臺北高等行政法院裁定
102年度訴字第334號
原 告 洪耀堂
林洪淑玉
共同訴訟
代 理 人 林進塗律師
複代理 人 莊鵬飛律師
被 告 內政部
代 表 人 李鴻源（部長）
被 告 新北市政府
代 表 人 朱立倫（市長）
訴訟代理人 陳明男
楊貞慧
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國101 年
1 月23日台內訴字第1010403246號訴願決定，提起行政訴訟，本
院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
本件原告因臺北港特定區計畫海水浴場用地變更為農業區及 被告內政部都市計畫委員會第712 次會議紀錄事件，於民國 （下同）101 年10月2 日提出異議書，經被告新北市政府以 101年10月25日北府城都字第1012730848 號函（下稱系爭函 文）略以：「……說明：……二、經查案內土地於90年11月 16日發布實施之『變更八里都市計畫（第二次通盤檢討）』 案，該案依改制前臺北縣都市計畫委員會第277 次會議決議 （略以）：『一、有關規劃單位所提配合臺北商港建設計畫 變更農業區及海水浴場之規劃案，請規劃單位就所提之變更 範圍，配合臺北港區發展重行整體規劃，其土地使用分區在 規劃完成前暫予保留，俟規劃完竣後續循程序辦理……』； 又查該海水浴場因海岸侵蝕、防波堤形成暗流已廢棄並停止 營業，配合臺北港興建，變更為鄰近使用，爰檢討變更『海 水浴場用地』為『農業區』，全案均依都市計畫法定程序辦 理。三、至內政部都市計畫委員會98年8月11日第712次會議 紀錄所指已作遊憩相關設施之地區劃設為遊憩區部分，臺端 所陳座落土地既於90年11月16日『變更八里都市計畫（第二 次通盤檢討）』案由『海水浴場用地』變更為『農業區』， 自不適用上開會議決議。」等語。原告不服，提起訴願，遭
決定不受理，原告仍表不服，遂向本院提起本件行政訴訟。二、本件原告主張略以：
㈠被告新北市政府籍口配合臺北商港興建為由，提出不實之理 由，該海水浴場所在海岸受侵蝕，防波堤形成暗流，海水浴 場已廢棄，並停止營業，擅自主張將原告所有八里海水浴場 土地，使用分區遊樂區（遊憩區，海水浴場預定地）變更為 農業區，為鄰近使用，其理由不足採，應歸責於被告新北市 政府，其土地使用分區變更，並無根據與法源，變更程序顯 非合法。又被告新北市政府奉准徵收文號，依被告內政部10 0年8月16日內授中辦地字第1000725290號函辦理，公告徵收 文號100 年8 月18日北府地區字第10011154153 號函，用地 機關為被告新北市政府，公告徵收日期為100 年8 月23日， 被告新北市政府配合臺北港建設開發都市為由，指定整體開 發區，採區段徵收，依土地徵收條例第4 條第3 款都市土地 之農業區，保護區變更為建築用地，或工業區變更為住宅區 商業區者，並公告徵收，禁止土地分割合併，移轉及設定他 項權利等，再依土地徵收條例第44條，抵價地發交被徵收土 地所有權人領回，其應領回抵價地之面積由該管直轄市或縣 （市）主管機關，按其應領地價補償費與區段徵收補償地價 總額之比率計算應領之權利價值，並以實際領回抵價之單位 地價計算之，被告新北市○○○○○區段徵收，再抵價地（ 原有土地百分之40）發交被徵收土地所有權人領回（被告新 北市政府取得原有土地百分之60土地），被告新北市政府具 公權力行使與強迫性之特徵其徵收土地方案實有違法。查憲 法第15條規定，人民之生存權工作權財產權應予保障，國家 不可侵犯人民私有財產至為顯明。
㈡惟查原告等所有八里海水浴場土地，為都市計畫土地，土地 使用分區遊樂區（遊憩區）是公共設施用地，海水浴場預定 地，被告新北市政府無法源依據將該土地變更農業區，顯非 合法，而被告新北市○○○○○區段徵收是否適法，國家基 於興辦公共事業需要，八里海水浴場土地原本是都市計畫土 地，為公共設施用地，應依市地重劃實施辦法，地權之處分 方式辦理，為此提出有關書證足以證明該土地非農業區，其 書證敘明順序如后：
