空氣污染防制法
最高行政法院(行政),判字,90年度,1465號
TPAA,90,判,1465,20010817,1

最　高　行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　九十年度判字第一四六五號
　　原　　　告　大協貨運有限公司
　　代　表　人　甲○○○
　　被　　　告　臺北市政府環境保護局
　　代　表　人　沈世宏
右當事人間因空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十八年十
月十九日八八環署訴字第六九八八一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
　　主 文
再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
　　事 實
緣被告為配合行政院環境保護署所訂「油品含硫量管制專案計畫」，執行油品抽測工作，通知原告所有ＡＪ－六一五號大營貨車於八十七年十一月十八日至被告所屬內湖焚化廠柴油車排煙檢測站檢測，當場採取該車使用之柴油，交由該署委託之瑩諮科技股份有限公司（以下簡稱瑩諮公司）進行檢驗分析，結果含硫量為○．○五四七％。被告因認定超過法定公告限值（○．○五％），據以裁處新臺幣十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：一、原告所有ＡＪ－六一五大營貨車本係訴外人郭肇富（住：臺北士林區○○路○段一四九號）所靠行，平時亦由其自行駕駛執業合先述明。二、據郭肇富陳述，該ＡＪ－六一五大營貨車係工程用吊卡車，平時專門承載品建機械工程有限公司及偉泰實業股份有限公司（係同一集團經營之關係企業，專營建築工程）之建材鋼樑至各工地，每日之承運皆有工作報表可稽。該車係於八十七年十一月十三日十一時五十分，由新店工地載運舖路鐵板至臺北縣五股鄉返還英洲公司（該鐵板係品建公司向英洲公司承租）時，順路至臺北縣五股鄉○○路○段一二六號中國石油公司代銷商「上群加油站實業有限公司」加油一六一．○一公升，加油後僅於十三日當天及十四日由偉泰公司倉庫（位於臺北市士林區○○○路○段社子地區）承載鋼樑至新店各二趟（合計四趟），即未再使用該車輛，至十八日即依通知單指定地點前往接受檢查。依前述證據概算該車每次加滿油皆可載運約五車次左右，且該車受檢之翌（十九）日該車又另行加油（僅加一三四公升顯示油箱油未耗盡）等證據，顯示該車於受檢時仍有油料，用車人郭肇富於十三日至上群加油站加油後至十八日受檢期間，毋需另行加油，事實上也未曾另行加油，有八十七年十一月全月購油發票十張、品建及偉泰公司工作明細表各乙份為證。三、原告之靠行司機郭肇富乃一介小民，既無檢驗油料之技能，亦無抽驗油料經銷商之公權力，其平時加油所認知之依據，乃以經中國石油公司認可而委託銷售之經銷商標章為圭臬。承上說明本案原告之靠行司機至中油經銷商所購買之油料，縱有不合空污法之標準，亦難謂其有故意或過失違反法令之責。今被告卻將政府主管機關及中油公司怠於監督，致該經銷商出售不良油品之責，強行加罪於一介小民，此作法非但不能找出破壞環境原兇，阻絕禍源，完成民眾交付之任務，反而遭致民恐沸騰，豈是強調民主、法治之現代政府應有之作為。四、訴願決定顯有可議：㈠查本案係被告於八十七年十一月上旬以書面通知，通知原告於八十七年十一月十八日至指定地點受檢，如原告之靠行司機確有貪小便宜至地下油行加油之習



慣，豈會依規定準時到場受檢，並傻到以地下油行所加劣油赴檢呢？甚理甚明，不言可喻。然臺北市政府於受理訴願後，不知是不瞭解調驗流程，或受原處分機關之誤導，誤認本案係隨機抽樣檢驗之結果，難免影響其心證，而作出錯誤決定，故再述明。㈡訴願理由謂：原告於八十八年二月四日，向原處分機關陳情時，稱該車均在臺北縣三重市○○○街重陽橋加油站股份有限公司加油，並附上購油發票佐證，如今訴願時卻改稱油料係購自上群加油站，前後矛盾，．．．所辯不足採據。查本案被告係於八十七年十一月十八日調驗本車，至八十八年一月二十七日函告原告檢驗不合格，期間已逾二個多月，當原告收到檢驗不合格通知書電詢靠行司機郭肇富時，其因該車平時大多是利用運貨進出偉泰、品建公司倉庫（位：臺北市士林區○○○路○段社子地區），就近於三重市○○○街中國石油公司代銷商「重陽橋加油站（股）公司」加油，因事隔多時未加查證，即告以係於重陽橋加油站加油，事後係因環保局承辦人電告：「經至該加油站抽檢未發現油料不合格」，感覺事有蹊蹺，郭肇富再至會計師處查證購油發票，才發現檢時時所抽之油料係在上群加油站購取，乃立即於訴願書中加以更正。