損害賠償
臺灣新北地方法院(民事),建字,101年度,23號
PCDV,101,建,23,20130711,1

臺灣新北地方法院民事判決　　　　　　　 101年度建字第23號
原　　　告　九品股份有限公司　
法定代理人　宋怡榮　
原　　　告　新倫營造有限公司
法定代理人　駱美惠　
原　　　告　萬銘工程科技股份有限公司
法定代理人　黃台琪　
原　　　告　黃健中即黃健中建築師事務所
共　　　同
訴訟代理人　劉錦隆律師　
被　　　告　新北市政府觀光旅遊局
法定代理人　陳國君　
訴訟代理人　鍾毓理律師
上列當事人間請求損害賠償事件，本院於民國102 年6 月17日言
詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告主張：被告之前身臺北縣政府觀光旅遊局（現改制為新 北市政府旅遊局，以下簡稱被告）於民國98年9 月2 日公開 招標「臺北縣瑞芳鎮金瓜石至水湳洞臺車興建統包工程」（ 以下簡稱系爭工程），由原告九品股份有限公司（以下簡稱 九品公司）、新倫營造有限公司（以下簡稱新倫公司）、萬 銘工程科技股份有限公司（以下簡稱萬銘公司）、黃健中即 黃健中建築師事務所組成投標團隊，並以原告新倫公司為投 標代表廠商，業於98年10月26日以最有利標得標，並於98年 11月6 日決標。因未得標廠商提出異議，被告尚未與原告簽 訂書面契約，惟該項異議並未成立，故不影響兩造間之統包 工程契約業已成立之效力。詎料被告於99年12月24日突然發 函原告新倫公司，以系爭工程用地現況與原招標環境不同， 依招標文件之工程契約書（以下簡稱系爭工程契約）之契約 政策變更條款終止契約。因被告終止契約不合法，原告乃向 新北市政府採購申訴審議委員會申請調解，被告遂於100 年 7 月14日發函原告稱「前以不可抗力為由終止（契約）在案 」等語。然兩造間並未簽訂書面契約，故被告辯稱依契約政 策變更條款終止契約，顯然無據。再者，系爭工程用地受訴 外人台灣金屬鑛業股份有限公司（以下簡稱台金公司）污染 一事，係數十年前之事，台金公司因污染土地而由訴外人台 灣電力股份有限公司接手後，業於79年間關廠，迄今已30餘



年，為眾所週知之事，故現況與招標環境並無不同。至臺北 縣政府環境保護局（現改制為新北市政府環境保護局，以下 簡稱環保局）雖於99年3 月26日將系爭工程用地公告為土壤 及地下水污染控制場址，惟環保局與被告同屬臺北縣政府（ 現改制為新北市政府，以下同）一級機關，環保局在土地被 台金公司污染而關廠數十年後，始公告為土壤及地下水污染 控制場址，時機與動機已有可議。況依行政院環境保護署（ 以下簡稱環保署）制定之「土壤污染管制區內土地利用行為 之申辦作業要點」第2 點規定，土壤污染管制區內土地利用 行為，只要檢具申辦計畫書報請環保署審查同意後即可實施 ，並非完全禁止土地之利用，足見公告為土壤及地下水污染 控制場址，並非不能興辦公共工程，交通建設尤非在禁止之 列。環保署亦曾針對系爭工程發函環保局「請土地利用者將 相關資料完備報署審查」，並因系爭工程原係以未公告為土 壤及地下水污染管制區前之方式規劃，是否符合現階段開發 需求，建議應重新進行全面性、整體性規劃考量，請被告再 行審酌。是以系爭工程並非不能進行，僅須就不符環保法令 之處予以修正，並檢具申辦計畫書送環保署審查通過即可。 再者，新北市政府亦得依土壤及地下水污染整治法第22條規 定，命相關單位或公司完成整治，或以「土壤及地下水污染 整治基金」自行整治後求償，並無不能整治之情事。又被告 片面終止契約，致原告至少受有：①因承攬系爭工程所支出 之費用至少新臺幣（下同）1216萬5556元、②賠償國外廠商 之費用及違約金至少3780萬7744元、③所失利益至少2959萬 6700元，共計7957萬元之損害，至於其餘損害原告予以保留 。為此，爰依民法第511 條規定之法律關係提起本訴，請求 被告如數給付等情。並聲明：㈠、被告應給付原告7957萬元 ，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分 之5 計算之利息。㈡、願供擔保請准宣告假執行。二、被告則以：依系爭工程招標須知「壹、重要條款」第22條、 「貳、一般條款」第14條第1 項規定可知，招標文件清單包 括招標須知、契約樣稿及需求書各1 份，如投標廠商未依規 定提出異議，即視為於投標時同意招標文件之全部內容。系 爭工程業於98年11月6 日核定原告為最有利標廠商，並於98 年11月13日發函通知，旋於同年月23日因未得標廠商提出異 議，認為得標廠商即原告九品公司自89年間迄今所承攬者幾 乎皆是河川整治水閘門、抽水站工程，不符合系爭工程投標 廠商之投標資格。被告隨即於98年11月25日召開研商採購異 議案會議，決議就全斷面水閘門是否屬機電工程一事函請行 政院公共工程委員會（以下簡稱工程會）釋疑。被告亦依政



