臺中高等行政法院裁定
102年度停字第11號
聲 請 人 彭秀春
朱樹
黃福記
黃坤義
黃坤裕
黃坤麟
翁月娥
楊苗堂
柯成福
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
李明芝 律師
相 對 人 內政部
代 表 人 李鴻源
訴訟代理人 劉雅惠
林慶玲
洪天貺
參 加 人 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
訴訟代理人 張智宏 律師
陳水生
黃智群
上列當事人間因區段徵收事件，聲請人聲請停止原處分之執行，
本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行 政訴訟而停止。」、「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處 分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者 ，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響， 或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法 第116條第1項、第2項分別定有明文。準此，原處分或決定 之執行，以不停止為原則，必其執行將發生難於回復之損害 且情況緊急，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，否 則尚難認有以行政法院裁定停止執行予以救濟之必要。而所 謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急
迫情事」，係指須有避免難以回復損害之急迫必要性；所謂 「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金 錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難 之程度而言。是其損害若得以金錢填補，原則上即非所謂難 於回復之損害。至當事人主觀上難於回復之損害，當非屬該 條所指之難於回復之損害（最高行政法院92年度裁字第1332 號、92年度裁字第864號及98年度裁字第1730號裁定參照） 。
二、本件聲請意旨略以：
㈠按行政訴訟法第116條第2項之規定，本件聲請人已對系爭核 准徵收處分循序提起訴願及行政訴訟，現繫屬於鈞院（101 年度訴更一字第47號）。爰依上開法條規定，聲請本件停止 執行。
㈡由於需用土地人在拆除被徵收人之房地前，未能使用被徵收 人之土地，徵收之目的尚未達成，徵收處分仍具備實質存續 力，最高行政法院102年度裁字第340號裁定指出：「蓋『行 政處分之停止執行』，其停止方式並不限於行政處分內容之 實現，也包括處分效力之暫不發生，但不管如何，其所暫停 之行政措施，必須以行政處分之規制效力為其核心，本案受 保全之標的既為徵收處分，則使該徵收處分不生『財產徵收 』結果，讓該財產所有權維持私有，並得由所有權人自由使 用、收益，而不受國家公權力之強制侵犯（例如拆除）即可 。」基此，從最高行政法院裁定之上開意旨可知，需用土地 人命被徵收戶限期拆除之行政行為，屬徵收處分效力、執行 及程序續行之一部，本件以相對人為停止執行之對象，應屬 正確。
