個月薪俸總額六十萬元，計四百三十萬元。 ②退休金優惠存款（年利率百分之十八）利息及一般存款利息每月四萬元，二 十五個月（八十八年七月一日至九十年七月三十一日止）計一百萬元。 ③侵權行為損害賠償（民法第一百八十四條）計二百五十萬元。 ④把原告退休案件當案例到附屬單位（十個河川局，三個水資源局），做樣品 宣傳，侵害名譽，人格法益之損害賠償（民法第一百九五條）計二百萬元。 以上合計新台幣九百八十萬元。
二、被告部分：
㈠聲明：⒈求為判決駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。 ㈡陳述：
⒈程序部分：
原告辦理優惠退休未獲同意，係八十八年六月間即為決定之事實，至本行政訴 訟案之標的「經濟部水利處九十年一月十日經（九○）水利人字第Ｚ○○○○ ○○○○○號函」，係被告機關針對原告八十九年十二月十五日向監察院陳情 之事項，說明原告八十八年六月申請依據「臺灣省政府功能業務與組織調整暫 行條例」辦理優惠退休，未列入精簡員額之原因，純屬單純之事實之理由說明 ，並非對原告之請求有所准駁，亦未對原告發生具體之法律效果，其性質僅屬 觀念通知，非屬行政訴訟法上之行政處分，請依法駁回。 ⒉實體部分：
⑴查行政院八十八年五月二十六日台八十八人政給字第二一○五九一號函規定 略以，臺灣省政府及所屬機關裁併或改隸者，均可由業務承受機關及各該機 關首長考量在不影響業務推展之原則下，實施精簡，其經行政院核定列入精 簡名冊之退休、資遣省級公務人員，得比照適用「臺灣省政府功能業務與組 織調整暫行條例」第十五條及第十六條有關優惠退休、資遣及最高加發十二 個月不等之俸給總額之規定，又列入精簡名冊之退休、資遣及離職員額，不 得再進用或遞補人員。
⑵次查被告改隸經濟部後職司全國水資源開發、調配暨各項水利工程之興辦， 均屬攸關人民生命財產之重要事項，九十年度預算四百多億；近年來隨著經 濟發展，民生用水及工業用水之質的提供與量的提升均為政府施政重點，惟 台灣地區地狹人稠、山高水急、年雨量集中、環保意識高漲及民眾抗爭等因 素，致水資源開發、調配及各項水利工程興辦所遭遇之困難日益增加，為達 成機關目標及符合人民之需求，被告亟需保有充足暨富有經驗之人力；是以 ，為避免過多富有經驗之現職人員適用優退而使經驗傳承產生斷層及因精簡 員額產生人力短缺等情形，爰於八十八年五月二十九日邀集各組室、各附屬 機關召開「研商本處暨所屬機關配合省府組織調整實施精簡員額事宜」會議 ，並獲致決議略以，會計、政風、人事室可退離名額最高以不超過編制員額 百分之五，其他各組室可退離名額最高以超過編制員額百分之三，其有意願 退離人數超過上開比率時，則以年資加年齡為積分，依積分順序評擇之。復
查原告當時服務於水政組，因積分未達上開百分之三之名額內，致未能列入 被告彙報行政院核定之精簡名冊中。
⑶被告辦理前開精簡優惠退休係依據行政院函示規定，並考量被告機關業務情 況，秉持公開、公平、公正之原則，依申請人之年資加年齡為積分，再依積 分之順序評擇後提出適用優惠退休人員名冊。
⑷「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例「第十五條（省級公務人員優惠 措施）規定﹕省級公務人員因機關（構）或學校業務調整而精簡、整併、改 制或裁撤，除符合公務人員退休法規定之退休條件者外，任職滿二十年者， 應准其辦理退休，不受公務人員退休法第四條第一項第二款規定之限制。前 項退休人員除依公務人員退休法規定支給退休金外，並適用下列規定﹕一、 自願退休者，得一次加發十二個月之俸給總額。但已屆命令退休年齡前一年 者，加發之俸給總額依提前退休之月數發給。二、：：。同法第十八條（省 級公務人員優、惠措施適用之排除）規定﹕本條例有關省級公務人員各項優 惠措施，不適用於下列人員﹕一、機關（構）或學校整併、改隸無須移撥安 置者。二、：：。三、：：。四、：：。按行政院八十八年三月九日台八十 八經字第○八九○六號函示，「經濟部水利處」為改隸機關，依上閞精省暫 行條例第十八條第一項第一款規定，改隸機關無須移撥安置之人員，排除適 用自願退休並加發十二個月之俸給總額等優惠措施。 ⑸查行政院八十八年五月二十六日台八十八人政給字第二一○五九一號函示規 定各台灣省政府及所屬機關裁併、或改隸者，均可由業務承受機關及各該機 關首長考量在不影響業務推展之原則下實施精簡，其經行政院核定、列入精 簡名冊之退休、資遣省級公務人員，得比照適用「臺灣省政府功能業務與組 織調整暫行條例」第十五倏、及第十六條有關優惠退休、資遣及最高加發十 二個月不等之俸給總額之規定，又列入精簡名冊之退休、資遣及離職員額， 不得再進用或遞補人員。是以，被告機關實施優惠退休並加發十二個月之俸 給總額，係依上開行政院函之規定辦理，至其精簡程度則授權由機關首長考 量在不影響業務推展原則下裁量決定，異於上開條例第十五條規定為由符合 資格者自願決定之法定權益。