府採購法第84條規定，先行於98年11月25日電話通知原告停 工，並於98年12月3 日發函通知原告，故兩造未簽訂書面契 約。俟工程會回覆後，被告於99年2 月6 日函知異議廠商， 認異議無理由。異議廠商不服，再向臺北縣政府採購申訴審 議委員會提出申訴。於被告處理廠商異議、申訴期間，環保 署於98年執行廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第4 期調查計 畫第1 階段工作完成，將結果通知環保局，環保局並於99年 3 月26日公告「原台灣金屬鑛業股份有限公司及其所屬三條 廢煙道地區（部分）」為土壤及地下水污染控制場址及污染 管制區。被告遂於99年4 月21日發函通知原告，因系爭工程 工址範圍公告為土壤及地下水重金屬污染管制場址，依法暫 不得賡續辦理，申訴廠商亦於99年4 月27日撤回申訴而終結 申訴審議程序。被告復於100 年7 月14日發函通知原告，以 不可抗力為由終止契約。是以系爭工程用地經公告為污染管 制區，依土壤及地下水污染整治法第17條第2 項之禁止規定 而無法施工，被告遇此不可抗力因素，僅得終止契約，且依 系爭工程契約第17條第5 項後段約定，被告免除契約責任。 原告雖主張僅需檢具申報計畫書報請環保署同意後即可實施 云云。惟依環保署100 年10月5 日函覆：該開發計畫係以未 公告為土壤及地下水污染管制區前之方式規劃，是否符合現 階段開發需求，建議應重新進行全面性、整體性規劃考量等 語。再依「原台灣金屬鑛業股份有限公司及其所屬三條廢煙 道地區（部分）土壤及地下水污染控制場址」健康風險評估 報告，如採固化、熱脫附之整治處理途徑，總價須63.1億元 ，整治時間須187 個月，如採酸淋洗、熱脫附之整治處理途 徑，總價須42.1億元，整治時間須238 個月。如此鉅額之整 治費用、整治處理期間，均非被告或新北市政府所能負擔， 且招標之初完全無法預料系爭工程用地會經公告為污染控制 場址，足見被告確係因不可抗力事由終止系爭工程契約而不 可歸責於被告。縱認被告有賠償義務，原告亦應舉證證明損 害項目與系爭工程有關聯性、必要性，且應自98年9 月9 日 公開招標時起算。另原告所稱其自96年間即開始著手蒐集企 畫書之相關資料，進行系爭工程之可行性評估云云，惟評估 程序為被告內部作業，並未對外公布，且系爭工程規劃設計 路線及工法，係在公開招標前由規劃設計公司完成，縱使是 被告亦無從得知如何規劃設計，更何況係欲投標之原告，是 以原告所述與事實不符，不足採信。又原告九品公司主張支 出押標金利息部分，因被告前於99年5 月27日已發函通知原 告領回押標金，原告遲至100 年3 月10日始出具領據領回， 是以縱認原告受有押標金利息之損害，亦應自投標日算至99