㈢按最高行政法院100年度裁字第1058號裁定：「聲請停止執 行之要件，行政法院必須審查：⑴原處分或決定之執行是否 將發生難以回復之損害？⑵是否有急迫情事？⑶是否於公益 無重大影響或原告之訴非顯無理由？如未符合上述要件，即 應予駁回。」而最高行政法院102年度裁字第340號裁定則指 出：「本院認為，比較穩當之觀點或許是：把『保全之急迫 性』與『本案權利存在之蓋然率』當成是否允許停止執行之 二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機 率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性 之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。」 基此，法院受理聲請停止執行案件時，須審酌「行政處分之 執行結果是否將立即發生難於回復之損害」、「停止原處分 之執行是否於公益無重大影響」及「本案請求在法律上是否 顯無理由」等要件，但在具體個案的審查時，「保全急迫性
」與「本案權利存在之蓋然率」間具有互補之功能，各要件 毋須達到相同之程度，當「本案權利存在之蓋然率」極高時 ，法院在「保全急迫性」之審查密度即可稍予降低，反之亦 然，合先敘明。
㈣系爭徵收案未確實踐行徵收前之協議程序。參加人於系爭徵 收案雖有辦理協議價購會議，然該會議徒具協議價購形式， 而無實質之協議內容，難認與土地徵收條例第11條規定意旨 及土地徵收應有之正當法律程序相符，故本件原處分實有重 大程序之違法而應予撤銷：
⒈按最高行政法院101年度判字第953號判決發回意旨引用內政 部93年3月25日台內地字第0930060635號函釋指出，「說明 ；……三、按……為土地徵收條例第11條所明定，協議價購 或以其他方式取得為『徵收前之必要程序』，需用土地人應 體認徵收係取得土地之最後手段而非優先手段，參與協議之 人員，應詳予溝通交涉，『不得以徒具形式之開會，虛應故 事』，使得因土地徵收而對人民受憲法保障之財產權嚴重侵 害之損害減至最輕。又土地徵收條例第11條雖規定得以開會 方式為之，但至少開會時之人數、空間、事項等，需用土地 人之承辦人員得為交涉、說服土地所有權人出售或以其他方 式取得土地之程度，如共同或相類地價區段之所有權人一起 開會，『若僅通知召集多數或全部被徵收土地所有權人，並 告知土地徵收條例第30條之法定地價補償，自難謂係合法之 協議價購或以其他方式取得。』……請需用土地人參酌前開 土地徵收條例協議價購或以其他方式取得之立法精神，積極 辦理用地取得，無法達成協議者，始得申請徵收並應於協議 價購會議紀錄敘明與土地所有權人協議價購或以其他方式取 得之詳細經過情形」。
⒉次按，司法實務亦已累積案例認為「徒具形式」之「協議程 序」違反正當法律程序：「……又協議程序既經法律明訂為 土地徵收行政程序之一環，該需用土地人所踐行之協議價購 程序至少應達到法律規定『協議價購或其他方式取得』事業 用地目的之最基本要求，不得徒以形式上開會協議，而無實 質之意義與內容，始與正當法律程序無違。２、需用土地人 應體認徵收係取得土地之『最後手段』而非『優先手段』， 參與協議之人員，應不厭其煩予以溝通交涉，殊不得以協議 購地曠日費時，以徒具形式之開會，始得因土地徵收而對人 民受憲法保障之財產權嚴重侵害之損害減至最輕。３、…… 而土地徵收條例第11條之協議價購程序，即係徵收程序比例 原則必要性之具體體現之制度，……，殊不得率以土地徵收 條例第30條之法定補償地價為協議價購之買價，或以此為由
，強制被徵收土地所有權人僅具接受或不接受之選擇，致使 協議價購流於形式。……。所以協議價購之價額不應與法定 補償地價相同，而應儘量與徵收前協議時之市價相符。」（ 參照臺北高等行政法院91年度訴字第1642號判決，此見解為 最高行政法院94年度判字第1709號判決維持，最高行政法院 95年度判字第383號判決及96年度判字第2039號判決亦為同 旨）