⑹本案被告機關係依上開原則開會研議作成一般性之處理原則，據以決定精簡 名冊，顯非訴願法第三條所稱行政處分。至本行政訴訟之標的－被告機關九 十年一月十日經（九○）Ｚ○○○○○○○○○號函，係被告關針對原告八 十九年十二月十五日向監察院陳情之事項，說明原告八十八年六月申請依據 「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」辦理優惠退休，未列入精簡員 額之原因，純屬單純之事實之理由說明，並非對原告依法之請求有所准駁， 亦未對原告發生具體之法律效果，其性質僅屬觀念通知，非屬行政處分，並 經經濟部不受理其訴願案，自不得據以提起本行政撤銷訴訟。 ⑺原告所提優惠退休並加發十二個月之俸給總額，並非一般依公務人員退休法 所提出之自願退休案件，一般申請自願退休案件，如符合公務人員退休法之 規定，被告機關依上開公務人員退休法，應准其自願退休；另依公務人員退 休法第六條規定（退休金給與），並無加發十二個月之俸給總額。
⑻至附帶民事賠償部分，被告機關自始即係依照法令執行政府精簡政策，無任 何故意或過失致損害原告之權益，應無任何損害賠償責任。另原告謂以﹕被 告機關以渠之退休案例作宣傳，損害其名譽部分，全係原告憑空想像捏造， 應請原告提出相關證據。
⑼綜上所陳，本行政訴訟案應無理由，無足採信，請依法駁回。 理 由
一、按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為 損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行 政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央 或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律 效果之單方行政行為而言。又「行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明， 既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴 願」，前行政法院（改制後為最高行政法院）亦著有四十四年判字第十八號判例 可參（另參照六十二年度裁字第四十一號判例）。二、本件原告起訴略謂：原告聲請依「台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」規 定辦理退休並享有優惠措施係屬合法。原告任職公務人員，至民國八十八年七月 一日（精省日期），服務年資滿二十四年餘（含服兵役二年），符合精省條例第 十五條任職滿二十年者，「應」准其辦理退休之規定。並分別於八十八年三月二 十三日、四月七日、六月三日簽請依精省條例規定辦理退休，並享有優惠措施， 又四月一日、五月二十八日分別填由水利處人事室所發之志願調查表，皆填「自 願退休並加發十二個月之俸給總額」，表達依精省條例規定退休之意願。惟被告 於八十八年五月二十九日召開相關會議，其決議略以：：：業務組室（原告當時 為水政組課員）可退離名額最高以不超過編制員額百分之三為原則，並以年資及 年齡為積分排序，作為核定優惠退休依據，因台端積分未達前百分之三之名額內 ，故並未列入本處彙報行政院核定實施優退名單中。而司法院大法官會議釋字第 三一三號及三九○號解釋：權利之限制，依憲法第二十三條之規定，應以法律定 之，若法律授權以命令補充規定者，授權之內容、目的及範圍，應具備明確始得 據以發布命令，則被告限制退離之規定，依據顯然違法。行政院八十八年五月二 十六日台八十八人政給字第二一○五九一號函係行政命令，且退休事宜不是行政 院的職掌，且該函亦敘明任職滿二十年者「應」准其辦理退休。可見行政院本意 係依精省條例第十五條為依法行政的依據，而被告卻予以擴大解釋。法律是人類 行為之重要規範，「依法行政」是行單位必須遵守的準則，而精省條例是法律， 賦予權利主體得以依其規定創設法律行為之依據，自以其規定來核辦優退的依據 ，而不是用開會的決議來決定，被告本末倒置情形至明。原告申辦退休，其簽請 核准只是行政程序上之報告義務，只要合法，有關人等皆無權不淮。原告三次簽 及二次志願調查，已盡報告義務，被告竟然以開會決議取代精省條例的規定，則 「依法行政」的遊戲規則，將被埋沒不彰，行政單位只要用行政命令即可為所欲 為，非民主國家之福。退休業務既不是行政院權責，且行政院八十八年五月二十 六日台八十八人政給字第二一○五九一號函中亦說明：任職滿二十年者，應准其 辦理退休。而被告機關答辯意旨所謂「影響機關業務推展」係推測之詞，無憑無
