臺北高等行政法院判決
102年度訴字第457號
102年7月24日辯論終結
原 告 劉泓志
戴桂香
李坤德
被 告 衛生福利部中央健康保險署
（原名稱：行政院衛生署中央健康保險局）
代 表 人 黃三桂
被 告 衛生福利部
（原名稱：行政院衛生署）
代 表 人 邱文達
共 同
訴訟代理人 陳淑惠
朱峰玉
上列當事人間全民健康保險事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期 日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條 各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。二、事實概要：
㈠原告劉泓志為祐民診所負責醫師（醫事機構代碼︰00000000 00號），於民國99年11月14日與被告簽訂全民健康保險特約 醫事服務機構合約（下稱健保合約），約定由祐民診所提供 全民健康保險之保險對象醫療服務，承辦醫療服務迄今。祐 民診所於102 年1 月7 日，向被告衛生福利部中央健康保險 署（原名稱：行政院衛生署中央健康保險局，下稱健保署） 申請由原告劉泓志參與102 年度全民健康保險西醫基層總額 醫療資源不足地區改善方案（下稱系爭改善方案），於每週 日之15時10分至16時40分至嘉義縣東石鄉型厝村，及於每週 日之16時50分至18時20分至嘉義縣東石鄉網寮村進行巡迴醫 療服務；被告健保署則以102 年1 月15日健保南字第102500 0582號函（下稱系爭函）通知祐民診所：依系爭改善方案七 、㈡、⒈、⑷規定，申請參與醫療資源不足地區提供巡迴醫 療服務之醫師，應以專任專科醫師為優先，如不具專科醫師 資格，則須經各分區與轄區醫界代表共管會議討論，同意提
供巡迴醫療服務始可，原告劉泓志因不具專科醫師資格，故 被告健保署不同意祐民診所申請由其提供巡迴醫療服務。 ㈡祐民診所對系爭函不服，提出申復，被告健保署嗣以102 年 2 月8 日健保南字第1025060932號函回復略以：祐民診所劉 泓志醫師不具專科醫師資格，且執業執照已過期；另本案經 被告健保署南區業務組與轄區醫界代表共管會議討論：嘉義 縣東石鄉網寮村已另有其他醫師申請巡迴醫療服務且符合資 格；至嘉義縣東石鄉型厝村因當地民眾對於巡迴醫療服務之 專業、醫療服務種類及數量等需求尚不明確，將俟當地民眾 有明確之醫療需求，再另提報共管會討論，故不同意祐民診 所之申請，並不支付相關醫療費用。
㈢祐民診所仍不服，於102 年2 月27日向被告健保署申復，經 被告健保署102 年3 月18日健保南字第1025061074號函復略 以：「旨揭案本局分別於102 年1 月15日健保南字第102500 0582號函與102 年2 月8 日健保南字第1025060932號函核定 不同意在案，考量核定前已提供之服務成本，爰同意貴診所 申報至上開函送達日前，即102 年1 月1 日至102 年1 月17 日止之醫療費用。自102 年1 月18日起本局不受理支付相關 醫療費用。」原告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。三、原告主張：原告劉泓志為負責醫師之祐民診所與被告健保署 係依司法院釋字第533 號解釋簽訂行政契約之兩造，且嘉義 縣政府亦認定嘉義縣東石鄉型厝村及網寮村為醫療缺乏地區 ，惟祐民診所依據系爭改善方案，向被告健保署申請由原告 劉泓志至嘉義縣東石鄉型厝村及網寮村巡迴醫療，卻經被告 健保署以嘉義縣東石鄉網寮村已有醫師前往，型厝村醫療需 求尚非明確為由，否准所請。然根據公告，只有一位醫師每 週六前往嘉義縣東石鄉網寮村，與被告健保署102 年3 月5 日健保醫字第1020053919號函稱一星期應有3 次巡迴醫療服 務者相較，顯有不足，且導致原告戴桂香及李坤德等當地住 民無法享有便利之醫療資源，故被告健保署否准祐民診所申 請由原告劉泓志提供巡迴醫療，顯有違誤，為維護公益，爰 依行政訴訟法第8 、9 條等規定，提起公益訴訟，並聲明： 被告應依系爭改善方案與祐民診所訂定子約，即同意原告劉 泓志於每周日至嘉義縣東石鄉型厝村及網寮村看診，並給付 相關醫療費用。