⒊經查，本案區段徵收協議價購會議分別於97年12月25日及26 日舉辦，並與區段徵收說明會一併舉行，當日會議紀錄載明 ：「本區協議價購補償金額均依據參加人97年公告現值來計 算，依照土地徵收條例第30條規定，『被徵收之土地，應按 照徵收當期之公告現值，補償其地價。……前項徵收補償地 價，必要時得加成補償地價；其加成補償成數，由直轄市或 縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委 員會於評議當年期公告現值時評定之。』，有關本縣辦理區 段徵收之地價不加成補償案，業經參加人地價及標準地價評 議委員會評議通過；準此，參加人辦理區段徵收之協議價購 金額，係依上開規定辦理。但本區徵收方式為區段徵收，所 以公告現值並無任何加成補償，主要考量為降低開發成本， 較低的開發成本直接影響開發後評定地價，最終目的是希望 能給各位土地所有權人較高的抵價地比例。」
⒋由於本案協議價購之金額係依97年公告現值計算（即本案補 償費金額），被徵收人僅有接受或不接受之兩個選擇，參加 人未實質與被徵收人就土地價格進行協商，僅綜合上開「區 段徵收協議價購」與「區段徵收說明會」到場人之提問為一 次、制式地說明，不僅違反相對人93年3月25日台內地字第 0930060635號函釋意旨，同時亦與最高行政法院前開判決意 旨相違，致使協議價購流於形式，實已違反土地徵收條例第 11條之規定及規範意旨，更與比例原則與正當法律程序相悖 。
⒌最高行政法院101年度判字第953號判決亦指摘，觀諸本案協 議價購與說明會之會議紀錄全文，需用土地人僅利用該次會 議告知參與會議之土地所有權人土地徵收條例第30條規定之 法定補償地價暨參加人辦理區段徵收，不予加成補償及一律 按照土地徵收條例第30條第1項規定「被徵收之土地，應按 照當期之公告現值」補償系爭區段徵收土地地價之立場，未 及以其他方式取得土地，無載明需地機關與土地所有權人實 質協議之過程，系爭土地徵收案是否確實踐行徵收前之協議 程序，亦非無疑。
⒍綜上，足見需地機關即參加人未依最高行政法院判決之意旨
，與土地所有權人就土地購買價格不厭其煩地進行溝通與協 商，僅係通知土地所有權人於指定時間，至指定地點，形式 性地說明法定徵收補償價格，而無實質內容與意義，顯與正 當法律程序有違，故本件原處分實有重大程序之違法而應予 撤銷。
㈤相對人土地徵收審議委員會（下稱徵審會）第210次會議未 就系爭徵收案之實體及形式要件逐一審議、判斷，未審酌本 案是否合於公益性、必要性，逕自作成「通過」之決議，顯 流於形式而未落實實質審議之功能，故本件原處分實有重大 程序之違法而應予撤銷：
⒈依司法院釋字第513號解釋及第409號解釋理由書意旨，與憲 法第23條、行政程序法第4條及第7條、土地法第208條、土 地法施行法第49條及土地徵收條例施行細則第2條第2項之規 定可知，土地徵收，乃國家對受憲法保障之人民財產權所為 最具目的性之強制侵害，係國家為實現所欲興辦公共事業之 公益的最後不得已措施，除應確實遵守相關法律規定之徵收 要件及程序外，並應符合必要性及比例原則，俾所欲實現之 公益暨現存續中之公益與私益維護得以兼顧。申言之，徵收 私有土地應具備「公益性」、「必要性」及「比例原則」。 ⒉最高行政法院101年度判字第953號判決進一步指出，土地徵 收條例第14條、第15條既規定中央主管機關（即相對人）應 設置徵審會，該委員會係因「徵收私有土地，關係人民權益 甚鉅，為保障私有財產權益」而設，在審議土地徵收案件時 ，自應就各該徵收案件之具體情形，核實審議需用土地人於 申請徵收前已否確實踐行協議價購之程序？該土地徵收案件 之徵收範圍是否為其事業所必需？是否就損失最少之地方為 之？興辦事業所造成之損害與欲達成目的之利益有無顯失均 衡？具體審查徵收案之公益性、必要性及是否合於比例原則 ，並作成紀錄，送交相對人辦理。倘未落實審查上開所舉各 項而徒具審議形式，且未載明於會議紀錄者，其審議程序即 難謂適法。
