臺北高等行政法院判決
102年度訴字第458號
102年7月4日辯論終結
原 告 劉泓志即祐民診所
戴桂香
李坤德
高振生
劉瑞卿
被 告 行政院衛生署中央健康保險局
代 表 人 黃三桂（局長）
訴訟代理人 陳淑惠
朱峰玉
被 告 行政院衛生署
代 表 人 邱文達（署長）
上列當事人間全民健康保險事件，原提起行政訴訟，本院判決如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核 無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形 ，爰依被告行政院衛生署中央健康保險局之聲請，由其一造 辯論而為判決。
二、事實概要：
㈠原告劉泓志即祐民診所，於民國102 年1 月7 日，依「102 年度全民健康保險西醫基層總額醫療資源不足地區改善方案 」（以下簡稱102 年度全民健保改善方案），向被告行政院 衛生署中央健康保險局（下稱被告健保局）提出申請，請求 准予祐民診所醫師即原告劉瑞卿「每週五18 :10-19:20嘉義 縣東石鄉塭仔村5 鄰48號慈安宮……每週五19:30-21:20 嘉 義縣東石鄉永屯村5 鄰43號永靈宮……」等特定巡迴點執行 巡迴醫療服務，經被告健保局以102 年1 月15日健保南字第 1025000582號函通知原告劉泓志即祐民診所略以：「本方案 七（二）1.（4 ）申請參與本方案提供巡迴醫療服務之醫師 ，應以專任專科醫師為優先原則，但不具專科醫師資格，經 各分區與轄區醫界代表共管會議討論，同意提供巡迴醫療服 務者，不在此限。經查劉泓志醫師及劉瑞卿醫師不具專科醫 師資格，爰此，本局自本方案公告次日起不予支付相關醫療
費用。」
㈡原告劉泓志即祐民診所不服，於102 年1 月22日向被告申復 ，經被告102 年2 月8 日健保南字第1025060932號函復略以 ：「本案經本局南區業務組與轄區醫界代表共管會議討論： （一）嘉義縣布袋鎮掌潭村、義竹鄉後鎮村、東石鄉網寮村 、海埔村、圍潭村等已另有其他醫師申請巡迴醫療服務且符 合資格；嘉義縣義竹鄉平溪村已有衛生所附設衛生室提供診 療服務。故，不予同意祐民診所之申請，並不支付相關醫療 費用。（二）另嘉義縣布袋鎮振寮里、西安里、東石鄉型厝 村、塭港村、永屯村因當地民眾對於巡迴醫療服務之專業、 醫療服務種類及數量等需求尚不明確，將俟當地民眾有明確 之醫療需求，再另提報共管會討論。爰此，不予同意祐民診 所之申請，並不支付相關醫療費用。」
㈢原告劉泓志即祐民診所仍不服，於102 年2 月27日向被告申 復，經被告10 2年3 月18日健保南字第1025061074號函復略 以：「旨揭案本局分別於102 年1 月15日健保南字第102500 0582號函與102 年2 月8 日健保南字第1025060932號函核定 不同意在案，考量核定前已提供之服務成本，爰同意貴診所 申報至上開函送達日前，即102 年1 月1 日至102 年1 月17 日止之醫療費用。自102 年1 月18日起本局不受理支付相關 醫療費用。」原告等不服，遂向本院提起行政訴訟。三、本件原告主張：
㈠祐民診所與被告健保局為根據司法院釋字第533 號解釋簽訂 行政契約之兩造，原告劉瑞卿醫師於102 年1 月16日已得嘉 義縣政府（合法性）同意認同嘉義縣東石鄉搵仔村、永屯村 為醫療缺乏地區，準每週5 下午晚上合法外出至該醫療缺乏 地區巡迴醫療看診（見本院卷第14頁至15頁），因此根據10 2 年度全民健康保險西醫基層總額資源不足地區改善方案， 再向管錢之被告健保局（費用給付）申請此等合法行為（見 本院卷第16頁）。被告健保局應改給付費用給醫師，申請根 據原合約，再締結子約同意每周5 到嘉義縣東石鄉搵仔村、 永屯村看診給付費用，遭被告健保局拒絕，理由為嘉義該2 村不缺醫療，醫療需求不明確，但搵仔村、永屯村為被告健 保局公布之醫療缺乏鄉之2 村，今年沒有任何醫師去，且10 1 年認同該2 地缺乏同意給付，沒有任何醫師前往醫療，被 告健保局駁回為違法行政，因此提出公益訴訟，要求被告必 須准允原告劉瑞卿醫師申請102 年巡迴醫療計畫，每周5 到 嘉義縣東石鄉搵仔村、永屯村得准允締子約之請求，並給付 費用。
