臺北高等行政法院判決
100年度訴字第1162號
102年7月11日辯論終結
原 告 張豐年
廖明田
馮詠淮
曾富亮
廖明村
吳進貴
謝哲進
呂春吉
高基讚
陳義明
洪進添
陳欽全
許金水
江翠娥
楊淑慧
湯智凱
蔡智豪
徐炳乾
陳文治
共 同
訴訟代理人 洪韶瑩 律師
詹順貴 律師
複 代理人 許嘉容 律師
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 沈世宏（署長）
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
參 加 人 經濟部水利署
代 表 人 楊偉甫
訴訟代理人 簡振源
邱忠川
陳贊文
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國10
0 年5 月5 日院臺訴字第1000090878號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣參加人經由經濟部提出「大安大甲溪水源聯合 運用輸水工程計畫」（下稱「系爭開發計畫」）環境影響說 明書送審，經被告先後於民國97年2 月13日、97年8 月22日 、98年1 月15日及98年7 月6 日4 次召開行政院環境保護署 環境影響評估審查委員會專案小組（下稱「專案小組」）初 審會議，及於98年4 月20日及同年8 月26日召開行政院環境 保護署環境影響評估審查委員會（下簡「環評委員會」）第 176 次及第183 次會議，決議本案退回專案小組再審，就莫 拉克颱風最大降雨量評估本計畫設施安全性，再予釐清討論 。復於99年3 月16日召開第5 次專案小組初審會議，決議請 參加人限期補充以莫拉克颱風最大降雨量之情境，模擬評估 馬鞍壩至石岡壩土石淤積情形，並檢討本計畫取水工程所受 影響等，復提經99年6 月3 日專案小組第6 次初審會議，經 有關委員及專家學者討論後，乃於99年10月29日召開環評委 員會第199 次會議，決議本案有條件通過環境影響評估審查 。被告於99年11月19日以環署綜字第0990104699號公告（下 稱「原處分」）「大安大甲溪水源聯合運用輸水工程計畫環 境影響說明書（下稱「環說書」）」審查結論，其內容為有 條件通過環境影響評估審查。本案經環評委員會審查後，認 定參加人未來於施工及營運階段時，確實履行所提各項污染 物對環境影響預防及減輕之措施及上述所附負擔後，已無環 境影響評估法（下稱「環評法」）第8 條及其施行細則第19 條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響 評估。原告等不服，提起訴願，經行政院100 年5 月5 日院 臺訴字第1000090878號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟 。
二、本件原告主張：㈠本件受開發行為所影響之當地居民對系爭 環評結論係具有法律上利害關係，自具有提起訴訟之當事人 適格。⒈環評法為保護規範，開發行為所影響之範圍內之居 民具有提起訴訟之當事人適格已為近來最高行政法院之穩定 見解（最高行政法院100年度判字第1601號判決、最高行政 法院99年度判字第709號判決、最高行政法院99年度判字第3 0號判決參照）。且從環評法之法規範體系、立法過程及多 數學界之見解，皆可得出環評法具有保護開發行為當地居民 之目的，為保護規範，而當地居民具有提起訴訟之當事人適 格。又傅玲靜教授於文章中係肯定我國環評法有賦予當地居 民有提起訴訟之當事人適格，蓋我國環評法制與德國法制大 相逕庭，我國環評結論為行政處分，環評程序為獨立之程序
