臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第961號
原 告 鄭秀枝
訴訟代理人 葉秀美 律師
被 告 臺北市古亭地政事務所
代 表 人 林健智（主任）住同上
訴訟代理人 陳台生
上列當事人間土地鑑界事件，原告不服台北市政府中華民國101
年4月25日府訴字第10109057800號訴願決定，提起行政訴訟，本
院裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關 之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴 願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷 訴訟。」所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體 事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果 之單方行政行為而言（行政程序法第92條第1 項、訴願法第 3 條第1 項參照）。至行政機關所為單純事實之敘述或理由 之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自 非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法院44 年判字第18號、62年裁字第41號著有判例。又原告之訴，若 起訴不備其他要件，且其情形無從補正者，行政法院應逕以 裁定駁回之，為行政訴訟法第107 條第1 項第10款所明定。 次按「人民相互間因土地界址發生糾紛，乃不動產所有權之 爭執，係屬民事訴訟範圍。本件被告官署就原告與曹某之土 地界址歷次所為之測丈鑑定結果如何，究竟是否可資依據， 該受理民事訴訟之法院有權斟酌取捨，核與中央或地方官署 本於行政權力所為之違法或不當處分致損害人民權益之情形 ，顯有不同，自不容視被告官署此項測丈鑑定行為為行政處 分而對之提起訴願。」（改制前行政法院51年判字第89號判 例參照）。是以地政機關就人民相互間因土地界址發生糾紛 所為之測量性質上為一鑑定行為，其於完成鑑定後發給複丈 成果圖，無非鑑定人員表示土地界址所在之專業上意見，供 為參據而已，必經採為裁判或行政處分之依據，始生依鑑定 內容變動之法律上效果，是鑑定後所為之複丈成果圖本身並 未對外直接發生法律效果，僅係事實之說明，並非行政處分 （最高行政法院95年度裁字第2720號裁定、97年度裁字第
5102號、100 年度裁字第953 號裁定參照）。
二、緣原告對於被告就其所有台北市○○區○○段○○段○、○ ○地號土地，於民國99年12月22日收件中正㈠土地○○號及 100 年7 月18日收件中正㈠土地171 號鑑界結果有異議，乃 申請再鑑界。被告依地籍測量實施規則第221 條及臺北市各 地政事務所暨土地開發總隊辦理土地再鑑界申請案件作業要 點規定，以100 年9 月14日北市古地二字第10031342100 號 函請台北市政府地政處（於100 年12月20日更名為臺北市政 府地政局）派員辦理再鑑界作業。經台北市政府地政處土地 開發總隊於100 年11月15日辦理再鑑界作業完竣，台北市政 府地政處復以同年12月16日北市地發字第10031571000 號函 檢送再鑑界之土地複丈成果圖予被告。被告乃以100 年12月 23日北市古地測字第10031857300 號函通知原告得申請核發 上開再鑑界之土地複丈成果圖，原告於101 年1 月16日以書 面申請核發，經被告以101 年1 月18日北市古地測字第 10130088400 號函（下稱101 年1 月18日函）檢送土地再鑑 界成果圖予原告。原告不服該函，於101 年2 月20日經由被 告向台北市政府提起訴願，遭訴願決定不受理，遂提起本件 訴訟。
三、原告主張：