㈡根據被告行政院衛生署102年1月15日函（見本院卷第18頁、
19頁）沒有其他醫師前往（見本院卷第20頁），自該準非專 科醫師前往型厝村，及被告健保局102 年3 月5 日函（見本 院卷第17頁）醫療資源不足的村必須1 週3 次，且不同天才 足夠醫療，因此被告健保局駁回原告申請子約締結要求顯不 法。又原告戴桂香、李坤德等為東石鄉住民，該地缺醫療， 深感被告健保局不通過原告劉瑞卿醫師之申請對當地老人不 便利且無理由，搵仔村、永屯村101 年通過（見本院卷第21 頁、2 2 頁），102 年如何變不需要？並依行政訴訟法第8 條、第9 條規定，聲明求為判決：請求判決2 被告必須提供 有繳健保費用之醫療缺乏地區人民方便醫療，即給東石布袋 等醫療缺乏地區住民，準允劉瑞卿醫師申請102 年巡迴醫療 計畫得準允締約之請求即同意劉瑞卿醫師每週5 到嘉義東石 鄉搵仔村永屯村看診得準允締子約之請求，並給付費用。訴 訟費用由被告負擔。
四、被告健保局則以：
㈠程序部分：
原告戴桂香、李坤德及高振生等3 人，均非被告健保局歷次 函之相對人或利害關係人，故提起本件行政訴訟，係屬當事 人不適格。其起訴顯為無理由，應予駁回。
㈡實體部分：
⒈全民健康保險法所建制之保險給付模式，係經由保險人（即 被告健保局）與特約院所締結健保合約，藉特約院所對保險 對象提供醫療服務，事後由被告健保局支付醫療費用予特約 院所之型態為之（全民健康保險法第1 條、第6 條、第47條 至第54條參照）。而為促使醫療資源不足地區保險對象亦能 獲得適當的醫療服務，全民健康保險法第32條第1 項亦規定 ：「本保險為維護保險對象之健康及促進原住民地區暨山地 離島地區之醫療服務，主管機關應訂定預防保健服務項目與 實施辦法及原住民地區暨山地離島地區醫療服務促進方案。 」據此，全民健康保險醫療費用協定委員會102 年度全民健 康保險醫療費用總額協商暨第186 次會議議決為總額分配之 決議後，由被告健保局依「決議二、102 年度西醫基層醫療 給付費用總額及其分配之2.專款項目（1 ）醫療資源不足地 區改善方案：全年經費150 百萬元」，擬定102 年度全民健 保改善方案送由被告行政院衛生署核定後並於102 年1 月7 日健保醫字第1020032413號公告後施行，其主要建制無非以 優於一般健保合約之支付標準，促進醫療不足地區保險對象 獲得適當醫療服務，並限定與被告健保局簽訂健保合約之特 約院所為申請人，是以，10 2年度全民健保改善方案雖未就 特約院所與被告健保局間法律關係為定性，然其對醫療不足
地區人民保險給付方式與前述經由被告健保局與特約院所締 結健保合約以對國民提供醫療服務模式，並無二致。援此例 ，102 年度全民健保改善方案中特約院所與被告健保局間之 法律關係當亦應認定為行政契約，102 年度全民健保改善方 案公告乃為被告健保局要約之引誘，特約院所之「申請」即 為要約，被告健保局審核條件而為允諾，係屬承諾，二者合 致而契約成立，由於102 年度全民健保改善方案契約係以申 請人業與被告健保局締結健保合約為前提，是關於102 年度 全民健保改善方案之雙方合意，應認係原健保合約之特別條 款，而為原健保合約之一部分，因此合於行政契約書面要式 性之要求，亦併指明（本院100 年度訴字第13號判決參照） 。
⒉揆諸102 年度全民健保改善方案之立法精神，係被告健保局 為廣納各界意見，乃參酌醫界及各縣市衛生局之意見，並經 提報於被告健保局101 年12月5 日「西醫基層總額支付委員 會101 年第2 次臨時會」，經與會委員充分討論後，依會議 決議修正之。而有關合約診所不得跨縣市提供巡迴醫療服務 乙節，主要考量參與10 2年度全民健保改善方案之西醫基層 診所，若可跨縣市提供巡迴醫療服務，將對於當地原有巡迴 醫療及有意願提供服務之診所形成排擠效應之虞。