，且不論從法規範體制或立法過程皆可知，環評法具有保護 當地居民之用意，非如德國僅屬於一般規範、內部行為而無 法單獨救濟，故根本無法比附援引德國法制之規定，被告所 言有刻意誤導之嫌，洵不足採。是以，由環評法第5條、第7 條、第8條及施行細則第19條之規定可知，環評法有保障開 發行為當地居民生命、身體及財權權利之意旨，且由第8條 至第12條之規定亦可知，其賦予當地居民程序參與權，故當 環評委員會基於不正確、不充分之資訊做成有條件通過一階 審查結論時，不僅剝奪當地居民在二階環評之程序參與權， 亦將侵害當地居民之生命、身體及財產之權利。⒉本案原告 皆居住於在開發行為影響所及之範圍內，自屬開發行為之當 地居民，具有提起訴訟之當事人適格。查青山電廠環評案， 即以居住於開發行為場址當地之鄉鎮及其毗鄰鄉鎮之居民， 甚至大甲溪流域流經範圍之鄉鎮市均屬於受環評法所保護之 當地居民，具有提起訴訟之當事人適格（本院98年度訴字第 2173號判決參照）。按環評法第7條所保障之「當地居民」 之範圍，依據環評法施行細則第22條之規定可知除「開行為 場址當地」外，亦包含「開發場址所毗鄰之鄉鎮」，查本件 原告等人係居住於輸水管工程當地之后里區，其餘原告居住 於開發場址毗鄰之區域，深受開發行為所造成之空污、水污 、噪音或震動所影響，且因開發工程將以挖掘隧道及明挖覆 蓋方式埋設輸水管道並經過多個地層斷層及破碎帶，周邊居 民之生命、身體及財產權益自有受到開發行為侵害之虞。且 判斷環評法所謂「當地居民」之範圍，應從有受到本件開發 行為影響之虞為判斷標準，本件開發行為之範圍橫跨臺中市 石岡區、東勢區、后里區及苗栗縣的三義鄉，連結大甲溪及 大安溪流域，則居住在大甲溪及大安溪流域經過地區之居民 ，其生命、身體及財產權、用水權益及程序參與權，皆可能 受到系爭開發行為施工及使用所帶來之影響，自應屬於環評 法所保障之當地居民，具有提起本件訴訟之當事人適格。⒊ 參加人曾於96年7月12日於苗栗縣三義鄉、96年7月14日於臺 中縣后里鄉、97年4月29日邀請「大甲溪下游北岸地區」之 相關用水權人，即臺中縣外埔鄉公所、臺中縣大安鄉公所、 臺中縣大甲鎮公所等人召開說明會，故此部份之居民係享有 程序參與權，屬於環評法所保障之當地居民之範圍，具有提 起訴訟之原告適格，殆無疑義。另本聯合輸水工程之運用將 直接衝擊大臺中區居民之用水權益（包含民生用水及農業用 水），原告係居住於大臺中供水系統之範圍內，其用水之權 益將直接受到開發行為「施工」及「完成後使用」之影響， 自應具有提起訴訟之原告適格。⒋再按開發行為環境影響評
估作業準則之附表六開發行為環境品質現況調查表，詳細規 定開發行為應調查之項目、方法、調查地點及調查時間及頻 率，而由準則所規定「應調查之項目及地點」即可知「此些 地點、範圍內」之環境及居民皆有可能受到開發行為之影響 ，所以才要調查其「現況」，並預測開發行為對其可能產生 之影響及提出減輕對策及替代方案，故準則所規定之「地點 及範圍」即開發行為可能影響之範圍，依最高行政法院102 年判字第70號判決之意旨，居住在範圍內之居民，即有提起 撤銷訴訟之原告適格。而就本件原告居住地而論，后里區係 輸水管工程所經，豐原區、外埔鄉、新社區係大甲溪流域所 經過，至居住於西屯區及西區之原告與上開區域所提原告等 皆為大台中地區居民，需要使用石岡壩所提供之公共用水， 況部分原告皆為世代務農之農民，而本件開發行為亦將直接 排擠農業用水，因灌溉農田水圳之水量將受限制或減少，是 其農業用水權益亦可能受有侵害。㈡本件環評委員作成一階 審查有條件通過之結論，係基於不完全與錯誤之資訊，故系 爭審查結論實有嚴重瑕疵：⒈參加人所作「莫拉克颱洪情境 下石岡壩庫區最大土砂沖淤模擬評估」系在不充分、不完整 的資訊下作成，查環說書所呈現模擬評估的背景資料及條件 並不充分、不完整，致使該模擬評估結論之正確性亦大受影 響，故遭到數位環評委員接連提出質疑，但未見開發單位提 出詳細說明及補正，且被告仍基此做出審查通過之處分。⒉ 參加人未就石岡壩所衍生之嚴重後遺症，提供環評委員充分 且正確之資料，查開發單位所模擬之情境、範圍僅限於泥砂 沖淤，且聚焦於行水區，無法真正反映大規模災難之情境。 