⒊經查，原處分載稱：「主旨：貴府為開發新社區及因應竹科 竹南基地周邊地區發展需要，申請區段徵收貴縣竹南鎮○○ 段○○○○段○○○○○號及頭份鎮○○段○○號等852筆土地， 面積合計124.61公頃，並一併徵收區段徵收範圍內公、私有 土地上之私有土地改良物乙案，復請查照。說明：……二、 本案經提送本部土地徵收審議委員會第210次會議審議通過 ，准予辦理區段徵收」可知相對人作成原處分，係以相對人 所設徵審會第210次會議為據。
⒋然查，從徵審會第210次會議初審意見表及會議紀錄以觀，
審查事項及決議欄載明：「本次徵收案件計35件，包括區段 徵收3件、一般徵收15件、一併徵收10件、撤銷徵收7件，其 決議如下，並詳如後附件2審議結果一覽表：（一）……不 予一併徵收。……（四）其餘提案（按：包括系爭徵收案） 皆通過」，系爭徵收案列為第32案，審議結果僅記載「通過 」，隻字未提本案所欲促進之公共利益及徵收之必要性為何 ，亦未載明其審議、討論過程與通過之理由。足見該委員會 根本未具體審查系爭徵收案之公益性、必要性及是否合於比 例原則，未就上開各項逐一審查討論，審議過程流於形式， 亦未作成「紀錄」交由相對人辦理，違法情事甚明。 ㈥相對人都市計畫委員會（下稱都委會）與徵審會之審議事項 及權責不同，原處分是否合於公共利益、比例原則及必要性 ，應於徵收階段獨立判斷，非謂都市計畫審議通過後，即不 必於徵收階段審查徵收之公共利益：
⒈按最高行政法院101年度判字第953號判決發回意旨指出，都 委會係職掌「都市計畫擬定變更；舊市區更新計畫；新市區 建設計畫」等審議事項，與徵審會專司「申請徵收土地或土 地改良物；土地或土地改良物徵收失效或撤銷徵收；申請收 回被徵收土地或土地改良物；申請區段徵收土地或土地改良 物；土地或土地改良物區段徵收失效或撤銷區段徵收」案件 之審議不同。基此，徵審會審議系爭徵收案時，自應本於職 掌，就需用土地人申請之徵收案件是否合於各項要件予以調 查、審議、判斷，始稱適法，非可僅憑都市計畫業經都委會 審議通過、核定，作為通過系爭徵收案之理由。 ⒉國內學者楊松齡及劉如慧亦指出，都市○○○區段徵收之公 共利益不同，應於區段徵收階段實質審查徵收之公益性及必 要性。是以，都市計畫所考量之公共利益與區段徵收審酌之 公共利益自有不同，不能以都市計畫審議結果及都委會之審 查結論作為區段徵收公共利益之擔保，須由徵審會於區段徵 收程序，具體審酌區段徵收所促成之公共利益，並與剝奪人 民財產權之私益綜合考量，始合於憲法第15條及司法院釋字 第409號解釋之意旨。
⒊經查，本案雖經相對人都委會第689次會議審議通過，但不 能以此作為系爭徵收處分公共利益之擔保，需於徵收階段具 體審查徵收之公共利益，而徵審會第210次會議既未實質審 議系爭徵收案之公益性、必要性及比例原則，本案徵收程序 實有瑕疵而難謂合法。
㈦相對人審查核定系爭徵收案前，應審查確認系爭徵收案是否 具備合法要件。惟相對人並未審查認定即作成原處分，且未 於原處分及徵收公告記載事實認定、理由及裁量斟酌等因素
，違反正當法律程序，故本件原處分實有重大程序之違法而 應予撤銷：
⒈按最高行政法院101年度判字第953號判決揭示：「內政部審 查核定土地徵收審議委員會審議決議各具體申請徵收案件時 ，基於中央主管機關之權責，仍應就審議委員會審議該土地 徵收議案之組織及決議是否合法？已否就申請徵收公益事業 用地之程序（如申請前之協議價購）與實體要件（徵收土地 之公益性、必要性及符合比例原則）為實質審議、判斷及其 判斷有無基於錯誤之事實或違反經驗法則與論理法則？有無 夾雜與該具體徵收事件無關之考慮因素等事項予以全面審查 、確認後，作成決定，始稱完備。」
⒉次按，該判決更進一步指出，相對人應於核定系爭徵收處分 前，針對「徵審會」有無就「徵收之範圍是否為需用土地人 系爭特定區事業所必需？」「於不妨礙徵收目的之範圍，是 否已就損失最少之地方為之？有否盡量避免耕地（農業用地 ）？」「藉由開發系爭特定區之完善公共設施及生活服務機 能的提供所創造之優質產業暨生活環境，與前開維護農業生 產環境之完整、確保農業永續發展、促進農地合理利用、增 進農民所得及福利暨國家糧食安全等政府有關農業措施之公 益，並系爭區段徵收範圍影響所及之土地暨土地改良物所有 權人1,039人的財產存續狀態私益間，相互權衡輕重，是否 顯失均衡等情，予以斟酌、審議？」之情形予以審議、認定 ，始能作成系爭徵收處分。