⒈原告於58年間向被告新北市政府申領營利事業登記證，被告 新北市政府於59年1 月20日核發營利事業登記證，營利事業 名稱八里濱海水浴場，營業所在地，八里鄉○○村○○路海 濱。
⒉原告於59年6 月2 日向被告新北市政府所屬建設局申請八里 海水浴場，建築使用證明書。
⒊被告新北市政府建設局於59年6月11日北建字第11257號通知 核准八里海水浴場符合規定准予開業。
⒋原告於59年6 月30日出席臺灣區觀光協會臺灣省海水浴場會 員小組會議。
⒌臺灣省警備總司令部於59年6月25日以伍字第5047 號令，准 臺灣省政府教育廳59年6月19日教五字第49521號函辦理。 ⒍被告新北市政府以59年7月11日北府教三字第85636號，為該 海水浴場之安全設施，及海水浴場設備，尚符臺灣省海水浴 場管理規則之標準，應自即日起准予開放營業。 ⒎新北市淡水地政事務所以67年12月4 日第3166號土地複丈結 果通知證明八里海水浴場土地為都市計畫土地。 ⒏新北市八里區公所於78年5月13日以北縣八建字3926 號，核 發原告向區公所申請八里海水浴場土地使用分區證明，都市 計劃土地，土地使用分區（或公共設施用地）（有關以市地 重劃方式整體開發之規定）有關公共設施負擔比率之規定， 海水浴場預定地證明。
⒐被告新北市政府於78年10月12日以78北府教四字322223號函 ，檢送公私立海水浴場概況表三份，請速依表詳填逕寄被告 新北市政府教育局，依臺灣省海水浴場管理規則第13條規定 辦理。
⒑新北市八里區公所於80年1月22日以北縣八建字第750號核發 八里海水浴場土地，都市計畫土地，使用分區（或公共設施 用地）海水浴場預定地，證明書。
⒒基隆港務局臺北港於81年10月1 日與原告簽立土地租賃契約 書，基隆港務局為開發臺北港，興建國內商港，擴建臺北港 基地工程，必需運輸土石方填海，建貨櫃儲運中心，興建海 關大樓基地，因此基隆港務局向原告租用八里海水浴場部分 土地，租用土地面積1,532 平方公尺租賃期間4 年，做為擴 建臺北港基地，運輸土石方，放置沉箱，海波浪等填海之運 輸中心工程處，興建辦公室、房舍基地之用。
⒓原告經營之八里海水浴場，其建築改良物，施設及設備均符 合標準規定，合法經營，基隆港務局為擴建臺北港基地，設 運輸中心工程處，建辦公室、員工房舍、放置大批方型沉箱 、海波浪及土石方等致租用之土地不夠使用，並占用八里海 水浴場全部土地使用，原告為遊客安全，配合基隆港務局工 程處施工運輸，施工重地。禁止遊客進入，因此基隆港務局 提議租賃期間，八里海水浴場對外停止營業，原告所提出的 營業補償及損失金額新臺幣（下同）85,000,000元與基隆港 務局委託被告新北市政府查估金額15,730,000元，相差懸殊 。
⒔原告於82年10月28日向基隆港務局淡水商港工程處申請再予 協調八里海水浴場停止營業補償損失，基隆港務局稱政府無 經費致協調未成立，即構成原告一種特別犧牲與重大損害。 ⒕八里海水浴場其中土地分割於85年10月28日，向新北市板橋 地政事務所申領臺灣省臺北縣登記簿，八里海水浴場土地， 編定使用種類，是都市土地。
⒖新北市八里區公所以85年11月2日北縣八建字第17524號核發 證明書，八里海水浴場，為都市計畫土地，使用分區（公共 設施用地）名稱，海水浴場預定地，八里都市計畫發布實施 於63年8月8日。
⒗原告從未有向主管單位機關，申報八里海水浴場停業或廢業 ，至今繼續申領使用統一發票，未曾間斷。
㈢惟查原告所有八里海水浴場土地，原本是都市計畫土地，公 共設施用地，使用分區遊樂區，被告新北市政府未依都市計 畫法第28條之規定辦理，擅自主張變更使用分區，竟將都市 計畫土地，公共設施用地，遊樂區變更為農業區，致原告身 心與財產受其侵害，實有違法，原告於100年8月23日被告新 北市政府公告徵收八里海水浴場土地時，才得知八里海水浴 場土地於90年11月16日變更為農業區，應歸責於被告新北市 政府。查都市計畫法第28條第1 項，主要計畫及細部計畫之 變更，其有關審議，公開展覽，層報核定及發布實施等事項 ，應分別依照同法第19條、第20條、第21條及第23條之規定 ，細部（計畫之核定實施）第2 項，前項細部計畫之核定之 審議原則，由內政部定之，又同法第26條之規定第1 項都市 計畫發布實施後，不得隨時任意變更，但擬定計畫之機關每 3 年內或5 年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參 考人民建議作必要之變更。
