臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 102年度簡字第30號
102年5月21日辯論終結
原 告 沈俊志
被 告 交通部觀光局
代 表 人 謝謂君
訴訟代理人 夏道彰
上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國
101年8月27日交訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告沈俊志經合法通知，未於最後言詞辯論期日 到場，核無行政訴訟法第236條、第218條準用民事訴訟法第 386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前 段規定，依被告交通部觀光局之聲請，由其一造辯論而為判 決。
二、事實概要：原告於民國101年5月間受僱於佳和旅行社接待大 陸地區人民來台觀光團體第000000000 號團（下稱系爭大陸 旅行團，來台旅遊期間自101年5月12日起至同年月19日止） ，於101年5月18日帶團由台鐵花蓮火車站持區間車票越級搭 乘第5937次自強號列車，經新城站上車持有對號座位車票之 第000000000 號大陸旅行團導遊方星雲提醒系爭大陸旅行團 已佔用其座位，卻未主動讓出座位，俟列車長協調，為被佔 車位之持票團體安排其他座位始平紛爭。經媒體披露前開事 件，被告調查後，認原告於執行導遊業務時，有言行不當之 情形，違反導遊人員管理規則第27條第1 款規定，乃依發展 觀光條例第58條第1項第2款及行為時發展觀光條例裁罰標準 第10條附表6第16項（現行裁罰標準為同條附表6第14項）規 定，以101年6月13日觀業字第0000000000號執行違反發展觀 光條例事件處分書，裁處原告新臺幣6,000 元罰鍰（下稱原 處分）。原告不服，於101年6月20日向交通部提起訴願，復 經交通部於101年8月27日交訴字第0000000000號訴願決定書 駁回訴願，訴願決定書於101年8月30日送達，原告仍不服， 遂於101 年10月12日提起本件行政訴訟。三、本件原告主張：
㈠原告於5 月18日因蘇花公路封路，原告帶領之系爭大陸旅行 團因受天氣狀況影響，且全團32人行李眾多，錯過區間火車 班次，而改搭差10分鐘的下一班自強號5937次列車。因站台
人員告知，火車快開了，先上車再補票，且先把客人安頓好 、行李上車廂架，途中遇另一團明利旅行社方姓導遊所帶之 大陸團體持票上車，而發生此事。對於被告所為之處分，原 告認為並不合理，因本人從頭到尾深知理虧，從沒說過一句 話，且無言行不當，反而是對方持手機拍攝，侵犯本人與大 陸客人之權益，何來言行不當之舉；再者，當時列車長已出 面協調，且獲得對方明白表示接受協調，接受列車長建議， 雙方換位子是最佳之方法，且能表現臺灣人遇事以和為貴之 精神，哪知道就因為對方導遊事後覺得個人因素不爽，就推 翻前項調解，原告希望上層能體恤導遊在外帶團，有任何突 發狀況，應彼此互相體諒，務把觀光之任務完成，實為最大 的前提，並顧及客人方便舒適、合理、合情之原則，且不違 反鐵路局之規定（本人與客人均有補票），上層不要因為媒 體報導就認為是事實。對方刻意營造出大陸觀光客是野蠻的 團體，居心可議，為不使刻意破壞執政當局對拼經濟的苦心 被少數反對者破壞，特提出行政訴訟。
㈡原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則答辯以：