㈠緣原告所有位於○○區○○段三小段○○、○○地號土地南 方比鄰○○地號土地，東與○○地號土地相接，三地原以二 道寬約10公分之公牆為界，於二道公牆交接處釘有一界樁， 以作為劃分三地範圍之依據，當時○地號土地及2814地號土 地上之建物面積係屬相同，且為以共同公牆相連之房屋，皆 為57.03 平方公尺。嗣後○地號土地上之建物拆除，然並未 拆除公牆。原告所有之土地範圍應為歷年地籍測量變遷圖（ 如附圖，見本院卷第20頁）中A-B-C-D 之範圍，惟於83年進 行重測時，作成83年6 月6 日收件中正㈠字第116 號成果圖 ，所測地界將○地號南方西側之樁點由界牆內緣向北推移35 公分之位置，明顯將○地號土地誤劃予○○地號土地，即歷 年地籍測量變化圖上之D-E-X-Y 範圍；至88年重新測量界址 變更，作成88年5 月10日收件中正㈠字第93號成果圖，即歷 年地籍測量變遷圖上之D-E-K-C 範圍。於88年8 月21日收件 中正㈠字第197 號、98年11月13日中正㈠土字35 7號成果圖 測量範圍復變更為歷年地籍測量變遷圖上之D-E- F-C範圍。 至99年12月22日收件中正㈠土字第359 號成果圖地界測量結 果為歷年地籍變更圖上之H-E-F-C 範圍。最近一次測量係 100 年7 月18日收件中正㈠土字第171 號成果圖，範圍則為
L-E-F-C ，復經臺北市政府地政處土地開發總隊複丈、再鑑 界，作成文號100 年9 月16日北市地籍字第10032643700 號 土地複丈成果圖，範圍仍為L-E-F-C 。前開重測結果圖與原 先地界之位置、形狀皆不相同，並縮減原告所有○○地號土 地之面積，影響原告權益甚鉅。
㈡被告以101 年1 月18日函檢送地籍圖為被告單方所為之公法 上行為，且對象亦屬具體而可得特定，又系爭地籍圖之作成 ，實非僅為地政單位登記之用，實際上如遇有地界紛爭時， 往往需援用地籍圖以為劃分地界之依據，故系爭地籍圖及具 有實質上之外部效力，土地所有權人亦因而受其拘束，應認 地籍圖之作成具有行政處分之性質。原告所提訴願，經臺北 市政府以101 年4 月25日作成府訴字第10109057 800號訴願 書，作成不受理之決定，略謂：按再鑑界複丈申請人對再鑑 界結果如有異議，應向司法機關訴請處理，為地籍測量實施 規則第22 1條第1 項第3 款所明定，被告101 年1 月18日函 係就原告申請再鑑界土地複丈案件，檢附再鑑界土地複丈成 果圖予原告敘明鑑定之界址數量、種類及相對位置等結果， 該再鑑界結果尚無確定私權關係效力等語。原告爰於法定期 限2 個月內對訴願決定提起行政訴訟，自屬合法。 ㈢按土地法第46-2條第1 項規定：「重新實施地籍測量時，土 地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並 到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕 行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、5 參照 舊地籍圖。四、地方習慣。」第46-3條規定：「重新實施地 籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。土地所有權人認 為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場 指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費， 聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。逾公告期間未經聲 請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦 理土地標示變更登記。」茲據前開規定，重新實施地及測量 時，應優先依據原設立之界標，於所有權人未設立界標亦未 到場指界，始重新測量，系爭之○、○○及○○地號土地 原即設有界標，於重新測量時未依據該仍存有之界標定其地 界，逕自測量並繪製成果圖即與上開規定有違。再者，於83 年重新測量前之地界依據，係藉由中心樁測量劃分地界，後 於重新測量及申請複丈時，乃改用圖解法以補助點之測量方 式劃分地界，亦造成原告所有之○地號土地緊鄰○○地號 土地之一部遭誤劃入○○地號土地，查圖解法係利用平板儀 及比例尺，將地籍圖上宗界之界址、位置、型狀垂直投影於 土地上，或將宗界之界址、位置、型狀繪製於地籍圖上，採
圖解法複丈之成果精準度較低，複丈成果容易受到圖解地籍 圖的保存方式、圖資精度及測量人員研6 判觀點不一致等因 素影響，造成同一筆土地有多種不同之複丈成果，易引起界 址糾紛。道路中心樁係道路中心交點及起迄點所設立之樁， 經測量確定樁位標後豎立混凝土樁以供都市計畫區內指定建 築線及公共設施分割測量之依據。