又依參加人所模擬，洪災時最高淤積高程至EL 275公尺，屆 時周邊地區已汪洋一片，且因有各種阻礙滯留，泥砂之沈降 會比庫區更為嚴重，對居民而言將是一大浩劫，但此等資訊 皆未完整呈現於環說書中供環評委員審查。⒊環說書未記載 后里淨水廠開發案所產生之環境影響及與本開發案間之相互 關係，故本件環說書關於「預測開發行為可能引起之環境影 響」及「環境保護對策、替代方案」之記載，即漏未加計相 關污染之背景值，且后里第二淨水場開發案才遭環評委員因 有三義斷層通過而退回專案小組重審、補做地質調查，更可 證原處分之環說書未記載后里第二淨水廠所可能產生之影響 ，係提供不正確、不充分之資訊，以致原處分基於不正確之 資訊而為，顯有重大瑕疵，應予撤銷。又本案第6次專案小 組後與第199次環評會議前，「后里第二淨水場」的環說書 及相關資料已送進被告審查，且大部分之環評委員已知悉「 后里第二淨水場」與本案具有重要關連，然環評委員卻未於
第199次環評會議（99年10月29日）前或開會時要求開發單 位將「后里第二淨水場」環書說之相關資料一併於本案補充 。換言之，本案未為補充當時已存在之「后里第二淨水場」 之相關資訊，因該案與本案之開發區位相同，對環境之衝擊 將產生加乘效應，必定與單一開發案之情形不同，故本案環 說書未將后里第二淨水場開發案之相關數據納入考量，即有 環境背景值之錯誤預估，是本案之環評結論即係基於不充分 、不完整之資訊所為，具有重大之違法瑕疵，而應予以撤銷 。⒋臺中農田水利會已指出灌溉用水量之數值為錯誤，原處 分還將此錯誤之數值採為通過之條件，即具有應撤銷之瑕疵 ，更可證本開發行為將對農業用水產生重大之影響。㈢系爭 環評審查結論已違反法治國家應遵守之行政行為明確性原則 。按行政程序法第5條規定，本件審查結論就農業用水之確 保方面，做成之結論，其所附條件籠統模糊，對於如何確保 引水不會影響大安、大甲流域農田灌溉時程，以及如何確保 核定之石岡壩農業旬計畫用水量均未指明，已違反法治國家 應遵守之行政行為明確性原則。且原處分不具可預見性、司 法亦難以審查原處分之內容，況當涉及「對環境有無重大影 響」之判斷時，明確性之欠缺將導致環境影響評估法之目的 難以達成，依最高行政法院100年度判字第1040號判決意旨 可知，原處分具有重大瑕疵，應予以撤銷。另原處分做成有 條件通過之結論，並未附理由，查原處分之內容並未含審查 結論作成之說明及論據，即未記載綜合評述，換言之，原處 分之作成並未附記理由，違反環評法施行細則第43條及行政 程序法第96條之規定，具有重大瑕庛，應予撤銷。準此，行 政處分之明確性及理由說明義務係課予行政處分之做成機關 之義務，殆無從由受處分人之說明（參加人對於審查意見之 函覆及環說書之內容）予以滿足，況原處分是否明確，係指 一般人民得否預見其內容、司法機關得否據予審查，故系爭 環評審查結論，仍係存有未附理由、恣意判斷的違法情事、 並違反行政行為明確性原則。㈣本開發計畫之開發行為對環 境有重大影響之虞：查本件越域引水工程計劃區域內有包括 車籠埔斷層在內等高達十個斷層帶與破碎帶，開挖隧道與堆 置土石危險性極高本件環評審查結論第一、（四）點雖作成 「隧道施工不得以爆破方式進行」之決議，惟在斷層密集帶 開鑿隧道，擾動敏感地層，並將所挖掘出的土石暫置在溪岸 高灘地之粗糙作法，加以大甲溪流域崩塌與淤積的嚴重情況 ，一旦面臨颱風、豪雨、地震，不但將造成工程設施嚴重毀 損，亦將對當地居民之生命、財產安全形成莫大威脅。次查 本件開發行為對大甲、大安溪流域之農業用水產生嚴重排擠