年5 月27日通知領回押標金之日止。再者，系爭工程係於98 年11月6 日核定原告為最有利標廠商，且被告係於99年11月 25日通知原告停工，故原告九品公司、萬銘公司主張工資薪 資分別自98年9 月4 日、98年8 月起算至99年12月，並無依 據等語，資為抗辯。並聲明：㈠、原告之訴及假執行之聲請 均駁回。㈡、如受不利判決，願供擔保請准宣告免為假執行 。
三、兩造不爭執之事項：
㈠、系爭工程係由被告辦理公開招標，由原告於98年10月6 日共 同投標，被告業於98年10月26日以最有利標方式評選擇定原 告為最有利標廠商，並於98年11月6 日決標（並有本院卷㈡ 第35至130 頁所附之系爭工程招標文件、公開評選會議紀錄 、決標公告各1 份為證）。
㈡、被告於99年12月24日以北觀技字第0000000000號函通知原告 ，因系爭工程用地業經環保局公告為土壤及地下水污染控制 場址，「依政策變更條款」終止系爭工程契約（並有本院卷 ㈠第9 頁所附之函文1 紙為證）
四、兩造爭執之事項：
㈠、兩造間之系爭工程契約是否成立？
㈡、被告終止系爭工程契約有無理由？
㈢、原告得否依民法第511 條規定請求損害賠償？數額為何？五、本院得心證之理由：
㈠、兩造間之系爭工程契約已成立生效，且係以全部招標文件為 契約內容：
按當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默示，契約 即為成立，民法第153 條第1 項定有明文。所謂明示之意思 表示，係指表意人將其所欲發生之效果意思表示於外；所謂 默示之意思表示，除依表意人之舉動或其他情事，足以間接 推知其有承諾之效果意思者外，倘單純之沉默，依交易上之 慣例或特定人間之特別情事，在一般社會之通念，可認為有 一定之意思表示者，亦非不得謂為默示之意思表示（最高法 院21年上字第1598號、29年上字第762 號判例意旨參照）。 次按「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應 載明於招標文件中：…三、以合於招標文件規定之最有利標 為得標廠商。」、「決標依第52條第1 項第3 款規定辦理者 ，應依招標文件所規定之評審標準，就廠商投標標的之技術 、品質、功能、商業條款或價格等項目，作序位或計數之綜 合評選，評定最有利標。價格或其與綜合評選項目評分之商 數，得做為單獨評選之項目或決標之標準。未列入之項目， 不得做為評選之參考。評選結果無法依機關首長或評選委員



會過半數之決定，評定最有利標時，得採行協商措施，再作 綜合評選，評定最有利標。評定應附理由。綜合評選不得逾 3 次。」，政府採購法第52條第1 項第3 款、第56條第1 項 亦分別定有明文。經查，系爭工程係由被告辦理公開招標， 並以最有利標方式評選、決標等節，業如前述（參兩造不爭 執之事項㈠）。再參以系爭工程投標須知「貳、一般條款」 第14條「訂約」第1 、2 項亦分別規定「投標廠商除非經規 定程序提出異議，否則於投標時，即視為同意本招標文件之 全部內容。」、「本採購案一經決標，契約即生效力，決標 日即為契約生效日。」（見本院卷㈡第41頁）。足見本件被 告就系爭工程以「最有利標」之方式辦理公開招標，針對得 標廠商之決定繫於評選之結果，並非如「價格標」一般毫無 保留，且參酌被告之真意係待決標時始視作合意成立承攬契 約，故被告之招標行為僅係要約之誘引，原告之投標行為方 為要約，而被告經評選、核定後所為之決標決定及公告則屬 承諾，揆諸前揭說明，被告於決標時，兩造間即有意思表示 合致，契約關係應已成立生效，且係以全部招標文件（含系 爭工程投標須知、共同投標協議書、投標廠商聲明書、工程 契約書等）為契約之內容（見本院卷㈡第35至122 頁），要 無疑義。
㈡、被告係依系爭工程契約第20條第10項約定終止契約： 按終止權之行使，應向他方當事人以意思表示為之；契約當 事人之一方有數人者，前項意思表示，應由其全體或向其全 體為之，民法第263 條準用第258 條第1 、2 項規定甚明。 本件被告於99年12月24日以北觀技字第0000000000號函通知 原告「依政策變更條款」終止系爭工程契約時，雖僅送達原 告新倫公司（見本院卷㈠第9 頁），惟因原告投標時，已出 具共同投標協議書，同意由原告新倫公司為代表廠商，任何 由代表廠商具名代表共同投標廠商之行為，均視為共同投標 廠商全體之行為，機關對代表廠商之通知，與對共同投標廠 商所有成員之通知具同等效力（見本院卷㈡第139 至140 頁 ），是以被告終止系爭工程契約之意思表示應已合法送達而 生效，合先敘明。次按系爭工程契約第20條第10項約明：「 本契約因政策變更，乙方（按：即原告）依本契約繼續履行 反而不符合公共利益者，甲方（按：即被告）得報請上級機 關核准，終止或解除部分或全部本契約，並補償乙方因此所 生之損失，但不包括乙方所失之利益。」等語（見本院卷㈡ 第85頁反面）。是以被告依系爭工程契約第20條第5 項約定 終止契約時，應符合①政策變更、②依系爭工程契約繼續履 行不符合公共利益、③經上級機關核准之3 項要件。經查，