⒊惟查，從系爭徵收處分及徵收公告來看，不僅未記載系爭區 段徵收案是否業經徵審會審酌公益性及必要性，亦未就最高 行政法院101年度判字第953號判決所列舉之審核事項為詳盡 說明，無法從該處分書及公告得知相對人認為系爭徵收案合 於徵收程序之認定為何，足見相對人作成原處分前未依最高 行政法院101年度判字第953號判決意旨盡其審核確認之責， 系爭核准徵收處分實違反正當法律程序。
㈧系爭核准徵收處分之效力、執行及程序之續行，對聲請人等 將發生難於回復之損害，且有急迫情事：
⒈按最高行政法院100年度裁字第1058號裁定指出，所謂「難 以回復之損害」，固然要考慮將來可否金錢賠償，但也不應 只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準，如果損失之 填補可以金錢為之，而其金額過鉅，或者計算有困難時，為 了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源 的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回 復損害」之範圍。
⒉經查，前行政院長吳敦義於99年8月17日與大埔自救會成員
進行協商，並依土地徵收條例第44條第1項第4款指示成員之 建物基地原位置保留、耕地部分集中劃設，此為大埔自救會 成員面對強權壓境，在身心受創後勉為其難成立之方案。聲 請人為大埔自救會的一份子，理應為建物基地原位置保留的 範圍，惟至今已歷經3年，聲請人雖多次陳情及懇求，相對 人及參加人仍片面地執意徵收及強制拆遷聲請人等賴以維生 之房屋土地。聲請人之土地房屋對其與家人而言，為聯繫家 族歷史記憶之重要部分，係構成一個圓滿的「家」所不可或 缺之一部，為個人生命之憑據。參加人命聲請人拆除房屋之 行為嚴重侵害聲請人之財產權及居住權，一旦拆遷，對聲請 人居家生活、所有土地及房屋所造成之嚴重破壞，及生長記 憶之拔除，絕非事後金錢補償所能回復。
⒊何況，聲請人甲○之妻朱馮敏在99年8月時已因系爭徵收案 枉顧人民生命財產，過度憂慮而服農藥自殺身亡。在憂傷未 解之際，聲請人遭遇的卻是相對人及參加人3年來反覆之態 度，有時還須遭受他人誤解及不友善態度之對待，身心長期 受到折磨煎熬，每日每夜因為失去家園的恐懼，惴惴不安無 法入眠，甚至罹患憂鬱症而須服用藥物。尤其聲請人等居住 於公義路沿線之被徵收戶皆面臨第3次徵收，聲請人乙○○ 更只剩不到6坪的家園可供生活，其夫張森文已因重度憂鬱 而無法上班。一旦執行原處分而強制拆遷聲請人之家園，殊 難想像聲請人之精神狀態是否還能承受此重大打擊，這種創 傷將導致難以回復之結果，更非金錢所能衡量，亦非賠償所 能解決。
⒋再者，本件因參加人辦理系爭徵收案時，命200多名警力及 推土機、挖土機強行進入相對人之農地強行鏟田，諸多不顧 人權之行政作為，引起輿論之高度關注及社會大眾之矚目討 論。在原處分存在重大違法之際，若逕以其為依據，實施本 件徵收案，不僅將導致聲請人無家可歸，更將因此不公不義 事件，引起民眾群起激憤，此將導致諸多後續不必要之爭訟 ，延伸出耗費龐大社會資源之結果，足證本案相關處分之執 行，將產生難以回復之損害。
⒌最高行政法院102年度裁字第340號裁定亦指出：「基於暫時 權利保護制度在避免本案裁判過程中，人民所受之損害由危 險轉為實害或擴大之結果，權利救濟無法因確定裁判而獲得 滿足所設計，在立法者既已賦予利害關係人（即聲請人）有 提起本案訴訟之權利，自應許其循暫時權利保護之規定，請 求法院裁判是否給予保護。」基此，在解釋行政訴訟法第11 6條第2項「難以回復之損害」時，實不應以「能否用金錢賠 償」作為標準，否則該法第5項暫時權利保護之制度設計將