效應，淨水場之選址更有高度污染之風險，且審查結論中所 提之因應措施需要高度精密之監督控管，益證對環境有重大 影響。又大甲溪石岡壩上下游淤積、掏空之情況十分嚴重， 本開發行為一旦面臨天災或大規模氣候變遷之挑戰，後果不 堪設想。蓋車籠埔斷層之破碎帶位於石岡壩庫區周圍，庫區 本身情況已岌岌可危，大規模工程必將帶來更大之風險。是 以，本件開發行為對自然環境與人文環境均有重大影響之虞 ，依法應進入二階環評審查。㈤本案與他案內容相互牽連， 應依照位階與程序之優先性予以審查，本件審查捨此而不為 ，未來將造成各案之間相互衝突：按現今大甲溪下游諸問題 之癥結在於石岡壩，要解決此等問題，程序上應是：「石岡 壩增加通洪面積及水利排砂案」為先，之後依次為「大甲溪 下游河床穩定」、「大安大甲溪水源聯合運用」、「后里第 二淨水場」等方案。是以，如本件與他案互相關連，為求決 策之效率與一致，應併案考量，縱使無法併案考量，亦需從 位階、程序或時間上考量何者優先，待優先者確定後，再考 慮後者，以免日後窒礙難行。本件審查之順序將造成往後各 相關案件彼此扞挌，實有決策程序上之嚴重瑕疵，應予撤銷 。㈥多位環評委員於第六次專家小組會議要求參加人提出補 充資料，係屬環評法第6條第2項第7款「預測開發行為可能 引起之環境影響」或同條第8款「環境保護對策、替代方案 」之環說書應記載且為環評委員會應討論、審查並決議之事 項，惟參加人僅提出專案小組初審會審查結論研辦情形之書 面回應，並未再次開會就「該補充事項」為實質之討論、審 查其是否符合環評法之要求、是否完備，卻逕於第199次環 評委員會作出有條件通過之審查結論。故參加人所提出之書 面補充資料，並未經由環評委員針對補充資料再為討論、實 質審議，卻逕作出有條件通過之環評結論，依最高行政法院 101年度判字第55號判決之意旨，其程序顯有違法，環評結 論應予撤銷。復依最高行政法院102年判字第120號判決認為 「實質審議」係環評委員會採合議制精神之核心，不得以書 面送個別委員之閱覽取代，是本件第六次專案小組會議所提 出之補充資料，被告僅以書面送個別委員確認，然環評委員 會卻未就補充資料內容再進行實質之審議、討論，且竟於第 199大會最後以無異議（即未進行表決）方式通過本件環評 結論，顯然違背環評法合議制之精神。再者，從閉門會議之 會議紀錄顯示本件並未經過實質之審查、議決，故本件會議 之決議方式並不符合「合議制精神」及「普通多數決原則」 。蓋環評法中環評委員會之「合議制」精神，必須要透過委 員們實質的「表示意見、共同討論並決議」以達，在「審查
方式」上，最高行政法院102年判字第120號判決要求環評委 員須以「會議形式」、「共同」進行實質內容之討論，而不 得以書面確認取代；在「表決方式」，要求「每一個環評委 員」必須進行「實質的投票」，以「表示」「每位環評委員 」就「本案之審查意見」，職是，本件主席以最後的發言「 如果各位沒有其他意見，剛才修正的東西，我們就作成下面 的結論」，逕行得出本案有條件通過之審查結論，顯然違反 環評法合議制之精神，亦使本案的審查結論欠缺「實質的表 決」，故具有重大明顯瑕疵而應予撤銷。㈦原處分以「條件 」形式所附加之事項，皆係要求參加人必須確保開發行為所 可能引起之環境影響及所提出之解決方案，屬於「預測開發 行為可能引起之環境影響」、「環境保護對策、替代方案」 ，即環評法第6條第2項第7款、第8款規定之「環說書之應記 載事項」，故該事項自應記載於環說書中並經由委員會討論 、審查及議決，而不得依環評法施行細則第43條規定以附加 條件方式為之，故依最高行政法院101年度判字第55號判決 之意旨，原處分即屬違法應予撤銷。㈧被告依環評法第7條 、第8條之規定所享有之裁量權僅係在於認定「毋須」或者 「應該」進行第二階段環評，故被告在環評法施行細則所創 設母法所無之「有條件通過」的行政處分選項，已逾越環評 法授權主管機關落實二階環評制度的任務授權，並抵觸環評 法之規範意旨。蓋如容許被告以有條件通過的處分方式，明 顯係在母法的規定之，創設一種新的「中間處分類型」，而 使環評法要求被告基於預防原則的制度用意，實踐更多二階 環評的規範設計，產生質變。且第一階段環評，環評主管機 關僅得作成「毋須」或者「通過」之第一階段決定，故其所 作之「有條件通過」之第一階段審查結論，即屬「無裁量權 限」所作之行政處分，自無附加附款之權限。復依最高行政 法院102年判字第120號判決之意旨更可知，不得倒果為因， 以附加條款作為對環境無重大影響之確保，況當環評主管機 關附加許多條件時，顯見於原處分作成當時，並不能確保開 發行為對環境「無」重大影響之虞，更顯示環評主管機關應 作成進入第二階段環評之決定等情。並聲明：原處分及訴願 決定均撤銷。