㈣茲據前開土地法第46-2條第1 項規定，於實施地界測量時， 應先依據土地所有權人設立之界標，或現場之指界，如於測 量期日未設立界標或指界，始依據鄰地界址、使用人指界、 舊地籍圖及地方習慣之順序劃定地界，然本件被告於實際測 量時，並未依據前開規定劃定地界，其處分之作成即已違反 土地法第46-2條之規定，在處分程序上即具有瑕疵，又原先 之地籍測量係使用之中心樁測量方式，後改採圖解法以補助 點測量，惟圖解法測量先天上即存有精準度較低，複丈成果 容易受到圖解地籍圖的保存方式、圖資精度及測量人員研判 觀點不一致等缺點，被告改採此種測量方法，實有不當，依 據此種測量方法所為之測量成果圖及複丈結果亦非正確，實 體上存有瑕疵，而得撤銷等情。爰此提起本件行政訴訟，並 聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
㈠本案地號土地係於66年間實施地籍圖重測，經依土地法第46 之2 條規定通知土地所有權人到場指界，除該宗土地西及北 側土地界址位置為不包括道路，另東及南側土地界址為牆壁 中，據此以實施重測，並依土地法第46之3 條規定公告地籍 測量之結果期滿無異議確定，遂辦理標示變更登記。系爭鑑 界及再鑑界複丈皆以公告後之地籍圖辦理。至99年及100 年 辦理土地鑑界時，現場因○○段三小段○地號與○○地號土 地上建物已重新建築，致○地號土地東及南側重測時之舊牆 已不存在，另系爭地段土地皆已辦竣圖解地籍圖數值化，辦 理該土地鑑界係以上開圖解地籍圖數值化之成果為依據，並 以全測站經緯儀施作測量作業，其精準度已提升，又本案再 鑑界結果經臺北市政府地政局土地開發總隊實地複丈，檢測 原測量結果皆無誤。
㈡關於土地鑑界之性質，依最高行政法院100 年度裁字第953 號及97年度裁字第5102號裁判意旨，係屬地政機關基於職權 提供土地測量技術之服務，將人民土地所有權之地籍圖面積 範圍客觀完整正確還原於現場，無增減人民私權之效力。原 告對鑑界結果不服依地籍測量實施規則第221 條第1 項第2 款規定提出再鑑界申請，被告已依法定程序踐行，並無不當 ，原告對再鑑界結果仍有異議，應依上開規則第221 條第1
項第3 款規定，向司法機關訴請處理；另依最高行政法院51 年度226 號判例意旨地政事務所之測量工作，不能視為行政 機關之處分，既無行政處分之存在，自不得以訴願方式請求 救濟；又按訴願法第77條規定，非行政處分者應為不受理之 決定；是以本案測量成果非對原告所為之行政處分，原告提 起行政訴訟顯與上開規定不合。
㈢綜上所述，本件原告之訴程序與法不合且為無理由等語，資 為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實有99年12月22日收件中正㈠土地○○ 號申請書、10 0 年7 月18日收件中正㈠土地171 號申請書、100 年9 月14 日北市古地二字第10031342100 號函台北市政府地政處100 年12月16日北市地發字第10031571000 號函（含再鑑界之土 地複丈成果圖）、100 年12月23日北市古地測字第10031857 300 號函、原告之101 年1 月16日申請書、被告101 年1 月 18日函、訴願決定書等件在卷可稽，堪以憑認。本件爭執之 重點在於：系爭被告101 年1 月18日函是否是否為行政處分 ？原告是否有訴請變更地籍線之請求權依據？
六、關於系爭被告101 年1 月18日函是否為行政處分？ 查系爭被告101 年1 月18日函內容如下：「有關臺端以報告 書請寄送本所100 年7 月18日收件中正㈠土字第148 號案之 土地再鑑界成果圖一案，茲檢送上開土地再鑑界成果圖1 份 ，請查照。說明：依臺端101 年1 月16日報告書辦理。」（ 本院卷第19頁），即明系爭函係依101 年1 月16日原告之報 告書辦理，而原告報告書略謂：「本人請貴所寄其100.7.8 收件中正㈠土字第148 號土地再鑑界成果圖寄給本人至感。 」等語，亦有原告報告書在卷可憑（本院卷第119 頁）。則 系爭101 年1 月18日函係被告受理原告報告書函後，即以系 爭函檢送土地再鑑界成果圖予原告，系爭函自不發生原告所 稱測量方法所為之測量成果圖及複丈結果不正確，「縮減所 有○地號土地之面積，影響原告權益」之法律效果，系爭 函顯不發生具體的法律效果，不能謂其為行政處分。揆諸首 揭規定，原告提起撤銷訴訟不備要件而不能補正，應以裁定 駁回其訴。