環保署因執行廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢第4 期調查計 畫第1 階段工作完成，認定系爭工程用地之土壤及地下水污 染確定，於系爭工程決標後之98年12月18日函請環保局依土 壤及地下水污染整治法第11條規定公告為污染控制場址等節 ，有環保署98年12月18日環署土字第0000000000號函1 份在 卷可憑（見本院卷㈠第59至60頁）。而環保局已於99年3 月 26日公告因系爭工程用地之土壤、地下水重金屬污染物濃度 達土壤、地下水污染管制標準，而列為土壤、地下水污染控 制場址及土壤、地下水污染管制區，依土壤及地下水污染整 治法第16至19條規定管制土地使用及人為活動，禁止為土地 利用、使用地下水等行為，違者依同法第40、41條規定裁罰 等情，有環保局99年3 月26日北環水字第0000000000號公告 1 份附卷可稽（見本院卷㈠第61至64頁）。又系爭工程之開 發計畫係以工址土地未經公告為土壤及地下水污染管制區前 之方式規劃一節，亦有環保署100 年10月5 日環署土字第00 00000000號函1 份在卷為證（見本院卷㈠第68頁）。足見系 爭工程辦理公開招標前，工址範圍內之土地未經公告為土壤 及地下水污染管制區，所為之開發計畫亦未慮及重金屬污染 之狀況，嗣於決標後始由環保局為上開公告禁止土地利用行 為，自將影響系爭工程之範圍與進度，當屬政策變更無疑。 次查，針對上述土壤及地下水重金屬污染之狀況究應如何處 置一事，業經訴外人財政部國有財產局、新北市政府、新北 市瑞芳區公所、台灣糖業股份有限公司、台灣電力股份有限 公司於100 年2 月間共同完成健康風險評估報告，考量實際 污染範圍處理及最終處置量、工程費用、經濟效益、技術可 靠與成熟度、現場環境特性等重要因子，初步估計場址污染 土壤處理整治費用約在40億元以上，耗時約至少8 年以上， 且欲採取之整治方法所衍生之環境污染可能遠超過場址污染 土壤對環境或人體健康之影響，故整治途徑耗費鉅資且不符 經濟效益，尚非可行之風險管理方法，而應維持現況不開發 ，隔絕可能之暴露途徑，方屬合乎經濟效益之管理方案，有 「原台灣金屬鑛業股份有限公司及其所屬三條廢煙道地區（ 部分）土壤及地下水污染控制場址」健康風險評估報告1 份 存卷可考（見本院卷㈠第356 頁反面、第364 頁反面）。又 系爭工程契約如需繼續履行，唯有採行處理整治一途，然將 面臨上述過度耗費時間、金錢，且額外衍生其他環境污染之 情形，堪認確有不符合公共利益之情形。另被告終止系爭工 程契約前，業經上級機關核准之事實，亦據其提出由縣長簽 核之簽呈1 份為據（見本院卷㈡第178 至180 頁）。準此， 被告終止系爭工程契約，確有符合系爭工程契約第20條第10



項之3 項要件，其所辯應非子虛，尚堪採信。至原告雖主張 上開條款因尚未簽訂書面契約而無適用之餘地云云，然系爭 工程契約已於被告決標公告時即已成立，且係以全部招標文 件為契約內容等情，業經本院析述如前，原告自應受其拘束 ，不得率爾遽謂不予適用。
㈢、原告不得依民法第511 條規定請求損害賠償： 按「工作未完成前，定作人得隨時終止契約。但應賠償承攬 人因契約終止而生之損害。」，民法第511 條固有明文。惟 民法第511 條但書規定承攬人之損害賠償請求權，係植基於 定作人依同條前段規定承攬契約之任意終止權而來。準此， 如定作人係本於民法第511 條前段規定以外之法律規定或契 約約定終止承攬契約，承攬人自不得依同條但書規定請求損 害賠償，當不待言。經查，被告係依系爭工程契約第20條第 10項約定終止系爭工程契約，業如前述，足見原告係行使約 定終止權，而與民法第511 條前段規定之法定任意終止權無 涉，揆諸前揭說明，原告自不得依民法第511 條但書規定向 被告請求損害賠償。
五、綜上所述，被告係依系爭工程契約第20條第10項約定終止契 約，而非依民法第511 條規定終止契約。從而，原告依民法 第511 條規定之法律關係，請求被告給付7957萬元，及自起 訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5 計算 之利息，為無理由，應予駁回。又原告之訴既經駁回，其假 執行之聲請即失所附麗，應併予駁回之。
六、本件事證已臻明確，兩造所為其餘攻擊、防禦及舉證，經本 院審酌後，認與判決結論均無影響，爰不一一論列，附此敘 明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條、第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 11 日
民事第三庭 法 官 賴彥魁
以上正本證明與原本無異。
如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀，並按他造人數附繕本。如委任律師提起上訴，應一併繳納上訴審裁判費，否則本院得不命補正逕以裁定駁回上訴。中 華 民 國 102 年 7 月 11 日
書記官 蔡佳容