三、被告則以：㈠原告並非原處分相對人，且原告所主張涉及的 「權利」非屬法秩序保護的公權利（即環評法相關規定並非 保護規範），另其是否均為原處分之利害關係人亦未舉證以 實其說，甚至原處分未有侵害原告權利的可能性，其對該處 分並未具有「法律上利害關係」，故無提起行政救濟之權能 ，應逕予駁回。按最高行政法院99年度判字第1023號判決意
旨，有無法律上利害關係應先視有無保護規範而定，為目前 實務認定訴訟權能之判準。有關環評法相關規定是否為保護 規範已非無疑，查本院96年度訴字第3267號判決意旨略以， 環評法第5條之規範意旨，無法導出應藉由否定原處分之方 式，來保護原告在本案主張之利益。又相關學者見解有傅玲 靜教授之「德國法上民眾參與環境影響評估之程序及其司法 審查」、劉如慧教授之「歐洲法對德國行政法的影響」及張 英磊教授之「環境行政中公共參與程序瑕疵之司法審查」， 均屬環評法相關規定之規範非屬保護規範之具體見解。至於 個別程序規定（如環評法第7條、第8條以下規定等）得否視 為主觀的程序權利（保護規範），德國學說及實務亦多採否 定之見解，是故基於相同法理，關於我國環評法第7條、第8 條以下程序規定等，似不宜逕視為主觀的程序權利而作為得 提起本件訴訟之保護規範。且縱環評法相關規定為保護規範 ，亦非任何人皆為利害關係人（本院98年度訴字第420號判 決、最高行政法院98年度裁聲字第146號裁定參照）。甚至 當系爭處分尚未有侵害權利的可能性時，即原告未具有狹義 訴之利益，亦非得預行請求救濟（行政法院59年判字第211 號判例、最高行政法院98年度判字第708號判決參照）。是 以，原告並非原處分相對人，且原告所主張涉及的「權利」 非屬法秩序保護的公權利，另其是否均為原處分之利害關係 人，其起訴狀完全未論及亦未舉證以實其說，故無當事人適 格，原告針對原處分提起行政救濟顯不合法，故請逕予駁回 。㈡個別開發行為是否進入第二階段環評，須視開發單位所 提書件及評估、規劃是否完整與得否以相應條件（及其承諾 ）進一步確保預防並減輕環境之不良影響而定，故經環評委 員會合議決定之審查結論（含其附加條件與開發單位承諾等 ）如認已無環評法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有 重大影響之虞，即無須進行第二階段環境影響評估，除符合 環評法立法之宗旨外，並非屬判斷恣意濫用或其他違法情事 。按本院98年度訴字第2173號判決、最高行政法院100年判 字第1415號判決及本院100年度訴字第118號判決意旨，審查 委員會依環評法第7條或第8條規定作成同法施行細則第43條 規定之審查結論時，具附加條件之裁量權，經合議判斷或以 表決方式處理歧見後，對於不附加條件或附加條件後已可確 信足以於預防及減輕開發計畫的環境影響，使其不致有嚴重 影響環境之虞時，則得予以通過環說書之審查；是環評法第 8條所指審查結論應進行第二階段環境影響評估，係指開發 行為經開發單位委託執行環評的工程顧問公司，依科學技術 、專業經驗，為預防或減輕開發行為對環境造成不良影響之