㈠按發展觀光條例第58條第1項第2款：「有下列情形之一者， 處新臺幣3 千元以上1萬5千元以下罰鍰；情節重大者，並得 逕行定期停止其執行業務或廢止其執業證：…導遊人員、 領隊人員或觀光產業經營者僱用之人員，違反依本條例所發 布之命令者。」、第66條第5 項：「導遊人員、領隊人員之 訓練、執業證核發及管理等事項之管理規則，由中央主管機 關定之。」。次按導遊人員管理規則第1 條：「本規則依發 展觀光條例（以下簡稱本條例）第66條第5 項規定訂定之。 」、第27條第1 款：「導遊人員不得有下列行為：執行導 遊業務時，言行不當。」、第28條：「導遊人員違反…第27 條規定者，由交通部觀光局依本條例第58條規定處罰。」； 又行為時發展觀光條例裁罰標準第10條：「導遊人員違反本 條例及導遊人員管理規則之規定者，由交通部委任觀光局依 附表6之規定裁罰。」、附表6第16項：「導遊人員執行導遊 業務時，言行不當者。…處新臺幣6千元。」。 ㈡按未持對號座位車票之乘客遇持有該座位車票者出示車票時 ，應立即讓座，如有更換座位之需求，亦須先行取得座位權 利人之同意再行更換，始為允當；縱因人數、行李眾多而有 更換座位之困難，甫一上車，即應主動尋求列車長協助，方 為正辦。查本件原告帶領系爭大陸旅行團搭乘第5937次自強 號列車，未考量人數、行李眾多，主動尋求列車長協助，經 新城站上車持有對號座位車票之第000000000 號大陸觀光團
導遊提醒系爭大陸旅行團已佔用其座位，亦未主動讓出座位 ，並以系爭大陸旅行團行李眾多，讓座換位勞師動眾並非最 佳處理方式為由，請求座位權利人更換座位至其他空位。前 開事實，有第5937次自強號列車車長101年5月23日出具之事 件報告書及原處分機關101年5月28日大陸觀光團訪談紀錄表 可資為憑，並為原告所不爭執。是原告於座位權利人提示車 票後，未取得其更換座位之同意仍繼續佔據座位，亦未積極 溝通取得座位權利人之同意，反靜待列車長協調處理，縱其 目的係為避免造成系爭團體團員之不便，卻因此妨礙座位權 利人正當權利之行使，自難認其言行為適當。
㈢又原告指稱持票團體導遊刻意營造出大陸觀光客是野蠻的團 體，居心可議一節，查被告審認原告有言行不當情形所依據 之基礎事實，係原告身為導遊專門職業人員，於執業時所為 之應變處置，僅顧及慮及系爭大陸旅行團之便利性，卻未兼 顧避免造成對他人正當權利行使之妨害，且即便自覺理虧， 其形諸於外不作為之言行，亦難令座位權利人明瞭其動機， 顯欠周延，與持票團體導遊是否別有用心無涉。本件原告執 行導遊業務時之言行，除妨礙該列車座位權利人正當權利之 行使，亦造成社會大眾對導遊形象之負面觀感，難認為適當 ，業已違反導遊人員管理規則第27條第1 款規定。 ㈣被告並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
㈠按「導遊人員、領隊人員之訓練、執業證核發及管理等事項 之管理規則，由中央主管機關定之。」、「有下列情形之一 者，處新臺幣三千元以上一萬五千元以下罰鍰；情節重大者 ，並得逕行定期停止其執行業務或廢止其執業證：…導遊人 員、領隊人員或觀光產業經營者僱用之人員，違反依本條例 所發布之命令者。」、「依本條例所為處罰之裁罰標準，由 中央主管機關定之。」，發展觀光條例第66條第5 項、第58 條第1項第2款、第67條分別定有明文。次按「本規則依發展 觀光條例（以下簡稱本條例）第六十六條第五項規定訂定之 。」、「導遊人員不得有下列行為：執行導遊業務時，言 行不當。」，亦分別為導遊人員管理規則第1條、第27條第1 款所明定。再按依發展觀光條例第67條授權制訂之發展觀光 條例裁罰標準第10條規定：「導遊人員違反本條例及導遊人 員管理規則之規定者，由交通部委任觀光局依附表六之規定 裁罰。」；而依原告行為時之發展觀光條例裁罰標準附表六 第16項規定（發展觀光條例裁罰標準於101年7月10日修正後 ，改列為附表六第14項，惟罰則於修正前、後，並無不同） ，導遊人員執行導遊業務時，言行不當者，處6,000 元罰鍰