七、原告是否有訴請變更地籍線之請求權依據？ ㈠按地籍測量實施規則第221 條規定：「（第1 項）鑑界複丈 ，應依下列規定辦理：．．．二、申請人對於鑑界結果有異 議時，得再填具土地複丈申請書敘明理由，向登記機關繳納 土地複丈費申請再鑑界，原登記機關應即送請直轄市或縣（ 市）主管機關派員辦理後，將再鑑界結果送交原登記機關， 通知申請人及關係人。三、申請人對於再鑑界結果仍有異議
者，應向司法機關訴請處理，登記機關不得受理其第三次鑑 界之申請。」
次按最高行政法院（改制前行政法院）51年判字第226 號判 例：「原告所有土地，與陳某所有土地因經界發生爭執，經 陳某申請被告所屬之麻豆地政事務所派員測量，此項測量結 果，原無確定私權關係之效力，原告對之既有爭執，自可訴 由普通法院審理裁判。而被告官署所屬麻豆地政事務所所為 之測量工作，尤不能視為被告官署之處分，既無行政處分之 存在，原告自不得以行政爭訟方式，請求救濟。」 又「‧‧‧土地複丈成果圖核其性質要屬鑑定行為之一種， 為地政機關就系爭土地界址何在所為之專業上意見，初無發 生權義內容變動之法律上效果，僅係事實之說明，並非行政 處分。另系爭函文附記對鑑界結果有異議，可依地籍測量實 施規則第22 1條第1 項第2 款規定申請再鑑界之條款，性質 上屬觀念通知，並非行政處分。‧‧‧」有最高行政法院10 0 年度裁字第953 號裁判可參。再按地政機關依人民之申請 所為之鑑定界址，其複丈之成果，純為地政機關基於職權提 供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利 用地籍調查及測量等方法，將其反映於地籍圖，並無增減人 民私權之效力，人民如對複丈成果有所異議，應由有爭執之 土地所有權人依法提起民事訴訟請求解決，亦有最高行政法 院97年度裁字第5102號裁定足資參照
㈡再按土地法第46-2條第1 項規定：「重新實施地籍測量時， 土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標， 並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序 逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、5 參 照舊地籍圖。四、地方習慣。土地所有權人因設立界標或到 場指界發生界址爭議時，準用第59條第2 項規定處理之。」 第46-3條規定：「重新實施地籍測量之結果，應予公告，其 期間為30日。土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未 依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內， 向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再 聲請複丈。逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經 更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」同法 第59條第2 項規定：「因前項異議而生土地權利爭執時，應 由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者， 應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不 起訴者，依原調處結果辦理之。」
㈢查原告以系爭○、○○及○○地號土地原即設有界標，於重 新測量時未依據該仍存有之界標定其地界，逕自測量及繪製
成果圖，與原先地界之位置、形狀皆不相同，即有違土地法 第46條之2 、第46條之3 規定；原先地籍測量係使用中心樁 測量方式，後改採圖解法以補助點測量，惟圖解法測量先天 上即存有精準度較低，複丈成果容易受到圖解地籍圖的保存 方式、圖資精度及測量人員研判觀點不一致等缺點，被告改 採此種測量方式，縮減其所有系爭○地號土地面積，實有不 當等語，循序就被告101 年1 月18日函提起行政訴訟，惟被 告101 年1 月18日函不發生任何法律上之效果，自非行政處 分，原告誤被告該函為行政處分，循序提起本件行政訴訟為 不合法，已如前述。即便原告之真意，係以被告複丈鑑界、 再鑑界，未依照法令規定進行作業而測量錯誤，致界址產生 變動，重測結果有所違法，然揆諸上開說明，被告就本件土 地所為之鑑界、再鑑界等複丈成果，核僅係鑑定性質之事實 行為，並未因此對原告發生任何法律效果，非屬行政處分； 原告如對其土地鑑界、再鑑界所為之土地複丈成果圖仍有爭 議，應由原告訴請民事法院裁判，至原告如認系爭界址有使 用其他方式測量鑑定之必要，亦應於上開民事訴訟程序向法 院提出聲請，由該法院決定，方為正辦。故原告就純係鑑定 性質之複丈行政行為，提起行政訴訟法第4 條撤銷訴訟，不 備起訴要件。