惟為避免 部分施行地區無診所提出申請等特殊情形，亦增列但書規定 「經該局各分區與轄區醫界代表共管會議討論同意得跨縣市 提供巡迴醫療服務者，不在此限。」。有關限具專科醫師資 格者，始得申請提供巡迴醫療服務乙節，係為維護偏遠地區 民眾就醫之醫療品質；另為考量不具專科醫師資格之醫師申 請權利，爰修訂「申請參與本方案提供巡迴醫療服務之醫師 ，應以專任專科醫師為優先原則，但不具專科醫師資格，經 本局各分區與轄區代表共管會議討論同意提供巡迴醫療服務 者，不在此限。」（摘錄自行政院衛生署書函102 年1 月14 日署授保字第1020000022 0號、102 年1 月15日署授保字第 10200000250 號、102 年1 月16日署授保字第10200000270 號函）。本件因不符合改善方案之要件，故原告請求要無理 由。
㈢並聲明求為判決駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。五、被告行政院衛生署未提出答辯狀到院。
六、本院之判斷：
本件原告於準備程序及言詞辯論時均未到庭，依其起訴狀記 載，其為上揭聲明，係依行政訴訟法第9 條及第8 條提起公 益訴訟及一般給付訴訟訴訟，茲分述如下：
㈠公益訴訟部分：
⒈按「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項 ，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有 特別規定者為限。」行政訴訟法第9 條定有明文，又「原告 之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得 不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」為行政訴訟法第107 條 第3 項所明定。
⒉依傳統訴訟利益理論，提起訴訟限於與自己之權利或法律上 利益有直接利害關係之事項，行政訴訟法第9 條雖規定，人 民得提起維護公益之訴訟，惟人民以維護公益為理由，就無 關自己權利或法律上利益之事項，提起行政訴訟，係屬例外 性之規定，為免訴訟浮濫，癱瘓行政機關及行政法院之運作 ，是以公益訴訟適用之範圍，係由立法機關審酌個別法律規 範之目的，以法律特別規定之，先予敘明。
⒊全民健康保險法第32條第1 項規定；「本保險為維護保險對 象之健康及促進原住民地區暨山地離島地區之醫療服務，主 管機關應訂定預防保健服務項目與實施辦法及原住民地區暨 山地離島地區醫療服務促進方案。」據此，全民健保醫療費 用協定委員會102 年度全民健保醫療費用總額協商暨第186 次會議議決為總額分配之決議後（見被告健保局答辯卷第6 頁），由被告擬定「102 年度全民健康保險西醫基層總額醫 療資源不足地區改善方案」送由行政院衛生署核定後實施（ 見被告答辯卷第37頁至63頁），可知前開改善方案，係依全 民健康保險法授權訂定。而全民健康保險法並無人民得提起 維護公益訴訟之相關規定，故原告主張得依行政訴訟法第9 條之規定，提起公益訴訟，於行政訴訟法第9 條公益訴訟之 訴訟要件，顯有未合。
㈡一般給付訴訟部分：
⒈按全民健保法所建制之保險給付模式，係經由保險人（即被 告）與醫療院所締結醫事服務合約，藉保險醫事服務機構對 保險對象提供醫療服務，事後由保險人支付醫療費用予保險 醫事服務機構之型態為之（全民健保法第1條，第6條、第47 條至第54條參照）。為鼓勵基層醫師到醫療資源不足地區提 供醫療保健服務，促使全體保險對象都能獲得適當的醫療服 務，被告依全民健康保險法第32條第1項擬定之「102年度全 民健保改善方案」，其主要建制無非以優於一般健保特約支 付標準，鼓勵西醫基層醫師至偏遠地區提供醫療服務，並限 定與被告簽訂健保特約之醫療院所為申請人，是以上述改善 方案雖未就醫療院所與被告間法律關係為定性，然其對偏遠 地區人民保險給付方式，與前述經由被告與醫事服務機構締 結健保特約以對國民提供醫療服務模式，並無二致。
⒉原告劉泓志及劉瑞卿部分：
原告劉泓志即祐民診所請求被告必須與其締結子約，使原告 劉瑞卿每週5 到嘉義縣東石鄉搵仔村、永屯村看診云云。惟 查：