。核前開導遊人員管理規則係主管機關依發展觀光條例第66 條第5 項規定之授權，所制訂導遊人員訓練、執業證核發、 管理、獎勵及處罰等事項之細節性、技術性規定；而發展觀 光條例裁罰標準亦係交通部依發展觀光條例之授權，對於違 反發展觀光條例及依該條例所發布命令之行為訂定裁罰基準 ，其罰鍰之額度並未逾越法律明定得裁罰之上限，且寓有避 免行政機關於相同事件恣意為不同裁罰之功能，以防專斷或 有輕重之差別待遇，導遊人員管理規則及發展觀光條例裁罰 標準均僅就執行母法之細節性、技術性事項加以具體明確規 定，尚未逾越立法裁量範圍，被告辦理相關案件，自得據以 適用。
㈡另按除日期、地點外，法律所使用之概念，多屬不確定性， 遇有事件發生時，始由主管機關具體化的予以確定，故所謂 確定或不確定僅是程度上的區別。不確定法律概念尚可分為 無判斷餘地之不確定法律概念及有判斷餘地之不確定法律概 念，前者指不確定法律概念只有一種解釋係屬正確，其適用 結果亦屬合法。後者謂在若干事件，行政機關對不確定法律 概念的解釋享有自主之判斷餘地，其判斷結果無論為何，原 則上皆屬正確並且合法。這兩種區別具有訴訟法上意義，對 於前者行政法院有完全之審查權，對於後者行政法院之審查 權受有限制，即除判斷有明顯瑕疵外，應尊重主管機關之決 定，而不作相反之判斷。本件前開導遊人員管理規則第27條 第1 款所規定「言行不當」，即屬無判斷餘地之不確定法律 概念；亦即行政機關對該類不確定法律概念，於執行時雖可 依職權認定之，然行政機關認定之結果，對法院非當然有拘 束力，行政法院之審查，可能認同主管機關之判斷，也可能 以法院自己之判斷加以取代，於此合先敘明。
㈢如事實概要欄所載之事實，除原告言行是否確有不當外，其 餘均為兩造所不爭執，並有大陸地區人民申請來臺觀光團體 行程表、Yahoo 奇摩新聞網頁列印本、大陸觀光團訪談紀錄 表（原告）、車長潘昆佑職務報告、從業人員資料表（原告 ）、原處分書及其送達證書、訴願決定書及其送達證書、行 政訴訟狀附卷可考。
㈣證人即交通部台灣鐵路管理局所屬花蓮運務段花蓮車班組車 長潘昆佑於本院審理時證稱：（請說明當天你見聞的過程？ ）當天我依照勤務規定值乘花蓮開往蘇澳新站第5937車次自 強號對號列車，在花蓮站準點開車，當時我在第一車廂廣播 該次列車的相關注意事項，廣播完之後，大約在11時28分抵 達花蓮新城車站，因為到站後，我必須開啟車門下來看月台 的狀況，所以我有看到有2、3團旅客上車，旅客上車後，經
新城車站告知可關閉全列車車門，現場11時33分開車，我就 開始執行車上查驗車票的工作，我從第一車廂開始查票，逐 車巡察至第六車廂時，有一位男性及女性向我反應，跟我說 他們購買的車票的座位有被佔用，請我處理，該位男性在跟 我反應時情緒上並不是那麼溫和，他希望我能夠確實處理， 而且他會錄影存證，我就跟他們到第七車廂了解現場情形， 我到第七車廂時，我看到第七車廂的座位已經坐了三分之二 ，當時並沒有人站在車廂內，當時有一位先生主動跟我反應 說他們本來要坐這班自強號列車之前十分鐘的區間列車，因 為錯過那班列車，花蓮車站的站務人員告知可以坐這班自強 號列車到達蘇澳新站，這時我就請雙方出示車票讓我查驗， 我是先查那位到第六車廂跟我反應的那位先生所帶的團旅客 的車票，是屬於當日當班的對號列車車票，之後我就查那位 我到第七車廂後馬上跟我反應的那位先生所帶的團的旅客車 票，所持車票是屬於本局所發行的區間車票，區間車票是沒 有指定時間的，也沒有指定座位，我告知持區間車票的那位 先生說持區間車票搭乘自強號對號列車屬於越級乘車，由於 另一團是購買當日當次的對號列車，所以我請第七車廂那位 領隊帶領所屬團員前往其他車廂，由於第六車廂的領隊跟我 反應說行李跟人員都就坐完畢，不想再大費周章更換座位， 