㈣按市地重劃實施辦法，原告所有八里海水浴場土地，編定為 都市計劃土地，私有土地而言，凡國家基於興辦公共事業之 需要，本件應符合市地重劃實施辦法，市地重劃（主要法令 依據）平均地權條例第56條至第67條及市地重劃實施辦法， 地主保有土地所有權，重劃後地主可領回約重劃前土地面積 55％土地。政府可無償取得道路，溝渠，廣場、零售市場、 鄰里公園、兒童遊樂區、綠地、國民小學、國民中學、停車 場等10項公共設施用地，上述各項公共設施用地面積，一盤 約重劃面積總面積之35％（國宅或中低收入住宅用地之取得 ）只能以抵費地（約佔總面積10％）讓售為國宅用地。（開 發完成後之建設管制）重劃後大部分（55％）之土地仍歸還 地主，其發展時序及興建型態頗難管制，重劃開發後之人口 產業之引進。
㈤查行政法與憲法的關係與區別，行政法規僅為國家法制系統 的一部分，而在國家整體的法制系統中，憲法以國家根本大 法的性質，實據於首要地位，以此種地位對國家法制系統中 各種法規發生直接間接的關係影響，憲法第23條基本權利之 限制，不但保護人民權利不受行政權的違法侵害，行政機關 要侵害人民權利或增加人民的義務，必須依法律為之，且又 保護人民權利不受立法權的違法侵害，又憲法第16條人民有 請願訴願及訴訟之權，人民因求損害的行政救濟。原告於10 1 年10月2 日向被告新北市政府提起異議書，為被擬與區段 徵收之土地，其區段徵收方案，未依法令規定辦理，顯有違 誤，為確保被擬與區段徵收之土地所有權人權益，應暫緩停 止徵收。
㈥本件八里海水浴場，原本是都市計畫土地，公共設施用地， 遊樂區，基隆港務局興建臺北商港，擴建臺北商港內海基地 ，於81年10月1 日向原告承租八里海水浴場部分土地，做為 運輸土石方填海，放置大批沉箱、海波浪土石等運輸中心工 程處，因擴建臺北商港工程浩大，占用八里海水浴場全部的 土地，致海水浴場建物與設備受其損害，因此基隆港務局提 議租賃期間停止營業，而建港僅影響海水浴場營業，土地及 地上物均無需徵收，原告所提出地上物補償與營業損失補償 金85,000,000元，與基隆港務局查估金額懸殊，而基隆港務 局藉稱政府無經費，其地上物補償與營業損失至今分文未付 ，構成原告重大損害與侵害，基隆港務局為行政官署執行職 務，違背政府對人民誠信之主旨。
㈦被告新北市政府藉口配合基隆港務局興建臺北商港為由，提 出不實之理由、八里海水浴場所在海岸受侵蝕，防波堤形成 暗流，海水浴場已廢棄，並停止營業，爰變更為鄰近使用， 被告新北市政府未依都市計畫法第28條之規定辦理，擅自主 張變更使用分區，竟將都市計畫土地、公共設施用地、遊樂 區，變更為農業區，變更為鄰近使用，致原告身心受損害財 產受其侵害，實有違法。
㈧被告新北市政府於100 年8 月23日公告徵收，八里海水浴場 土地被徵收範圍內時，才得知八里海水浴場土地於90年11月 6 日變更農業區，被告新北市政府配合台北商港建設開發都 市為題，指定整體開發區、採區段徵收，依土地徵收條例第 4 條第3 款都市○○○○區○區段徵收範圍內，再依土地徵 收條例第44條抵價地發交被徵收土地所有權人領回原有土地 總面積40％，其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣（ 市）主管機關，按其應領抵價補償費與區段徵收補償地價總 額之比率計算應領之權利價值，並以實際領回抵價之單位地
價計算之，而被告新北市政府取得原有土地總面積60％，被 告新北市○○○區段徵收方案為脫法行為。