要求，規劃未來採取之相關措施後，經環評委員會為作成審 查結論而合議進行判斷時，仍認為資訊不夠充分，不知如何 附加條件以確信開發行為不致有嚴重影響環境之虞時，則須 要求開發單位，進行第二階段環境影響評估，以取得足夠之 資訊進行判斷。因此做成判斷的資訊是否充分，及是否不需 附加條件或附加多少條件才可確信開發計畫無嚴重環境影響 之虞，均為環評委員的專業判斷餘地，屬於合目的性的審查 範圍。又已通過環評審查之案件，應不可以其通過時所附條 件的多少或程度作為判斷開發計畫執行後環境影響大小的準 據，開發單位確實遵守其規劃的預防與減輕措施及環評結論 所附條件後，造成影響的實際絕對量大小，始屬考量因素。 ㈢被告作成系爭審查結論具有裁量權，依法自得以附加附款 之方式因應涉及未來預測性、發展開放性，以及變遷不確定 性之複雜規制案件，且參諸該審查結論所列之條件亦屬符合 行政目的，兩者間亦有正當合理之關聯，原告等認該等條件 不得作為環評審查結論之附款，並無理由，其所援引最高行 政法院102年度判字第70號判決轉引自陳敏大法官著作所述 「附款並不能取代法定之許可條件」之見解，其對象為羈束 之授益處分，而非裁量之授益處分，於本案並無適用，原告 等已有誤解，且忽略環評法對於「環評審查結論」之立法設 計原即係包括所附條件（此觀諸施行細則第43條之分類包括 「有條件通過環境影響評估審查」自明），「環評審查結論 」認為對環境有無重大影響之虞或認定應否開發之判斷，立 法上即要求連帶所附條件一併考量，即為體現環評法第1條 「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響」精神之重要政 策工具，亦與其他法領域之附款設計有所不同，不致因此使 一、二階環評程序形同具文，此觀諸環評法施行細則第43條 之分類包括說明書（第一階段環評）或評估書（第二階段環 評）作成之審查結論皆有「有條件通過環境影響評估審查」 自明。㈣本案係經專案小組6次審查會議初審，提送環評委 員會審查，經綜合考量評析環評委員、初審專案小組及相關 權益機關團體（包括原告）所提意見，於99年10月29日召開 環評委員會第199次會議決議本案有條件通過，係經委員會 開會實質審議而為之共識決定，程序合法，期間已針對本開 發計畫設施安全性等要求開發單位詳予說明，並非基於不完 全與錯誤之資訊所為；且審查結論認定開發單位未來於施工 及營運階段時，確實履行所提各項污染物對環境影響預防及 減輕之措施及所附負擔後，已無環評法第8條及其施行細則 第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境 影響評估。次查被告99年6月3日召開專案小組第6次審查會
議，依開發單位再就莫拉克颱風最大降雨量對本開發計畫設 施安全性之評估結果，在此颱洪情境下，洪水仍可勉強安全 通過石岡壩，不致造成主體結構物嚴重破壞；另本開發計畫 新設取水口，洪水初期將會關閉取水閘門，以防止上游土砂 被帶至隧道內阻塞，且經模擬，此情境下取水口前僅呈現部 份土砂淤積，該土砂堆積或局部災害透過既有的應變機制， 可在颱洪後短時間內復原供水環境。整體而言，莫拉克颱洪 情境對本開發計畫的設施安全影響，仍在可承受的範圍內， 專案小組爰建議有條件通過環境影響評估審查，並將會議結 論提環評委員會討論，經修正後通過。次按環評委員會組織 規程第6條第1項、專案小組初審會議作業要點第2點及第12 點之規定，環評委員會決議本案有條件通過，係經委員會開 會實質審議而為之共識決定，程序合法。另關於非本開發案 環境影響評估審查範圍事項，亦已以附帶建議方式列舉：「 ……2. 自921地震後，石岡壩上、下游淤積及沖刷等水理評 析及目前所造成淹水疑慮治理計畫，應加以釐清及處理。」 建議權責機關辦理。㈤本案有專案小組、初審會議及委員會 大會二層審查程序機制之設計，與僅有委員會議一層審查完 全不同，且確係經委員會開會實質審議而為之共識決定，程 序合法，況由本案審查結論所附條件之討論過程與修正結果 觀之，亦符原告所引最高行政法院102年度判字第120號判決 所揭櫫之「合議制精神」，不致因採無異議通過（未進行形 式上之投票表決）而影響其合議決定之精神與結果，且本院 101年度訴字第391號判決（附件24）亦採斯旨，故原告主張 顯係誤認「普通多數決原則」為狹義之「形式上之投票表決 」所致，並不可採。