高雄高等行政法院判決 九十年度訴字第一三四○號
原 告 長食有限公司
代 表 人 甲○○ ○○○
訴訟代理人 陳昭峰律師
被 告 高雄市政府
代 表 人 乙○○○○
訴訟代理人 丙○○
右當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國九十年三月三十
日衛署訴字第○九○○○一四五六七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告製造販售之「長大黑麻油」「長大茶籽油」產品，經被告所屬衛生局人員於民國（下同）八十九年十二月十八日在高雄市○○區○○街一二五巷四十二號「長大行」，查獲其外包裝分別標示「補肝、補腎」「健胃整腸、清肝解毒、增進血液順暢．．．．．．」等文句，涉及醫療效能與規定不符，被告乃以原告違反食品衛生管理法第十九條第二項規定，依同法第三十二條第一項規定，於九十年一月三日以九十高市府衛七字第○○一四六號行政處分書，處原告新台幣（下同）四十萬元罰鍰，並依同法第二十九條第一項第三款之規定，將其違規食品包裝、容器予以沒入、銷毀，原告不服，向行政院衛生署（下稱衛生署）提起訴願，亦遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由
（一）系爭產品外包裝標示之「補肝、補腎」「整腸健胃、清肝解毒、增進血液順暢 ．．．．．．」等字句，並不涉醫療效能，原處分認系爭產品外包裝之標示違 反食品衛生管理法第十九條第二項之規定，進而加以處分，顯有誤會，蓋依食 品衛生管理法第十九條第二項係禁止「醫療」效能之標示、宣傳或廣告。而依 說文，擅於治病者為「醫」，診治疾病為「療」，故所謂「醫療」，其意為對 有疾者予以療治；而醫療效能，當指對有疾者療治之效果而言。且行政院農業 委員會對苦茶油有：「苦茶油．．．．．不僅對降低血中膽固醇、預防心血管 疾病有很大之功效，‧‧‧‧‧‧另苦茶油含有豐富的山茶柑素，可潤肺、清 肝解毒、健胃整腸等營養價值頗高，為一健康之高級食用油。」之介紹；另前 台灣省農林廳對胡麻油則有：「胡麻俗稱芝麻，有白芝麻、黑芝麻、黃芝麻， ‧‧‧‧‧‧中國人一向視胡麻為補品，可補五內，‧‧‧‧‧‧屬高纖食品
，可幫助腸的蠕動，具整腸及消炎作用」之介紹。而系爭產品外包裝標示之「 補肝、補腎」「整腸健胃、清肝解毒、增進血液順暢‧‧‧‧‧‧」等字句， 係說明對人體器官之助益（滋補），並非表示對人體器官有治療疾病之效果（ 醫療效能）。電視上日日可見，時時可聞：ＥＸＴＲＡ無糖口香糖「嚼口香糖 有益牙齒健康」之廣告，從未聞主管機關認其為具有醫療效能之廣告，而加以 處罰，足見對某器官有益之標示或說明，並不涉醫療效能，尚不能以違反食品 衛生管理法第十九條第二項之規定加以處罰。
（二）同業間與系爭產品相同（相似）產品之外包裝亦有相同（相似）之標示，詳如 下述，然從未有因而受罰情事，顯見系爭產品外包裝之標示，確未違反食品衛 生管理法第十九條第二項之規定；並被告僅就原告為處罰，亦有違公平原則： １、嘉義縣六腳鄉蒜頭村四一四號，和春農產加工廠產製之「苦茶油」，其外 包裝標示：依醫學文獻記載：苦茶油不但對腸胃疾病極具「療效」，並有 防止高血壓及心血管系統疾病，尚有清熱化濕、殺虫解毒功能，‧‧‧‧ ‧‧能清胃潤腸‧‧‧‧‧‧等，經常食用不用產生引起人體致癌之最佳 高級食用油。
２、雲林縣土庫鎮○○路五八號，欣福實業股份有限公司製造之「苦茶油」， 其外包裝亦有：「苦茶油」含有‧‧‧‧‧‧等多種營養素，妊娠補虛調 中最佳補品，促進血液循環、「健胃整腸」、明目悅顏、降肺氣最佳健康 食品，‧‧‧‧‧‧。