㈨原告所有八里海水浴場土地，原本是都市計畫土地公共設施 用地，使用分區遊樂區（遊憩區）因何變更農業區： ⒈基隆港務局為開發臺北港（淡水港），擴建臺北港基地工程 ，向原告租用八里海水浴場部分土地，做為擴建基地填海運 輸中心，因基地填海工程浩大，占用八里海水海場全部土地 ，致八里海水浴場建物與設備，及營業受損害，原告向基隆 港務局提出地上物補償及營業損失，至今尚未補償其損失。 ⒉基隆港務局擴建臺北港基地使用八里海水浴場土地做為填海 運輸中心，使海關大樓、油品儲運中心，臺北港BOT 貨櫃中 心，第1、2、3 貨櫃儲運中心，公務碼頭等陸續完成，是基 隆港務局淡水港工程處使用八里海水浴場土地並配合始能順 利完成，因此八里海水浴場受淡水港工程處運輸土石方，沈 箱、海波浪等填海，致其建物及設備受損毀。
⒊被告新北市政府未依都市計畫法規定，提出不實之理由，該 海水浴場所在海岸受侵蝕，防波提形成暗流，海水浴場已廢 棄，並停止營業等，惟查上項之理由均為基隆港務局淡水港 工程處，使用八里海水浴場土地所造成之損害，被告新北市 政府竟將都市計畫土地、公共設施用地，使用分區遊樂區違 法變更為農業區，就私有土地而言，凡國家基於興辦公共事 業（開發臺北港）之需要，理應配合政府辦理徵收土地，本 件為都市計畫土地，應依市地重劃實施辦法，被徵收土地所 有權人可領回抵價地（原有土地百分之55），是本件原告請 求徵收土地應依照市地重劃實施辦法處理。
㈩綜上所陳，事實、理由均屬實情，被告新北市政府未依據法 令規定，強迫性徵收土地，非法侵犯至為顯明，顯然違背憲 法第15條、第16條及第23條基本權利之限制，有背於憲法第 7 條所定的平等原則，故本件系爭函文與訴願決定均未查明 事實，顯有違誤。
綜上所述，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及系爭函文均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、關於系爭函文部分：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其 權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定 者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴， 有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其 情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起 訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4 條第1
項及第107 條第1 項第10款分別定有明文。次按所謂行政 處分，依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項 規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定 或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行 為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述或理由之 說明，均非對人民之請求另有准駁，既不因該項說明而生 法律上效果，即非行政處分，人民對之提起撤銷訴訟，自 非法之所許，亦有最高行政法院44年判字第18號及62年裁 字第41號判例可資參照，故非行政處分，如逕對之提起行 政訴訟法第4 條第1 項規定之撤銷訴訟，應認其不備起訴 要件，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定裁定 駁回之。又依其情形，且無法補正，行政法院應以裁定駁 回之。