我就請第七車廂領隊向第六車廂的領隊致歉，第六車廂的領 隊說不用，我再向第七車廂的領隊說明持區間列車搭乘自強 號對號列車屬越級乘車外，依章需補收區間車與自強號列車 的差價，即使補完差價後，仍屬無座位票，我請第七車廂的 領隊下次搭乘的時候注意相關細節，我依照規章補收每人64 元的票價差額，共計有32位，我隨即詢問兩造雙方對於目前 這樣的處理結果是否能接受，那位補票的領隊說下次他會注 意這方面的細節，我轉向問第六車廂領隊，印象中他有點頭 ，但有跟我抱怨對方態度不是很好，所以我就有安撫他，安 撫後，因為我仍然必須繼續查驗其他車廂，而且新城到蘇澳 站的車程只有40分鐘，處理本案就花了我20幾分鐘，所以我 安撫完之後我就繼續到第八車廂去而離開現場，後面發生什 麼事我就不清楚了。我查完十二車廂後，因為播音設備在第 一車廂，所以我又從第十二車廂往回走到第一車廂，我經過 她們的時候，並沒有什麼異狀，他們也都沒有再來跟我反應 什麼狀況；（被佔位領隊跑到第六車廂跟你反應被佔位，他 是從第七車廂進到第六車廂跟你反應嗎？）不是，我從第五 車廂進到第六車廂查票後，那一位男性及女性就在第六車廂 內的座位跟我反應被佔位的情況；（所以在被佔位領隊在第 六車廂跟你反應被佔位前，你並沒有看到雙方為了座位的事
情的交涉經過？）沒有；（被佔位領隊在第六車廂跟你反應 被佔位，你就到第七車廂去，當時那一男一女的領隊都有跟 著你到第七車廂去嗎？）都有；（你到第七車廂後，在整個 處理過程中，現場有無發生爭執的情況？）有，在我查驗雙 方車票時，第六車廂的男性領隊說他們在新城站上車時，有 告訴第七車廂的領隊說他們的車票都是坐在第七車廂，但第 七車廂的領隊不肯讓坐，還告訴他們說自行到有空位的座位 坐，第六車廂的領隊在陳述過程中顯得有些激動，第七車廂 的領隊馬上回應說是因為花蓮站的站務人員跟他說可以坐這 班列車，所以他們才搭乘這班列車，第七車廂的領隊在說明 時態度正常並沒有激動，第六車廂的領隊就說第七車廂的領 隊不肯讓坐態度不佳，第七車廂的領隊也有馬上回應，但因 為時間久了我不太記得雙方陳述內容；（你在第七車廂整個 處理過程中，你剛剛提到第七車廂的領隊針對第六車廂的領 隊的說詞有多次的回應，第七車廂的領隊在回應的過程中態 度如何？）也是情緒很激動；（你為何認為他情緒很激動？ ）因為那個第六車廂的領隊在講話過程中情緒有激動的情況 ，所以第七車廂的領隊在回應時，音量也有比較大，情緒也 有比較激動，雙方對談過程中，也讓我沒有插話的空間，這 就是我在書面報告中所提到雙方陳述偶有爭執的原因。至於 雙方談話內容，我就比較沒有印象；（你剛剛所說第七車廂 的領隊是否是在庭的原告？）好像是等語。綜合原告主張情 節及證人潘昆佑所證上情可知，原告於101年5月18日帶領系 爭大陸旅行團在花蓮地區旅遊後，因故錯失原訂搭乘且已購 票之區間列車（無指定搭車時間，亦無指定席），原告乃帶 領系爭大陸旅行團持區間車票越級搭乘稍晚抵達花蓮站之第 5937次自強號列車（有指定席之對號列車），並指示團員隨 意就座，嗣該自強號列車開抵花蓮新城站後，由方星雲所帶 領之另團大陸旅行團發現所購指定席座位業遭他人佔坐，方 星雲乃要求原告讓座，因原告認勞師動眾換座位並非最佳處 理方式而未予應允，經方星雲向車長潘昆佑反應，車長潘昆 佑到場後，雙方略有爭執，經潘昆佑檢視雙方車票後，乃要 求原告所帶領之系爭大陸旅行團補票價差額並應行讓座、道 歉，因方星雲方面不願再大費周章更換座位且回應不用道歉 ，事件始暫告平息。
㈤本件原告所帶領之系爭大陸旅行團因故未能趕上預定搭乘之 區間列車，在帶團持區間車票越級搭乘稍晚抵達花蓮站之自 強號對號列車後，原告即便為求先行安頓團客，以免發生危 險，而有請團客先行隨意就坐之必要，亦應事先告知團客待 會若有持票（對號座）旅客要求讓座應予配合，並在方星雲