難以達成，行政訴訟法第116條第5項停止行政處分效力、執 行及程序續行之立法目的也形同空談。參加人一旦強制拆除 聲請人之建物，化為瓦礫之住家及房舍將沒有補救及回復原 狀之可能，連原地重建都可能難以完整，更何況是逼迫聲請 人另覓住屋？此將嚴重侵害聲請人之生存權及居住權，逼使 聲請人不得不離開故鄉與鄰里，拔除其原有住家對其之社會 支持及鄰人互相扶持之感情，導致聲請人無屋可居及流離失 所。更何況，本件系爭徵收處分之補償費僅以公告土地現值 計算而未加成，於保管專戶內之補償費根本難以再置產購屋 ，縱使金錢賠償也無法回復給聲請人一個一模一樣的居住環 境，更換不回的是聲請人被侵害之精神損害、在家園生長之 記憶，及其後龐大訴訟資源及社會成本之支出，足見系爭徵 收處分之實施將對聲請人產生難以回復之損害。 ⒍再者，最高行政法院96年度判字第1601號判決指出，法院在 審酌公共利益時，不應考量拆除已實施工程所耗費之成本、 私人或廠商成本之支出及是否得依國家賠償法請求賠償。基 此，參加人於系爭徵收案件之本案訴訟，雖一再以本件區段 徵收工程之完成進度，且已將聲請人之土地分配給他人，或 作為標讓售之土地等情事為爭執，但此些情事皆非公共利益 應審酌之事項，因此停止系爭處分對聲請人之部分，不會對 公共利益產生重大影響。更何況，相對人已於102年7月2日 本件開庭時表示，對聲請人停止系爭徵收處分之執行並無意 見，表示相對人對聲請人等4戶之看法是「能緩拆就緩拆」 ，足見系爭徵收處分對聲請人之部分，並無急迫性及必要性 。
⒎最高行政法院102年度裁字第340號裁定亦明確指出，「保全 之急迫性」與「本案權利存在之蓋然率」乃互補關係，當本 案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性可降低一點，反之亦然 。法院在審查時應以「利益大小」及「時間急迫性」作為權 衡因素，對聲請人利益影響越大，受保護之急迫性越高，則 權利形式審查的嚴格性也會降低，只要「法院相信權利大概 可能存在」即可，由於該裁定涉及之徵收程序有違誤情形（ 經最高行政法院101年度判字第419號判決指摘，判決廢棄發 回高等行政法院），堪認該案聲請人在本案訴訟在法律上存 在勝訴之蓋然性，因此該裁定便依據行政訴訟法第116條停 止徵收處分之效力。經查，參加人縣長子○○於102年7月3 日召開記者會下最後通牒，表示：「如果僅存的4農戶在7月 5日前未自行拆除、遷移，縣府將強制拆除」，可看出參加 人不顧司法，強制執行拆除之決心，此足見強制執行之日已 迫在眉睫，參加人可能於102年7月8日執行拆遷，本件停止
執行聲請之「保全急迫性」顯然甚高。從其召開記者會之內 容來看，參加人縣長子○○不僅不當扭曲前行政院長吳敦義 之指示，逾越權限以都委會之決議強行拆除聲請人之房地， 其執意強拆聲請人房地之主要原因，更在於「現有開發大埔 案向中央貸款新台幣45億元地方建設基金的龐大還款壓力」 ，依據最高行政法院96年度判字第1601號判決之意旨，此非 公共利益所應衡量之因素，因此停止系爭徵收處分對聲請人 之部分，根本不會對公益有所影響。退步言之，聲請人之房 地離園區事業專用區甚遠，佔整體區段徵收之比例極少，根 本不會影響產業專區之工程，從此可看出參加人代表人子○ ○僅係為了還債而掠奪人民之土地，以「發展」之名欺騙大 眾來合理化自己的暴行，達成欺壓弱勢聲請人之目的。系爭 核准徵收處分之違法既經最高行政法院101年度判字第953號 判決指摘歷歷，依最高行政法院102年度裁字第340號裁定之 意旨，聲請人提起撤銷訴訟所主張之權利內容存在，在實體 法上可以立足，堪認聲請人本案訴訟在法律上「獲得勝訴之 蓋然性」甚高。