四、被告抗辯：
㈠原告戴桂香及李坤德非系爭函之相對人或利害關係人，其2 人提起本件行政訴訟，顯為當事人不適格，應以裁定駁回之 。
㈡被告健保署為鼓勵西醫基層醫師至醫療資源不足地區提供醫
療保健服務，促使全體保險對象都能獲得適當醫療服務，依 全民健康保險醫療費用協定委員會102 年度全民健康保險醫 療費用總額協商暨第186 次委員會議紀錄及102 年1 月7日 健保醫字第1020032413號公告系爭改善方案，鼓勵西醫基層 醫師至醫療資源不足地區進行巡迴醫療服務；又為強化改善 方案之醫療品質及民眾需求，系爭改善方案七、㈡、⒈、⑷ 規定：申請參與本方案提供巡迴醫療服務之醫師，除應具專 任專科醫師為原則，對於不具專科醫師資格者，因考量分區 業務組及審查分會較瞭解該區域醫療資源、民眾需求及申請 醫師專業程度與口碑等情形，故應提各分區與轄區醫界代表 共管會議會商決定。祐民診所之原告劉泓志醫師不具專科醫 師資格，且其執業執照已過期；且依被告健保署南區業務組 與轄區醫界代表共管會議結論：嘉義縣東石鄉網寮村已另有 其他醫師申請巡迴醫療服務且符合資格，另嘉義縣東石鄉型 厝村因當地民眾對於巡迴醫療服務之專業、醫療服務種類及 數量等需求尚不明確，將俟當地民眾有明確之醫療需求，再 提報共管會討論，故不予同意祐民診所之申請，並不支付相 關醫療費用，於法並無不合。
㈢並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
㈠原告於本院準備程序及言詞辯論期日均未到庭，其等於起訴 狀內，雖記載依行政訴訟法第9 條規定，提起公益訴訟云云 。惟查，原告劉泓志為祐民診所之負責醫師，祐民診所於10 2 年1 月7 日向被告健保署提出，由原告劉泓志參加系爭改 善方案，至嘉義縣東石鄉網寮村及型厝村巡迴醫療之申請， 經被告健保署以系爭函表示不予同意；原告提起本件訴訟， 乃主張系爭函違法，且導致原告戴桂香、李坤德等嘉義縣東 石鄉網寮村及型厝村住民無法享有便利之醫療資源，請求被 告健保局應依系爭改善方案，與祐民診所締結由原告劉泓志 至嘉義縣東石鄉網寮村及型厝村巡迴醫療之子約等情，已如 事實概要欄所述，並有祐民診所102 年1 月7 日申請函、系 爭函及起訴狀附本院卷第17、13至14及12頁可稽。故原告劉 泓志提起本件訴訟，係主張被告對於其擔任負責醫師之祐民 診所，申請由其依系爭改善方案參加巡迴醫療，不予同意， 乃不法侵害其權利，至原告戴桂香及李坤德提起本件訴訟， 則係主張自己享受全民健康保險醫療資源之權利，因被告未 同意祐民診所申請由原告劉泓志至其等居住地區提供巡迴醫 療，而受有損害，故原告3 人均非就全然無關於自己權利及 法律上利益之事項，純為維護公益而提起本件訴訟，與行政 訴訟法第9 條所定公益訴訟之要件並非相符，合先敘明。
㈡至於原告依行政訴訟法第8 條規定提起一般給付訴訟，是否 有據？茲論述如下：
⒈按全民健康保險法所建制之保險給付模式，係經由保險人（ 即被告健保署）與醫療院所締結醫事服務合約，藉保險醫事 服務機構對保險對象提供醫療服務，事後由保險人支付醫療 費用予保險醫事服務機構之型態為之【100 年1 月26日修正 公布、102 年1 月1 日施行之全民健康保險法（下稱現行全 民健康保險法）第1 條、第7 條、第40條至第59條參照】。 為鼓勵基層醫師到醫療資源不足地區提供醫療保健服務，促 使全體保險對象都能獲得適當的醫療服務，被告健保署依 100 年1 月26日修正前之全民健康保險法第32條第1 項擬定 之系爭改善方案，其主要建制無非以優於一般健保特約支付 標準，鼓勵西醫基層醫師至偏遠地區提供醫療服務，並限定 與被告健保署簽訂健保特約之醫療院所為申請人，是以上述 改善方案雖未就醫療院所與被告健保署間之法律關係為定性 ，然其對偏遠地區人民保險給付方式，與前述經由被告健保 署與醫事服務機構締結健保特約以對國民提供醫療服務之模 式，並無二致。