（二）經查：本件原告因臺北港特定區計畫海水浴場用地變更為 農業區及內政部都市計畫委員會第712 次會議紀錄事件， 於101 年10月2 日提出異議書，經被告新北巿政府以系爭 函文函復：「主旨: 有關臺端對臺北港特定區計畫海水浴 場用地於90年變更為農業區及內政部都市計畫委員會第71 2 次會議紀錄所提出之疑義一案，請查照。說明: 一、依 新北市政府地政有局101 年10月15日北地區字第10126644 35號函轉臺瑞101 年10月2 日異議書辦理。二、經查案內 土地於90年11月16日發布實施之『變更八里都市計畫( 第 二次通盤檢討) 』案，該案依改制前臺北縣都市計畫委員 會第277 次會議決議( 略以) ：『一、有關規劃單位所提 配合臺北商港建設計畫變更農業區及海水浴場之規劃案， 請規劃單位就所提之變更範圍，配合港區發展重行整體規 劃，其土地使用分區在規劃完成前暫予保留，俟規劃完竣 後續循程序辦理……』; 又查該海水浴場因海岸侵蝕、防 波堤形成暗流已廢棄並停止營業，配合臺北港興建，變更 為鄰近使用，爰檢討變更『海水浴場用地』為『農業區』 ，全案均依都市計畫法定程序辦理。三、至內政部都市計 畫委員會98年8 月11日第712 次會議紀錄所指已作遊憩相 關設施之地區劃設為遊憩區部分，臺瑞所陳座落土地既於 90年11月16日『變更八里都市計畫( 第二次通盤檢討) 』 案由『海水浴場用地』變更為『農業區』，自不適用上開 會議決議。」等語（見本院卷第40頁至第41頁），本院觀 諸系爭函文之內容，實係被告新北巿政府就原告質疑系爭 土地變更及被告內政部都市計畫委員會第712 次會議紀錄 情形予以說明，不因該說明而對原告生任何法律效果，揆 諸前揭判例意旨，自非行政處分。惟原告對之提起訴願，
自非法之所許，訴願決定以系爭函文非行政處分予以不受 理決定，並無違誤，原告對之提起撤銷訴訟，自屬起訴不 備其他要件，且依其情形無從補正，應予駁回。四、關於原告對被告內政部起訴部分：
（一）按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁 回訴願時之原處分機關。……」行政訴訟法第24條第1 款 定有明文。次按關於當事人適格與否，為法院應依職權調 查之事項（最高法院32年上字第160 號判例），而當事人 就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則其當事人為不適 格。原告於訴狀誤列被告機關者，依行政訴訟法第107 條 第2 項準用第1 項規定，固應定期命當事人補正，但如起 訴狀已列適格的被告機關，又再贅列其他機關為被告者， 應逕以裁定駁回其他贅列之被告機關。
（二）經查：本件原告因臺北港特定區計畫海水浴場用地變更為 農業區及內政部都市計畫委員會第712 次會議紀錄事件， 於101 年10月2 日提出異議書，經被告新北巿政府以系爭 函文函復，原告不服系爭函文，提起訴願，經訴願決定不 受理等情，此有系爭函文及訴願決定書附於本院卷（見本 院卷第40頁至第43頁），可知依行政訴訟法第24條第1 款 之規定，本件適格之被告應為「駁回訴願時之原處分機關 」，即被告新北巿政府，而原告將內政部贅列為被告，揆 諸前揭說明，足見原告此部分之起訴，顯非合法，應併予 裁定駁回之。
五、綜上所述，被告新北巿政府所為系爭函文，並非屬行政處分 性質，是原告對非屬行政處分性質之系爭函文提起此部分撤 銷訴訟，核屬起訴不備其他要件，且不能補正，自難認合法 ，應予裁定駁回；另贅列非適格之被告機關即內政部，其起 訴顯非合法，亦應以裁定駁回。
六、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟 法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 17 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 陳鴻斌
法 官 許麗華
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 102 年 7 月 17 日 書記官 林淑盈