㈥本案被告審查環說書作成之審查結論 具體而明確，包括要求開發單位應辦理事項（如農業用水之 確保），符合行政程序法第5條、第96條第1項第2款及環評 法施行細則第43條之規範，並無欠缺具體明確之情事。而行 政處分（含其附款）是否明確，宜由「相對人得否遵循或尋 求救濟」、「相對人是否知其所以然並據而主張權益」、「 處分機關是否善盡說理義務」等標準加以觀察，若為公告形 式，則可由公告內容加以判斷（最高行政法院98年度判字第 1132號判決、本院98年度訴字第1189號判決、本院98年度訴 字第1094號判決、本院98年度訴字第105 號判決參照），本 件審查結論（含其附款，如農業用水之確保）依該等標準判 斷實屬具體而明確，未有違反行政程序法第5 條等情事。次 查原處分業已列明處分之依據（環評法第7 條）及審查結論 之綜合評述（有條件通過環境影響評估），並於審查結論要 求開發單位應辦理事項，業善盡機關說理之義務，包括詳列
有條件通過之「條件」等，開發單位對處分及其附款（如農 業用水之確保）應得知其梗概並據而主張權益，另查本案審 查結論公告後，開發單位及目的事業主管機關並無提出異議 ，顯見其內容應屬明確。㈦至原處分所附之條件，即開發單 位於施工及營運各階段是否履行系爭審查結論之各項負擔， 與開發單位於環說書中所應列之「預測開發行為可能引起之 環境影響」及「環境保護對策、替代方案」或開發單位之承 諾並無互斥關係，而係委員會經審查開發單位環說書初稿後 ，所認得以確信足以於預防及減輕本開發計畫的環境影響， 使其不致有嚴重影響環境之虞，而要求開發單位切實執行之 內容，亦係開發單位是否遵循環評法而被告是否恪守執行職 務之課題，原告倒果為因認應記載於環說書內，容有誤解。 ㈧本案審查結論認定開發單位未來於施工及營運階段時，確 實履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及所附 負擔後，已無環評法第8條及其施行細則第19條所稱對環境 有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評估，原告就 此容有誤解。查法院對行政機關依裁量權所為行政行為之司 法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性 ；對涉及不確定法律概念之專業判斷餘地係採較低之審查密 度，為國內實務所肯認。而本案環說書業已揭示確實經過地 質構造不穩定區，但不應以此認定「是否影響重大之虞」， 因開發單位明確承諾隧道施工於破碎帶將採用適當工法如管 冪工法施工，必要時輔以固結灌漿等外，審查結論所附負擔 亦要求不得以爆破方式進行，業已得克服敏感地質及土石堆 置問題，足認「對環境並無重大影響之虞」。且本案環說書 中8.1.3營運期間環境保護對策一、（一）對公共用水及下 游用水權益之保護中已詳列營運期間該計畫供水操作原則， 審查結論所附負擔亦已由實質面及程序面要求：「1.應確保 石岡壩葫蘆墩圳（旬計畫用水量3.96~16.10cms）及下游埤 頭山圳、內埔圳、五福圳、虎眼一圳、高美圳、虎眼二圳、 后里圳等灌溉用水權益量（旬計畫用水量2.29~14.29cms ） 及下游生態流量3cms。2.應確保引水不影響大甲、大安流域 之農田灌溉時程（第一期作、第二期作）。3.臺中地區水源 調配小組成員宜有灌區農民代表參與。」對各方用水權益及 用水安全應已兼顧，故亦無「對環境有重大影響之虞」之情 事。另本案已要求開發單位就莫拉克颱風最大降雨量對本開 發計畫設施安全性進行相關評估，相關單位亦已就當地現況 加以治理改善，開發行為尚不致影響大甲溪河道穩定，原告 所稱多屬臆測，有待商榷。㈨原告訴稱「本案與他案內容相 互牽連，應依照位階與程序之優先性予以審查，本件審查捨