⒏由於房屋與土地是生命之一部分，政府給錢也不能替換，失 去房屋、沒了土地，存在隨之動搖，生命也將不再完整，旁 人看來也許不起眼的家屋，可對於居住在其中的人而言就像 至親的家人，守候著這個家族世世代代的成長，家園一毀， 猶如家人逝去，在這屋子中飄盪的記憶就再也不復返，即便 拆了之後再給予這些受害者再多的錢，也無法回復原狀，一 旦建物之一磚一瓦夷為平地，除侵害財產權及居住權外，亦 造成人格尊嚴、家庭權、隱私權、生命權、人身安全權、私 生活、家庭和住宅不受干涉權之損害，而永無回復原狀之可 能。是以，參加人所舉之臺北高等行政法院99年度停字第28 號裁定，僅是個案而無法拘束鈞院之法律見解，且該裁定將 拆除房屋簡單地化約成金錢，認為該行為僅涉及財產上之損 害，而得以金錢賠償回復，正違反了司法院釋字第400號、 第709號解釋之意旨，及經濟社會文化權利國際公約第11條 第1項、第7號一般性意見第4點之保障，忽略了拆除房屋所 侵害的不只是財產上的損害，更是人格尊嚴、生命權、家庭 權及隱私權等權利，而這些權利之侵害，是根本不可能以金 錢來回復的。況且，若認為系爭徵收處分之實施導致之拆除 行為可以金錢賠償來解決，依最高行政法院96年度判字第16 01號判決之意旨，將會產生將違法「就地合法」之不合理結 果，暫時權利保護機制將蕩然無存。
⒐由於參加人已於102年6月11日以府商用字第1020116075號、 第1020116078號、第1020116080號及第1020116081號函命聲
請人等於102年7月5日前自行遷移完成，逾期不處理者，將 強制拆除。參加人公權力之強制執行已迫在眉睫，而具有時 效性，本件顯有保全權利之急迫情事。苟任其繼續執行，亦 可能會使得相對人及參加人藉詞系爭處分已執行完畢，主張 聲請人等所提起之撤銷訴訟對聲請人無權利保護必要，直接 將顯然違法之事就地合法，本件有急迫性。
⒑綜上，本件相對人核定之原處分及參加人發函要求聲請人拆 遷之行為，若未能即時停止執行，將造成聲請人個人之居住 權及財產權之重大侵害，及極為巨大之精神痛苦，難以精確 計算，更將導致後續不必要之爭訟，此等危險實為難以回復 之損害，本件原處分實有停止執行之必要。
㈨停止系爭核准徵收處分執行之一部，於公益無重大影響： ⒈國內學者吳庚指出，行政法中所稱「公益」，非抽象地屬於 統治團體或其中某一群人之利益，更非執政者、立法者或官 僚體系本身之利益，亦非政治社會中各個成員利益的總和； 而係各個成員之事實上利益，經由複雜交互影響過程所形成 理想結合之狀態。公益判斷是否正確，不能任憑國家機關之 主觀，而應以客觀公正、避免錯誤之認知為之。在多元社會 ，必要時尚須透過公開討論俾能形成共識。而公益與私益， 並非全然對立之命題，保障私益亦屬維護公益之一部分。因 此，公益之判斷不能以國家機關之主觀加以認定，亦不能以 「多數利益」作為公益判斷之基準，否則將不當地產生多數 霸凌少數之結果。
⒉於公共利益之判斷上，近來各級行政法院已多有著墨與關注 ，以環境訴訟為例，最高行政法院99年度裁字第2032號裁定 明示：「廠商之建廠營運個別利益係屬私益，並非公益」； 臺北高等行政法院99年度停字第11號裁定亦明確指出：「就 經濟發展而言，工業區的開發也許是正向因素，但不論如何 的開發方式，或多或少都對環境產生負向的影響，環評事件 的核心問題，簡單而言，在於增加正向影響、減少負向影響 ，最終評估的結果是要符合這個社會的最大利益，然而何謂 『社會的最大利益』，不是開發單位（本案是參加人中科管 理局）說了算數，也非環保主管機關（本案是相對人）」； 「效率的實質考量不是在達成共識，而是在共識履行的順遂 ；所以，就行政處分而言，效率的目的不在儘速作成處分， 而是做一份共識基礎深厚而沒有執行阻力的行政處分」。基 此，審酌「公共利益」時，不能僅以廠商之利益概括為公益 ，也不能以行政機關的標準為判斷基準，更不能因為「效率 」將行政機關之作為當然視為公益，以謀求社會的最大利益 。
