臺北高等行政法院判決
102年度訴字第381號
102年7月4日辯論終結
原 告 陳報國
被 告 金門縣地政局
代 表 人 林德恭（局長）住同上
訴訟代理人 吳維源
上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服金門縣政府中華
民國101 年12月25日101 年度府訴決字第012 號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核 無行政訴訟法第218條、準用民事訴訟法第386條各款所列情 形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。二、事實概要：
原告於民國101年5月24日向被告提出申請暨補充說明函，請 求坐落金門縣金湖鎮○○段○○○○○○號土地（下稱系爭 土地），係戰地政務終止前遭占用，原土地所有權人可依法 申請返還等，被告於101年5月30日地籍字第1010004297號函 （下稱系爭函）復略以系爭土地係於99年9月9日辦理收歸國 有登記，且原告業於86年2月24日依廢止前金門馬祖東沙南 沙地區安全及輔導條例（下稱安輔條例）申請所有權登記， 此經福建金門地方法院93年度簡上字第14號民事判決駁回確 定在案，核依金門馬祖地區原土地所有權人申請返還土地實 施辦法（下稱實施辦法）第3條規定，不得再提出申請。原 告不服，提起訴願，經遭駁回，原告仍不服，遂向本院提起 行政訴訟。
三、原告訴稱（原告未於準備程序及言詞辯論期日到場，聲明及 陳述依書狀所載）：
⑴所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為 之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行 政行為，訴願法第3 條第1 項已定有明文，因此被告對於原 告之申請返還登記土地案件，以系爭函函復原告不得提出申 請，應屬被告對於原告作成之行政處分，原告不服，依法提 起訴願。
⑵原告於101 年4 月17日向被告提出申請返還系爭土地，而被
告於同年4 月19日以地籍字第1010003064號函復要求原告補 充土地複丈及登記申請書藉以完成收件程序，原告同年5月 24 日備齊資料回復，嗣後被告以系爭函之函發原告。 ⑶茲將系爭函不當與適用錯誤應予撤銷說明如下： ①系爭土地係屬原告（及繼承人）之祖父陳期教所有，茲有 13年3 月之買賣契約可資證明，金門、馬祖地區私有土地 若為政府機關於戰地政務終止前、未經原土地所有權人同 意而占用或逕行登記國有者應於離島建設條列100 年6 月 3 日修正之日起算1 年內、依原土地所有權人之申請依法 返還之，今原告已提出證明，還地於民自是政府責無旁貸 之任務。
②又依修訂後離島建設條例第9 條，未經同意而占用或逕行 登記國有者，原土地所有權人或繼承人申請仍應返還之， 即該土地雖已登記國有仍應有返還之適用，被告自應准許 原告之申請返還登記案件，駁回申請之處分應屬違誤。 ⑷被告於102 年5 月14日之庭訊筆錄已清楚自認本案法律依據 ，確實為「離島建設條例第9 條第4 項」。既然被告自認確 屬政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而 占用或逕行登記為國有者，原告於101 年4 月17日檢附相關 文件向被告申請系爭土地返還登記，就是屬於正常之申請案 件，為何為「不得提出」之處分，致使原告提起訴願後又遭 駁回，惟被告又為訴訟答辯有利之便，竟諉稱系爭函是「觀 念通知」，然訴願決定未以觀念通知之理由駁回，而係以「 行政處分有瑕疵」，引用不同事由之判決，仍不影響其訴願 無理由之結果而駁回原告之訴願。而「行政處分有瑕疵」不 用撤銷嗎？暫且不論申請案件之理由充分與否，「行政處分 有瑕疵」就該撤銷，竟然繼續沿用，難道符合依法行政？懇 請鈞院撤銷該瑕疵處分。
⑸被告不但仍未對101 年5 月24日補充說明函之附件「契據」 表示意見，於102 年6 月11日庭訊時，竟仍然諉稱原告並未 送件而無從審查，視原告101 年4 月17日申請系爭土地返還 登記之案件為無物，被告對原告之權益是如此對待，令人心 寒。
⑹綜上，被告所為之行政處分，實為不當與適用錯誤，而聲明 ：「①訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。②被告對於原 告101 年4 月17日申請系爭土地1 筆土地登記，應作成准予 登記之行政處分。③訴訟費用由被告負擔」。
四、被告抗辯：
⑴按離島建設條例第9 條經立法院於100 年6 月3 日修正通過 ，並經總統於100 年6 月22日公布，其第4 項規定：「金門