等導遊所帶領之團客上開要求讓座時，即應配合辦理才是， 若認為此並非最佳解決之道，亦應與方星雲等導遊善加溝通 並取得諒解同意，豈有堅持認為自己之處置方式最為妥當而 拒絕讓出其本即無權就坐之座位之理？且依卷附方星雲陳述 狀所載：「我的位置被佔住，我很理性的請他們起來，說他 們坐到我們的位置了，但是溝通數回，佔位陸客不起來就是 不起來，有問題找坐在前面第一排座位的沈姓導遊。沈姓導 遊不但不處理，還野蠻的叫我們兩團客人自己找位置去坐， 我跟女導遊是共同的受害者，於是在第七車就跟沈導理論， 女導說：臺灣是法治的社會，不應該強佔別人的座位…我說 ：你在臺灣住那麼多年，不知道對號列車是要對號入座才有 秩序，才不會亂嗎？並要求讓座。結果吵鬧中得到的卻是沈 導的客人大聲喝叱：我們都不要起來，看他們怎麼辦，沈導 則有人撐腰用很皮很皮的語調說：我們位置坐了就坐了，你 們自己找位置去，又說是車長叫我們上車自己找位置坐的， 第六車有位置，你們到底要不要過去坐啊。我跟女導一起回 答：要去第六車也是你們沒位置的客人去找，怎麼會是我們 去找呢？沈導回答：我們客人的東西都放好了，不方便移動 ，那你們到底要不要去啊，還在這邊吵」等情（見訴願卷第 27頁），可見雙方在車長潘昆佑到場前即已有爭執，雖經本 院傳喚方星雲到庭作證無著（經被告聯絡方星雲，方星雲表 示目前在大陸地區工作，無意返台作證），以致本院無從就 當日事發經過對方星雲予以訊問求證，惟證人潘昆佑於上開 陳證中業已證實：第六車廂領隊有跟我抱怨對方態度不是很 好等情，加以原告與方星雲於本件案發前素昧平生，並無任 何嫌隙，若原告於車長到場排解前已與對方好言溝通，方星 雲方面即使無法接受原告之意見，亦應無在車長潘昆佑面前 抱怨原告態度不佳之必要，是原告聲稱本人從頭到尾從沒說 過一句話等語，應非屬實，自不足採信。又原告主張係因站 台人員告知，火車快開了，先上車再補票，伊才帶領團客上 車等語，惟即令站務人員告知原告可先行帶團客上車，亦僅 是強調可是上車後「再補票」，並非告知原告佔坐他人對號 席座位後，在權利人行使權利時可以拒絕讓座，是原告據此 為由而主張免罰，自無理由。再者，原告雖一再主張以當日 狀況，雙方不換座位是最好的解決之道等語，惟原告並非對 號座車票之權利人，自無告知被佔座之權利人此為最佳解決 之道而拒絕讓座之立場。原告帶團佔坐他團旅客指定席座位 ，在他團旅客上車後要求讓座不僅無理拒絕，且態度難稱和 善，則被告認原告在執行導遊業務過程中有言行不當之情， 而予以裁罰，自屬有據。
六、綜上所述，原告主張均無足採，被告以原告執行導遊業務時 ，言行不當之事實明確，認原告違反導遊人員管理規則第27 條第1 款規定，乃依發展觀光條例第58條第1項第2款及裁處 時發展觀光條例裁罰基準第10條附表六第16項規定，裁處原 告6,000 元罰鍰部分，洵屬有據，於法並無違誤，訴願決定 遞予維持，亦無不合，從而原告訴請撤銷訴願決定與原處分 ，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其 餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生 影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第236條、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 102 年 6 月 7 日
行政訴訟庭 法 官 李明益
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 102 年 6 月 7 日
書記官 吳建元