而臺北市政府受理原告訴願，就上情未加詳酌，不積極抽驗郭民之購油油源，（雖事隔多時，該加油站未必仍無私滲劣油），以尋找破壞環境原兇，即遽以前後說詞矛盾為由，不予採據，認證用法皆有可議之處。至訴願決定中另稱，陳情人陳情時亦附上重陽橋加油站購油發票，應非事實，縱有發票，其購油日期亦非本案檢驗前。決定書理由另謂：縱認所稱屬實（指油料係上群加油站購得），亦不能證明本件檢測之油品亦確係向中油公司購得，而非向另外的民間加油站所購得乙節，為證明本案靠行司機郭肇富所加油料，皆係在中油委託經銷之加油站購得，可由該車八十七年十一月全月加油發票影本十張（編號：00000000、00000000、00000000、00000000、00000000、00000000、00000000、00000000、00000000、00000000），比對該車之出車紀錄及油耗紀錄，即可證明該車絕無另行向地下油行購油之行為。且上述發票中亦可證明在十次加油中，有七次是在重陽橋加油站購取，原告陳情時誤說購油處所，絕非故意隱瞞，實乃時隔多時，未詳加查證之誤。五、再訴願決定違背法律：㈠原處分及訴願、再訴願決定認定原告係違反空氣污染防制法第十九條一項七款，並依同法第三十九條第一項後段裁處新台幣壹拾萬元整，其用法顯有擴張解釋之違誤。蓋該法第三十九條第一項原文如下：「違反第十九條各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰」。今原告所有之車輛雖係營業大貨車，但與該法後段所謂之工商廠、場尚有明顯區別。法令中所指稱工商廠、場，從字義上非常明顯係指：「以經營工商為目的之廠或場」，並非泛指一切經營工商行業者（因工與商間無、號），今原處分機關及臺北市政府竟未詳加察辨，復曲解法令，擴充解釋法令適用於後，其行徑無一可採。㈡次查依空氣污染防制法施行細則第三十條規定，即有定義交通工具之種類，並於第三十二、三十三條分別規定公私場所及交通工具不同之檢查方式，故所謂工商廠、場，係指該廠、場之本身之固定污染源之設備、措施。本案既為靠行之貨車司機至內湖焚化廠柴油車排煙檢測站檢測時，認有污染，則其為交通工具而非廠、場，洵屬無疑，再訴願決定容有擴大解釋之嫌。㈢更有甚者，本案環保署空保處考量委託民間檢測能力常有瑕疵、誤差甚多，常致無辜受罰，乃早已做有行政解釋，謂檢測數據管制限值「小數點第三位以下無意義」，再訴願決定於理由亦有清楚載明。何以此時反稱環保署空保處非主管



業務，故該行政解釋純屬空語。猶有進者，系爭車輛於當日排煙檢驗結果全部判定合格，鐵證如山，果有含硫量過高，又豈會如此判定？再訴願決定，一則自承含硫檢測數據於小數點以下第三位無意義（因乃檢測污染之容許誤差或民間檢測檢體易受瑕疵污染），卻自打耳光以同屬環保署但非主管業務卸責否認其效力，豈非違反誠信原則，視法令解釋於無物。且再退一萬步言，縱工商廠、場依環保署八十六年十月九日八六署空字第四二○○七號函釋，乃指從事營利工商活動行為或需經目的事業主管機關核准始得設立之公私場所，則依全案卷證，原告大協貨運公司亦從未指示、容許、提供靠行之貨車司機逕行使用含硫量超過標準之柴油（是非含硫量超過標準猶有爭議）（是否為上群加油站貶售油品不合標準，原告於再訴願時亦舉證檢呈密封油品一瓶，請環保署複驗，惟其仍置之不理），則何以認定原告本身大協貨運公司（假設即符合工商廠、場）有此違反行政罰之行為？原告依大法官會議解釋二七五號，舉證證明系爭柴油車之托運行程，以及詳細之加油記錄，甚至猶提供油品要求複驗以證明自己並無過失，被告對此均無法提出任何說明理由，徒以一句瑕疵擔保責任推卸其責，豈是依法行政乎？更何況「本件違規事實之認定及責任歸屬」係為一體兩面，「法律或命令並無課油品買受人須具有自行檢測油品是否硫量過高之技術」之「法律作為義務」，原告「信賴」已經由中國石油股份有限公司及相關政府機關認可核准之加油站，而至其處購油加油，油品果有瑕疵，原告有何法律上過失責任可言？原告固可對該加油站行使民法上瑕疵責任之損害賠償請求，但並不因此就剝奪或限制原告在行政罰對被告上主張無過失責任，再訴願決定將民法之瑕疵責任與行政罰之過失責任在法理上、對象上，混為一談，其再訴願決定嚴重違背法律，洵屬明確。六、綜上，狀請撤銷原處分、原訴願決定、再訴願決定，以保權益。