依系爭改善方案第7 點申請條件規定：「… ㈡鼓勵西醫基層醫師至本方案施行區域提供巡迴醫療服務： ⒈申請資格：⑴須於保險人簽訂『全民健康保險特約醫事服 務機構合約』之特約西醫基層診所（含衛生所，不含醫院附 設之診所）。⑵申請參與本方案提供巡迴醫療服務之診所及 醫事人員須最近2 年未曾涉有特管辦法第38條至第40條中各 條所列違規情事之一者（含行政救濟程序進行中尚未執行或 申請暫緩處分者）。⑶執行本方案巡迴服務之診所，於同一 保險人（指被告健保署）分區業務組內得跨鄉鎮（區）、不 得跨縣市，不得跨健保分區執行本項服務。但經各分區與轄 區醫界代表共管會議討論，同意跨縣市執行本項服務者，不 在此限。⑷申請參與本方案提供巡迴醫療服務之醫師，應以 專任專科醫師為優先原則，但不具專科醫師資格，經各分區 與轄區醫界代表共管會議討論，同意提供巡迴醫療服務者， 不在此限。…。」惟原告劉泓志僅係一般醫師，並非專科醫 師（參被告健保署答辯卷第68頁醫事管理系統表) ，其復未 經所屬分區與轄區醫界代表共管會議討論，同意其提供巡迴 醫療服務，與前引系爭改善方案規定，即有未合；從而，被 告健保署對於祐民診所申請由原告劉泓志參與系爭改善方案 ，至嘉義縣東石鄉型厝村及網寮村提供巡迴醫療服務，不予 同意，並無違誤。原告劉泓志請求被告準允與祐民診所依系 爭改善方案締結子約，同意其每週日至嘉義縣東石鄉型厝村 及網寮村看診，並給付醫療費用，即無理由。
⒉次按行政訴訟法第8 條第1 項規定之給付訴訟，須原告就該 具體給付內容有受領之權能，始具當事人適格，否則，其訴 即為無理由，應以判決駁回之。又依前揭說明，在衛生局登 記為診所，且與被告健保署簽訂「全民健保合約」之特約西 醫基層診所，始得申請至系爭改善方案施行區域提供巡迴醫 療服務，申請之醫師則須為申辦特約診所之專任醫師；故得 與被告健保署締約之主體僅限於醫事服務機構，並不包含一 般自然人。查祐民診所係原告劉泓志獨資經營，原告戴桂香 及李坤德僅為嘉義縣東石鄉網寮村及型厝村之住民，並非經 合法登記之醫事服務機構，亦查無可以擔當原告劉泓志即祐 民診所起訴之法定權限，則原告戴桂香及李坤德自居利害關 係人，本於原告之地位，訴請判命被告健保署應與祐民診所 締結子約，同意原告劉泓志每週日至嘉義縣東石鄉網寮村及 型厝村看診，並給付醫療費用，自屬當事人不適格，應予駁 回。
⒊再查，依現行全民健康保險法第7 條及第4 條等規定，全民 健康保險係由被告健保署為保險人，辦理保險業務，被告衛 生福利部則為全民健康保險之主管機關。本件訴訟乃全民健 康保險法之保險人即被告健保署，與其特約醫事服務機構間 ，就是否准許參與系爭改善方案所生具體事件，屬被告健保 署辦理保險業務權責中之一環，應由被告健保署依其職權辦 理，被告衛生福利部基於上級機關之地位，就法規執行及政 策擬定，固有其指揮監督權限，惟人民顯無逕為訴請法院判 命上級機關代行下級機關權限之請求權存在。從而，原告訴 請被告衛生福利部應與祐民診所依系爭改善方案締結子約， 同意原告劉泓志每週日至嘉義縣東石鄉型厝村及網寮村看診 ，並給付醫療費用，並無實體法之依據，其對該被告之起訴 ，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經核均與判決 結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項，第98條第1 項前段，第 104 條，民事訴訟法第85條第1 項，判決如主文。中 華 民 國 102 年 7 月 31 日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 徐瑞晃
法 官 侯志融
法 官 鍾啟煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表
明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 7 月 31 日 書記官 李建德