、馬祖地區私有土地，若為政府機關於戰地政務終止前，未 經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有者，應於本 條例100 年6 月3 日修正之日起算1 年內，依原土地所有權 人之申請返還，但依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例 提出請求經確定者，不得再提出申請」。第5 項規定「前項 返還土地之實施辦法由行政院訂定之。」，爰行政院於100 年9 月27日訂定實施辦法據以辦理審查。
⑵次按實施辦法第5 條第1 項、第6 條規定：「申請人申請土 地返還登記案件，應提出下列文件：一、土地複丈申請書及 登記申請書。二、登記原因證明文件。三、申請人身分證明 。四、其他依法令應提出之證明文件。」、「前條第1 項第 2 款所稱登記原因證明文件，指政府機關於戰地政務終止前 ，未經原土地所有權人同意而占用或逕行登記為國有前持有 之契據或其他足資證明有所有權之有關文件。」。又按土地 登記規則第34條規定：「申請登記，除本規則另有規定外， 應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件 。……四、申請人身分證明。……」。原告並未依上開規定 提出申請，亦即程序不合法無從進入實質審查及為准駁之行 政處分。系爭函係對原告陳情之函覆，並告知相關申請規定 ，請原告依規定辦理。惟原告未依實施辦法提出土地複丈申 請書及登記申請書及相關證明文件等向被告送件申請，且本 案亦無申請案件准登、駁回之行政處分，依訴願法第77條第 8 款規定對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之 事項提起訴願及行政訴訟，應為不予以受理。
⑶綜上，被告並無據以做出駁回行政處分，於法未有不合，本 件原告之訴為無理由，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用 由原告負擔」。
五、得心證之理由：
⑴兩造之爭點：系爭函是否為行政處分？原告依離島建設條例 第9 條第4 項申請系爭土地返還登記，是否於法有據？ ⑵兩造主張概述：
①原告訴稱：系爭土地係屬原告（及繼承人）之祖父陳期教 所有，茲有13年3 月之買賣契約可資證明（本院卷p.19） ，今原告已提出證明，還地於民自是政府責無旁貸之任務 。而被告對於原告之申請返還登記土地案件，以系爭函復 原告不得提出申請，應屬實質否准之行政處分。 ②被告辯稱：原告並未依實施辦法第5 條、第6 條，土地登 記規則第34條等相關規定提出文件申請，亦即程序不合法 無從進入實質審查及為准駁之行政處分。系爭函係對原告 陳情之函覆，並告知相關申請規定，請原告依規定辦理。
惟原告未依實施辦法提出土地複丈申請書及登記申請書及 相關証明文件等向被告送件申請，且本案亦非申請案件准 駁之行政處分。
⑶本件相關法規：
①離島建設條例第9 條第4 項「金門、馬祖地區私有土地， 若為政府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同 意而占用或逕行登記為國有者，應於本條例100年6月3日 修正之日起算一年內，依原土地所有權人之申請依法返還 。但依金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經 確定者，不得再提出申請」，第5項「前項返還人民土地 之實施辦法由行政院定之」。
②而實際上之實施辦法，為「金門馬祖地區原土地所有權人 申請返還土地實施辦法（以下簡稱實施辦法）」： 1.第1 條：本辦法依離島建設條例（以下簡稱本條例）第 9條第5項規定訂定之。
2.第2條：本條例第9條第4項所稱原土地所有權人，指原 土地所有權人或其繼承人；所定申請依法返還，以於本 條例規定之期間內，檢具有關權利證明文件，向該管地 政機關申請返還土地。
3.第3條：本條例第9條第4項所定依金門馬祖東沙南沙地 區安全及輔導條例提出請求經確定者，以於該條例第14 條之1規定之期間內，申請土地歸還案件，經審查駁回 、訴願或司法裁判確定不予歸還者。
4.第5 條：申請人申請土地返還登記案件，應提出下列文 件：一、土地複丈申請書及登記申請書。二、登記原因 證明文件。三、申請人身分證明。四、其他依法令應提 出之證明文件。申請人為原所有權人之繼承人時，並應 提出土地登記規則第119條規定之文件。
5.第6條：前條第1項第2款所稱登記原因證明文件，指政 府機關於戰地政務終止前，未經原土地所有權人同意而 占用或逕行登記為國有前持有之契據或其他足資證明有 所有權之有關文件。