被告答辯意旨略謂：一、查本案係於八十七年十一月十八日違反空氣污染防制法，適用八十一年二月一曰總統華㈠義字第六三六號令修正公布之空氣污染防制法相關規定。二、法令依據：查前揭空氣污染防制法第十九條第一項第七款規定「在各級防制區內，不得有左列行為．．．七、其他經主管機關公告之空氣污染行為。」，第三十九條第一項規定：「違反第十九條各款情形之一者．．．其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰．．．。」。復查行政院環境保護署⒍⒉環署空字第二六三四五號公告：「．．．一、各級氣污染防制區內，除外燃機、軍用戰門機械（持有農業機械使用者）、火車及船舶之內燃機外，其餘內燃機均自八十六年七月一日起不得使用含硫量百分之○．一五（○．一五％）以上之柴油，自八十七年七月一日起不得使用含硫量百分之○．○五（○．○五％）以上之柴油．．．四、違反本公告規定者，依空氣污染防制法第三十八或三十九條規定處罰．．．。五、本署八十二年六月二十一日環署空字第三一三○八號公告，自八十六年七月一日停止適用。」。三、查證經過：㈠卷查本案係通知原告所有車號AJ-615號大營貨車，於八十七年十一月十八日前往內湖柴油車動力計排煙檢驗站進行「柴油車動力計排冒黑煙測試」，致於油品抽驗採樣係配合行政院環境保護署推動油中含硫量管制專案計畫於受檢車輛中執行之隨機抽檢採樣作業，原告所稱不瞭解調驗流程或受原處分機關誤導云云，顯係誤繆。㈡行政院環境保護署⒉環署空字第○○○六三二○號函釋：「．．．三、依據上開公告，無論使用或販賣含硫量百分之○．○五以上之柴油均在管制之列；因此個人未經許可使用不合格柴油，仍須依空氣污染防制法第三十九條之規定，處以



新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰，至於其責任歸屬，應由使用者及販賣者自行釐清。」本案原告雖稱至中油公司代銷商加油，惟經油品抽驗確屬超過公告法令標準，依前揭函釋，其責任歸屬應由原告與該加油站業者自行釐清，本案告發處分並無違誤。㈢行政院環保署⒑⒐環署空字第四二○○七號函釋：「有關空氣污染防制法中所稱之公私場所包括工商廠場及非工商廠場。工商廠場係指從事營利、工商活動行為或需經目的事業主管機關核准始得設立之公私場所，．．．」，惟原告所稱「．．．，茲法令中所指稱工商廠、場，從字義上非常明顯係指：『以經營工商為目的之廠或場』，並非泛指一切經營工商行業者．．．。」云云，顯係曲解法令，於法無據之辭。本案大營貨車所有人為大協貨運有限公司，係以貨運為營業項目，合屬從事工商活動行為之貨運業者，被告依法處分自無違誤。㈣另按本案大營貨車經查交通監理單位汽車車籍資料登記所有人為大協貨運有限公司，該車使用含硫量超過法定標準之柴油，自當由車輛所有人負相關法律責任，原告所稱未指示、容許、提供靠行之貨車司機逕行使用含硫量超過標準之柴油云云，應屬其內部管理疏失，與本案責任歸無涉，本案處分對象自屬違誤。綜上論結，本案違規事實明確，被告裁罰處分於法並無不合，起訴狀所辯為無理由，敬請予以駁回。
　　理 由
按法令使用之文字，除法律的特殊語法外，多取諸日常生活，依普通語言用法構成。文字的意涵如可能有不同的範圍，究竟如何始符合其規範意旨，非不可依立法者之意向及該法令整體之脈絡求得。尤其行政機關發布之法規命令，準據其業務承辦單位通常使用特定文字指涉之範圍以解釋該特定文字，始符合使用該特定文字為法令內容之規範意旨。查防制空氣污染中央主管機關行政院環境保護署依空氣污染防制法授權公告之易致空氣污染之物質標準，其中關於柴油含硫量部分，以八十六年六月二日八六環署空字第二六三四五號公告：「．．．一、各級空氣污染防制區內，除外燃機、軍用戰鬥車輛、農業機械（持有農業機械使用者）、火車及船舶之內燃機外，其餘內燃機均自八十六年七月一日起不得使用含硫量百分之○．一五（○．一五％）以上之柴油，自八十七年七月一日起不得使用含硫量百分之○．○五（○．○五％）以上之柴油．．．四、違反本公告規定者，依空氣污染防制法第三十八條或三十九條規定處罰．．．五、本署八十二年六月二十一日環署空字第三一三○八號公告，自八十六年七月一日停止適用。」內使用「以上」文字，非關刑罰者，尚非必解為依刑法第十一條規定，適用同法第十條第一項之立法解釋：稱以上者連本數計算，乃當然之理。