⑴被告訂定之「102年度全民健保改善方案」第7點申請條件規 定：「……（二）鼓勵西醫基層醫師至本方案施行區域提供 巡迴醫療服務：1.申請資格：（1 ）須於保險人簽訂「全民 健康保險特約醫事服務機構合約」之特約西醫基層診所（含 衛生所，不含醫院附設之診所）。（2 ）申請參與本方案提 供巡迴醫療服務之診所及醫事人員須最近2 年未曾涉有特管 辦法第38條至第40條中各條所列違規情事之一者（含行政救 濟程序進行中尚未執行或申請暫緩處分者）。（3 ）執行本 方案巡迴服務之診所，於同一保險人（指被告健保局）分區 業務組內得跨鄉鎮（區）、不得跨縣市，不得跨健保分區執 行本項服務。但經各分區與轄區醫界代表共管會議討論，同 意跨縣市執行本項服務者，不在此限。（4 ）申請參與本方 案提供巡迴醫療服務之醫師，應以專任專科醫師為優先原則 ，但不具專科醫師資格，經各分區與轄區醫界代表共管會議 討論，同意提供巡迴醫療服務者，不在此限。……。」 ⑵本件原告劉泓志即祐民診所於102 年1 月7 日為其診所之劉 瑞卿醫師申請每週5 至嘉義縣東石鄉塭仔村、永屯村巡迴醫 療服務，惟查：劉泓志及劉瑞卿均僅係一般醫師，並非專科 醫師，且劉泓志之醫師執照並已過期( 參參外放被證1 最後 一頁及被證4 倒數第2 、3 頁醫事管理系統表) ，而渠等復 未經所屬分區與轄區醫界代表共管會議討論同意，與上開方 案規定，即有未合。從而被告健保局未予同意，即無違誤。 是故原告劉泓志及劉瑞卿請求被告準允劉瑞卿醫師申請102 年巡迴醫療計畫得準允締約之請求即同意劉瑞卿醫師每週5 到嘉義東石鄉搵仔村永屯村看診得準允締子約之請求，並給 付費用，即無理由。
⒊原告戴桂香、李坤德、高振生部分：
按行政訴訟法第8條第1項規定之給付訴訟，須原告就該具體 給付內容有受領之權能，始具當事人適格，否則，其訴即為 無理由，應以判決駁回之。又依前揭說明，欲至「102 年度 全民健保改善方案」施行區域提供巡迴醫療服務，以在衛生 局登記為診所，與被告健保局簽訂「全民健保合約」，始得 申請巡迴醫療服務，且申請之醫師須為申辦特約診所之專任 醫師，是故得與被告健保局締約主體僅限於醫事服務機構， 並不包含一般自然人。本件祐民診所係原告劉泓志獨資經營 ，原告戴桂香、李坤德及高振生僅為嘉義縣東石鎮之居民，
並非經合法登記之醫事服務機構，亦查無可以擔當原告劉泓 志即祐民診所起訴之法定權限，則原告戴桂香、李坤德、高 振生自居利害關係人，本於原告之地位訴請判命被告應與原 告劉泓志即祐民診所締結子約，使原告劉瑞卿每週5 到嘉義 縣東石鄉搵仔村、永屯村看診，並給付費用，自屬當事人不 適格，應予駁回其訴。
㈢再查，依全民健康保險法第6 條第1 項之規定，全民健康保 險係由被告健保局為保險人，辦理保險業務，被告行政院衛 生署為全民健康保險之主管機關，本件所涉既屬全民健康保 險法保險人即被告健保局，與其特約醫事服務機構間，就是 否准許參與前開方案所生具體事件，自屬被告健保局辦理保 險業務權責中之一環，應由被告健保局依其職權辦理，被告 行政院衛生署基於上級機關之地位，就法規執行及政策擬定 ，固有其指揮監督權限，惟人民顯無逕為訴請法院判命上級 機關代行下級機關權限之請求權存在，從而原告以行政院衛 生署為被告，並無實體法之依據，是以原告此部分之主張， 亦顯無理由，爰就被告行政院衛生署部分依行政訴訟法第10 7 條第3 項規定，不經言詞辯論駁回之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項，第98條第1 項前段，第 104 條，民事訴訟法第85條第1 項，判決如主文。中 華 民 國 102 年 7 月 11 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊
法 官 陳 金 圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 102 年 7 月 11 日 書記官 劉 道 文