③在離島建設條例第9 條第5 項立法授權下，行政院發布「 金門馬祖地區原土地所有權人申請返還土地實施辦法」為 細節性、技術性之規定，尤其是針對「申請土地返還登記 案件」應提出「土地複丈申請書及登記申請書」裨益確認 土地之範圍，及其土地返還登記之相關內容，並不違母法 之規範意旨，而且適切的使民眾有所依循，應不違反法律 保留原則，本院自得援用，合先敘明。
⑷關於是否為行政處分之爭議：
①原告於101 年4 月17日依據離島建設條例第9 條第4 項提 出申請（參原處分卷p.32），被告於同年月19日函覆檢送 實施辦法，請循該實施辦法第5 、6 條之規定辦理（參原 處分卷p.38）。
②而原告再次於101 年5 月24日提出申請及補充說明函（參 原處分卷p.36），被告於同年月30日函覆（即系爭函）有 三項內容：
1.101 年4 月17日之申請，已於同年月19日函覆（應依實 施辦法第5 、6 條之規定辦理）。
2.程序上，還是要依「實施辦法第5 、6 條之規定檢附土 地複丈及登記申請書完成收件程序」。
3.實質上，敘明「業於民國86年2 月24日依『金門馬祖東 沙南沙地區安全及輔導條例』申請所有權登記、並於民 國94年10月19日經福建金門地方法院93年度簡上字第14 號民事判決駁回確定在案，核依『金門馬祖地區原土地 所有權人申請返還土地實施辦法』第3 條規定，不得再 提出申請，請參酌（參原處分卷p.34）」。 ③就其內容而言，被告於101 年5 月30日之函覆（即系爭函 ）為否准之意旨，包含程序上未依法完成收件手續，實質 上依實施辦法第3 條之規定不得再提出申請，應認為該函 實質上是否准原告之申請，包括程序上不合法、實質上不 得再提出申請，故系爭函為行政處分應無疑義。 ⑸原告依離島建設條例第9 條第4 項申請系爭土地返還登記， 是土地登記申請之類型，自應遵循土地登記之相關程序。而 離島建設條例第9 條第4 項之申請事件，應循離島建設條例 第9 條第5 項立法授權之實施辦法為之，所以在審查上還是 要遵循該實施辦法之相關程序進行之。
①就該實施辦法第3條（本條例第9條第4項所定依金門馬祖 東沙南沙地區安全及輔導條例提出請求經確定者，以於該 條例第14條之1規定之期間內，申請土地歸還案件，經審 查駁回、訴願或司法裁判確定不予歸還者）部分。經查， 福建金門地方法院93年度簡上字第14號民事判決，是原告 以46年至66年間年占有系爭土地耕作提出土地所有權「時 效完成取得土地所有權」請求，經司法裁判確定無法證明 有占有耕作之事實，依不符合時效取得之要件而予以駁回 ；並非依實施辦法第3條所指之申請土地「歸還」案件經 司法裁判確定不予歸還。所以本案並非申請土地歸還案件 經司法裁判確定不予歸還，自無該實施辦法第3條之適用 ，此部分被告作為否准之理由即屬於法無據。
②但就程序而言，原告依離島建設條例第9 條第4 項申請系
爭土地返還登記（參見該申請及補充說明書之㈢、㈣，原 處分卷p.36、37），就返還登記事件而言，就當依循同條 例第9 條第5 項所授權訂定之實施辦法第5 條之規定檢附 土地複丈及登記申請書完成收件程序。原告101 年4 月17 日之申請，被告於同年月19日函覆（應依實施辦法第5 、 6 條之規定辦理）；而原告再次於101 年5 月24日提出申 請及補充說明（認為無需提出土地複丈及登記申請書，而 提出主張「時效取得」時，被告86年2 月24日土地複丈結 果通知書為附件；參原處分卷p.37），被告依系爭函（10 1 年5月30日之函覆）認為程序上尚應依實施辦法第5條之 規定檢附土地複丈及登記申請書完成收件程序，實屬於法 有據，被告以程序上不合法而否准原告之申請自屬有據（ 原告不能以「主張時效取得時」之「土地複丈結果通知書 」取代「本案之土地複丈及登記申請書」）。
六、綜上所述，被告所為之處分（理由雖未周延），但最終結論 並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞， 訴請撤銷，並請求給予返還登記之處分，均為無理由，應予 駁回。另原告聲明撤銷爭議審定部分，查本案救濟程序並無 爭議審定程序（參原告所提之訴願書即明，訴願卷一p.04） ，該部份之敘述應屬贅語，自無需另為審理；又本案事證已 臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響 ，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如 主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 18 日 臺北高等行政法院第三庭 審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍
法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 102 年 7 月 18 日 書記官 鄭聚恩