據。這個單位百分之三，那個單位百分五的人員可以退休，其依據法源為何？其 相差百分之二沒有任何公正單位的證明，原告依精省條例申請退休，其合法性不 容懷疑。原告申請退休不准的原因，於被告九十年一月十日經九○Ｚ○○○○○ ○○○○號函說明，才知道係依被告八十八年五月二十九日開會決議，要不然原 告到現在還不知道為不能退休的原因，被告以該決議，做為精省後省府水利處員 工可否退休之法源。該決議係行政命令，與司法院大法官會議釋字第三一三、三 九○號解釋相違背。依法行政是行政單位必須遵守的準則，法律之前人人平等， 不能以開會的決議來限制合法申請退休者的權利。申辦退休，其簽請核准只是行 政程序上之報告義務，只要合法，有關人等皆無權不准。行政裁量不可無限上綱 ，且不可逾越法律規定，因而請求撤銷被告九十年一月十日經（九○）水利人字 第Ｚ○○○○○○○○○號函及經濟部九十年四月二十日經（九○）訴字第○九 ○○六三○七七五○號訴願決定云云，經查被告九十年一月十日經（九○）水利 人字第Ｚ○○○○○○○○○號函，係被告機關針對原告八十九年十二月十五日 向監察院陳情之事項，說明原告八十八年六月申請依據「臺灣省政府功能業務與 組織調整暫行條例」辦理優惠退休，未列入精簡員額之原因，純屬單純之事實之 理由說明，並非對原告之請求有所准駁，其性質僅屬事實通知，尚不對外發生准 駁之法律效果，難謂其屬行政處分之性質，訴願決定以上開函非屬行政處分，不 予受理，從程序上駁回其訴願，即無不合。依上說明，原告對此部分提起行政訴 訟，顯非合法，應予駁回。
三、另原告主張因被告不准其退休，致原告受有「⑴退休金三百七十萬元，優惠十二 個月薪俸總額六十萬元，計四百三十萬元。⑵退休金優惠存款（年利率百分之十 八）利息及一般存款利息每月四萬元，二十五個月（八十八年七月一日至九十年 七月三十一日止）計一百萬元。⑶侵權行為損害賠償（民法第一百八十四條）計 二百五十萬元。⑷把原告退休案件當案例到附屬單位（十個河川局，三個水資源 局），做樣品宣傳，侵害名譽，人格法益之損害賠償（民法第一百九五條）計二 百萬元。」合計九百八十萬元之損害（於本院九十年六月二十六日準備程序時減 縮請求為九百三十六萬元），而併予請求被告賠償部分，查原告請求辦理優惠退 休未獲同意，係八十八年六月間即已為決定之事實（見本院卷第七十一頁至第七 十五頁被告所提經濟部八十八年六月三十日經（八八）人字第八八○一八三八二 號函所附「台灣省政府水利處暨所屬機關執行『台灣省政府組織員額調整計畫』 精減名冊」），而依台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第十八條第一款規 定：「本條例有關省級公務人員各項優惠措施，不適用於下列人員：機關（構） 或學校整併、改隸無須移撥安置者」，原告既非係「台灣省政府水利處暨所屬機 關執行『台灣省政府組織員額調整計畫』精減名冊」內得優惠退休之人員，即無 原告所稱退休或優惠之損害可言，又上開不准原告退休之被告行政處分既無受撤 銷之其他違法事項，即無侵害到原告之權利可言。又雖提起行政訴訟，得於同一 程序中，合併提起損害賠償或其他財產上給付（參照行政訴訟法第七條），然原 告上開之撤銷訴訟既經駁回，其所合併提起之損害賠償請求即無所附麗，為無理 由，亦應予以駁回。而上開撤銷訴訟部分，為不合法，本應依行政訴訟法第一百 零七條第一項第十款規定以裁定駁回之，茲併以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴部分不合法，部分為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。中 華 民 國 九十 年 八 月 二十三 日 臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 金 釵 法 官 莊 金 昌右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。
未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。中 華 民 國 九十 年 八 月 二十三 日 法院書記官 蔡 宗 融