㈣再退步言之，縱認原告對土地鑑界、再鑑界所為之土地複丈 成果圖有爭議，主張本件測量違反土地法第46條之2 之規定 ，且原先地籍圖測量係使用中心樁測量方式，現改採圖解法 以補助點測量，有所不當，導致複丈成果非正確，起訴目的 如其訴願書所載在求依照中心樁測量方式之結果作為基準、 「更正○○區○○段3 小段○、○-1地號地籍線。」等語， 其訴訟類型並非行政訴訟法第4 條撤銷訴訟，而屬行政訴訟 法第5 條課予義務訴訟。則按行政訴訟法第5 條規定「（第 1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令 所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損 害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關 應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項 ）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回， 認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後， 得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定 內容之行政處分之訴訟。」即課予義務訴訟必須先經訴願程 序後方得向本院訴請該機關應為行政處分或特定內容之行政 處分。而條文中所稱「依法申請之案件」，係指人民依法有 權請求行政機關作成准駁之行政處分而言，對於非行政處分 或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及上述撤銷
訴訟或課予義務訴訟。揆諸前揭規定，地政機關依人民之申 請所為之鑑定界址，其複丈之成果，純為地政機關基於職權 提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍， 利用地籍調查及測量等方法，將其反映於地籍圖，初無增減 人民私權之效力，人民如對複丈成果有所異議，應依地籍測 量實施規則第221 條第3 款規定，由有爭執之土地所有權人 ，依法提起民事訴訟請求解決，是原告認系爭土地與鄰地之 界址，因地政機關地籍重測之成果不正確，而有所爭議，自 應由其提起土地經界之訴訟，訴請民事法院裁判，方屬正辦 ，自不得以系爭土地之重測結果，與83年前土地複丈成果不 同，而訴請撤銷系爭複丈成果圖，變更地籍線。而上開各該 規定，並未授予人民申請變更地籍線之權利，即非人民得依 法申請，原告提起課予義務訴訟自屬不備要件（最高行政法 院101 年度裁字第639 號裁定、102 年度裁字第605 號裁定 參照），其訴仍不合法。另原告就系爭○地號與○○地號土 地之界址，是否與地籍圖上經界線位置相吻和，提起民事確 認不動產界線訴訟，經遭判決駁回確定（案號：臺灣臺北地 方法院89年度北簡字第10321 號判決、90年度簡上字第96號 判決），及同院92年度聲再字第32號民事裁定駁回其再審之 聲請，亦經本院依職權調卷查明，併予敘明。
八、從而，原告提起本件訴訟不備起訴要件，顯非合法。揆諸首 揭規定及前述說明，自應予駁回。則其實體上之主張及陳述 ，自無庸予以審酌，併此敘明。
九、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條，民事訴訟 法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 102 年 7 月 16 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蘇 嫊 娟
法 官 林 妙 黛
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 102 年 7 月 16 日 書記官 蔡 逸 萱