參諸該署關於柴油含硫量之標準，嗣後於八十八年六月二十八日環署空字第○○四一八六一號公告，主旨：「自八十八年七月一日起含硫量百分之○．○五（不含○．○五％）以上柴油於臺灣本島地區，為易致空氣污染之物質。」所使用「以上」，並不連本數計算。又八十七年八月十六日（八七）環署空字第○○五五八八六號公告燃料油含硫量標準，主旨：「公告含硫量超過百分之○．五（不含○．五％）之燃料油於都會地區，含硫量超過百分之一．○（不含一．○％）之燃料油於都會地區以外之全國各地區，為易致空氣污染之物質。」使用「超過」一詞，仍特別註記不含本數。又八八環署空字第○○二一四○七號、八六環署空字第八二八○一號關於含硫量公告，使用「超過」均註記不含本數。尤其是八十三年三月二十八日環署空字第一一三九九號函釋使用含硫量百分之○．三以上柴油疑義，其說明一：「公告『含硫量百分之○．



三（○．三％）以上之柴油，為易致空氣污染之燃料，應予管制使用及販賣』，其主要目的在於限制一般柴油引擎汽車使用超過含硫量百分之○．三之柴油，．．．。」「以上」與「超過」替代使用，可知業務承辦單位關於含硫量標準所定之數量，乃管制之最低標準，其使用「以上」文字，並不包括本數在內，自符合污染管制之明定最低標準，超過者受罰之規範意旨。自應解釋首引公告「以上」用語，不包括本數在內。又首引公告管制之最低標準數百分比下取小數點二位數，或基於檢驗之誤差，或基於管制之規範目的，取至小數點第二位即可，則小數點第三位、第四位數值如何，自非所問。本件被告為配合行政院環境保護署所訂「油品含硫量管制專案計畫」，執行油品抽測工作，通知原告於八十七年十一月十八日將所有ＡＪ－六一五號大營貨車駛至被告所屬內湖焚化廠柴油車排煙檢測站檢測，當場採取該車使用之柴油，交由該署委託之瑩諮科技股份有限公司（以下簡稱瑩諮公司）進行檢驗分析，結果含硫量為○．○五四七％，被告因認定超過法定公告限值（○．○五％），違反行為時空氣污染防制法第十九條第七款規定：「在各級防制區內不得有左列行為．．．七、其他經主管機關公告之空氣污染行為。」依同法第三十九條第一項規定：「違反第十九條各款情形之一者，處新台幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」對原告裁處罰鍰新台幣十萬元。固非全無見地。惟查上開檢驗結果，含硫量○．○五四七％，小數點第三位第四位所示數值，依前述說明，並非管制之標準所問（參照環保署空保處意見書，附訴願決定卷），而參據首開說明，公告管制標準為最低○．○五％，上開檢驗結果並未違反首開公告之內容，即無違反前引空氣污染防制法之可言。乃被告未詳予推求首引公告之內容，遽認上開檢驗結果違反公告之含硫量標準，致認原告有違反前述空氣污染防制法之規定而予以罰鍰處分，尚非適法。訴願、再訴願決定未予糾正，再訴願決定且認為檢驗結果有小數點第三、四位數值，不能因公告標準取至小數點第二位，置第三位、第四位小數點數值於不顧而推翻檢驗結果云云，顯誤解公告標準取至小數點第二位數值之規範意旨，均有可議。起訴意旨雖未指摘及此，惟已泛指原處分及原再訴願決定違法，請求悉予撤銷，仍應認為有理由。應由本院將之悉予撤銷，以臻適法。兩造其餘爭辯，無關判斷結果，毋庸論究，附予敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　　九十　　　年　　　八　　　　月　　　十七　　　日 最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官　　　黃　綠　星
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　　　彭 鳳 至　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　　　蔡　進　田　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　　　黃　璽　君　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法　官　　　廖　宏　明右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法院書記官　邱　彰　德中　　華　　民　　國　　　九十　　　年　　　八　　　　月　　 二十一 　　日