此而不為，未來將造成各案之間相互衝突」顯係對環評審查 程序與範圍有所誤解，關於非本開發案環境影響評估審查範 圍事項，亦已以附帶建議方式列舉：「1.整體檢討中部地區 水資源調配運用。2.自921地震後，石岡壩上、下游淤積及 沖刷等水理評析及目前所造成淹水疑慮治理計畫，應加以釐 清及處理。3.「農業用水調度使用協調作業要點」對被調用 水量致休耕、轉作或廢耕之補助，宜考慮增列特殊作物種類 之補助。」建議權責機關辦理，係基於行政一體之精神所為 ，然尚無從就非權責事項逕於本案中先行或併為決策、執行 等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、參加人經濟部水利署則以：㈠有關環評委員作成第一階段有 條件通過結論，是否係基於不完全與錯誤資訊，致審查結論 有嚴重瑕疵：⒈本件參加人已提供「莫拉克颱風情境下石岡 壩最大來砂模擬評估」資訊、情境模擬成果及歷次環評委員 審查意見之處理回應說明，均附於環說書附件內提供委員審 查並作成結論，而有關李育明、劉益昌、李培芬、游繁結、 郭鴻裕等委員於專案小組第6 次初審會議提出之審查意見， 業經參加人依該會議決議及委員意見處理回應並檢附詳細情 境模擬評估成果，並經提送環評委員會第199 次會議（99年 10月29日召開）審查後有條件通過，並無原告所稱不充分、 不完整資訊下作成結論之情事。而本案依據環評委員會98年 8 月26日召開第183 次會議之結論「就莫拉克最大降雨量評 估本開發計畫設施安全性，再予釐清檢討」，經參加人委託 環興科技股份有限公司辦理，計畫主持人為龔誠山博士，以 莫拉克颱風最大降雨條件，推估大甲溪石岡壩洪峰流量為15 ,575秒立方公尺，於該情境洪水條件下，石岡壩新設取水口 雖有土石淤積，惟主要結構物仍安全，可於颱洪後短時間內 進場復原取水機能。且本件石岡壩輸砂推估模擬係於符合學 理條件下，以二維輸砂模式模擬，依莫拉克颱風石岡壩實測 最大洪水5,410 秒立方公尺，及參加人經濟部水利署於莫拉 克颱風前後地形測量之結果，石岡壩壩軸上游河段500 公尺 受水力排砂影響，中間河槽土砂推動約下降1.5 ～2.0 公尺 ，依實際測量結果顯示，並非如原告所存疑者，流量大、石 岡壩庫區淤積量就大。另原告所提「一旦閘門關上，則流通 管道再度限縮，庫水又呈停滯狀態，屆時泥砂又再度沉降淤 積，此部分的淤積根本未納入評估」，質疑參加人經濟部水 利署提供環評委員資訊不全部分，按颱洪過後，石岡壩須先 確認洪水消退後，溢洪道閘門才會關閉，此時因河川流量已 下降，該低流量下之水力能量並不足以將上游砂石大量挾帶 至石岡壩庫區，對本開發計畫設施並無安全威脅，故無所稱
未納入評估致資訊不全疑義。⒉有關原告以參加人未就石岡 壩所衍生之嚴重後遺症提供環評委員充分且正確資訊，查經 濟部中央地質調查所李錦發等研究及調查結果，大甲溪流域 山崩主要受控於岩性及地形因子，歷年發生位置主要位於大 甲溪流域之中游及上游為主，本開發計畫鄰近地區發生坡地 災害潛勢不高。且如上述，參加人業經委託評估於莫拉克最 大降雨情境下，本開發計畫設施仍屬安全，並不會發生不可 回復災損。是以，本件原告所提問題參加人均已列入環評審 查資料，並提送委員審查確定後，才通過環說書，並無原告 所稱環評通過係基於不完全與錯誤資訊所作成者，原告所訴 顯無理由。⒊原告以參加人未記載后里淨水廠開發案所產生 之環境影響且錯誤記載農業灌溉用水量，是其提供給委員不 正確、不充分之資訊，故作出環評結論即具有重大瑕疵而應 予撤銷乙節，查本開發計畫雖與后里第二淨水場於水源開發 與自來水系統相互配合，惟兩案開發內容各自獨立，后里第 二淨水場對於開發環境之影響，係由參加人臺水公司另依環 評法規定，針對未來開發時所可能產生影響及污染量等資料 提供環說書送被告審查，倘審查通過亦需遵守環評大會要求 和承諾事項，後續方能辦理開發行為，自與本案業經環評委 員會第199 次會議審查通過之開發內容無關，無由納入本案
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