⒊經查，最高行政法院101年度判字第953號判決指出，區段徵 收除須確實遵守相關法律規定之徵收要件及程序外，並應合 於公益性、必要性及符合比例原則。該判決也指出徵審會第 210次審議本件系爭區段徵收案，於審酌公益性時，須衡酌 之要素包括維護農業生產環境之完整、確保農業永續發展、 促進農地合理利用、增進農民所得及福利、國家糧食安全， 及系爭區段徵收範圍影響所及之土地暨土地改良物所有權人 1,039人之財產存續狀態，並實質權衡輕重。惟系爭徵收案 卻未經徵審會第210次會議實質審議，而相對人亦未經審查 即作成原處分，系爭徵收案是否具備公益性顯有疑慮。是以 ，系爭徵收案是否存在公益性自始至終未經相對人審酌及確 認，亦未經正當法律程序作為公共利益審查、把關調節之依 據，是否合於公共利益顯有疑慮，停止系爭徵收核准處分效 力、執行及程序續行之一部，根本不會對公益性產生重大影 響。
⒋次查，系爭核准徵收處分之作成缺乏公益性，業經「公民與 政治權利國際公約」國家人權報告初稿指摘，足見停止系爭 徵收處分效力、執行及程序續行之一部，不僅對公益無影響 ，反有助於公益之促成。按公民與政治權利國際公約及經濟 社會文化權利國際公約（下稱兩公約）施行法第2條及第6條 分別規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律 之效力。」；「政府應依兩公約規定，建立人權報告制度」 ，而總統府人權諮詢委員會於100年4月12日決議，我國應依 照聯合國相關準則提出兩公約國內人權之初次報告。我國於 101年4月20日提出兩公約國家人權報告初稿，該報告指摘本 案系爭核准徵收處分之違法瑕疵，包括違反公益性及必要性 、未落實協議價購，及政府在行政程序中未與被徵收人進行 充分有效之溝通等：「各地方政府也以開發工業區、科技園 區為由區段徵收農地，如苗栗縣竹科竹南基地周邊地區區段 徵收（大埔案）約136公頃農地。由於徵收的必要性及公共 利益遭到質疑，土地徵收未落實協議價購，徵收價格係按照 徵收當期之土地公告現值，必要時加成補償，惟欠缺安置計 畫；徵收過程因缺乏有效溝通，導致輿論質疑政府並未考量 人民感受；另強制徵收手段亦遭批評，例如以怪手開入稻作 成熟的田裡破壞，侵害人民財產權及生存權。」系爭區段徵 收案既有眾多違法瑕疵，無從在行政行為以正當法律程序擔 保公益性之存在，足見本件徵收案是否具備公益性尚有疑問 。另外，目前我國實施區段徵收案件，皆過於強調區段徵收 的「合作開發」特色，忽視強制剝奪人民財產的特性，致使 行政機關有過大裁量空間。此從土地徵收條例第44條便可看
出此一特性，其規定區段徵收範圍內之土地經規劃整理後， 係將徵收範圍內土地區分為抵價地、公共設施用地、抵費地 及配餘地，除公共設施用地及抵價地外，其餘係用作填補開 發成本及籌措財源所用。依據相對人及參加人之規劃，聲請 人丁○○等及丙○○之土地大部分被劃設為「住宅區」，依 據土地徵收條例第44條之規定，聲請人會被迫將土地分配予 他人，或標讓售予具雄厚資金者而用作政府籌措財源之籌碼 。此種強制將土地以私人移轉予私人之形式，在系爭區段徵 收案整體未存在公益性之情形下，標讓售土地將進一步剝削 已是弱勢之迫遷戶，使其喪失人性尊嚴及面臨文化衝擊，更 造成濟富劫貧及社會資源不合理分配之結果；而若是將土地 分配予其他被徵收戶，以「多數利益」作為合理化行政行為 之依據，將導致多數霸凌少數，激化多數與少數之對立，不 合於公平，更不符合正義。「強制私人移轉土地予私人」之 徵收機制既缺乏公益性，停止系爭核准徵收處分對聲請人部 分之效力及執行，自當然不會對公益產生重大影響。退步言 之，本件聲請人等被徵收之土地房屋位於苗栗縣竹南鎮○○ 路沿線，其等被徵收土地位於系爭徵收案之邊緣地帶，不僅 距離新竹科學園區竹南基地之園區事業園區甚遠，更僅占整 體區段徵收土地（共852筆土地）之0.5％。縱使認為系爭區