３、竹山鎮○○路一九之五號，裕益山產行產製，經註冊商標之「葉家香苦茶 油」，其外包裝亦標示下列功能﹕健胃、潤肺、清肝、解毒、整腸、防止 高血壓、‧‧‧‧‧‧。
４、除此之外，市售苦茶油、黑麻油亦多有相同（相似）之標示，從未有因而 受罰情事，足見系爭產品外包裝之標示，未違反食品衛生管理法第十九條 第二項之規定。
（三）又行政院衛生署對於「補肝、補腎」、「健胃整腸、清肝解毒、增進血液順暢 ‧‧‧‧‧‧」等文句，反於吾人生活經驗中對各該文辭並無「醫療效能」之 認知，而規定標示各該文句構成「具醫療效能」之廣告，依行政程序法第九十 二條第二項之規定，即已構成「行政處分」，其製定及生效，自應依行政程序 法所定程序辦理。然行政院衛生署於上開規定公告前，既未通知產油業者使渠 等有陳述意見之機會，且未送達、通知或以其他適當之方法使產油業者知悉， 若因而不教而誅，不但於法不合，於情理亦顯有違。乙、被告主張之理由：
（一）按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑之標示、宣傳或廣告，不得有不實 、誇張或易生誤解之情形。」「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」 為食品衛生管理法第十九條第一項、第二項所明定，原告所售之「長大黑麻油 」、「長大茶籽油」產品外包裝標示「補肝、補腎」「健胃整腸、清肝解毒、 增進血液順暢‧」涉及療效與規定不符，案經被告衛生局派員於八十九年十二 月十八日在轄內長大行（高雄市○○區○○街一二五巷四十二號）查獲。原告 承認：「．．．．．．該品確係長食有限公司產品無誤」，惟主張產品外包裝
標示之「補肝、補腎」「健胃整腸、清肝解毒、增進血液順暢．．．．．．」 係說明對人體器官之助益 (滋補)，非表示對人體器官有治療疾病效果 (醫療 效能)云云，然依衛生署八十八年七月三十一日衛署食字第八八○三七七三五 號公告修定「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認定表」所示， 「健胃整腸」、「補腎」、「解毒」等，係屬詞句涉及醫療效能，該公司所生 產之產品其標示顯然與規定有違。
（二）原告主張與其包裝相同（相似）之產品標示比比皆是，僅處罰原告有違公平原 則乙節，查「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第六 條著有明文，「平等原則」乃行政機關必須遵守之原則，避免行政機關之恣意 專斷，因此，相同之事件應為相同之處理，不同之事件應為不同之處理，除有 正當合理之理由及事務本質之不同者外，不許為任意之差別待遇。被告衛生局 自八十九年元月至十二月，共查獲標示違規之食品一三一件，均依規定處罰， 未如原告所言有不公平之情形。又違規行為人不得主張不法之平等，乃行政法 上之定論，然為維護社會交易之安定，保障消費者之權益，有關原告剪輯同業 間相似之產品標示，被告已移請各該管轄衛生機關處理。至於原告聲稱電視上 時時可見，ＥＸＴＲＡ無糖口香糖「嚼口香糖有益牙齒健康」，從未聞主管機 關認其具有醫療效能之廣告，而加以處罰，惟查該廣告衛生署並未認定其有涉 及誇大虛偽之情形，自難相提並論。原告製售食品之標示涉及療效，被告以違 反食品衛生管理法十九條第二項之規定，爰依同法第三十二條第一項規定，處 原告（二件產品）最低罰鍰四十萬元；另依同法第二十九條第一項第三款之規 定，將違規之食品容器、包裝予以沒入銷毀，原處分並無違法之處。綜上所述 ，本件行政訴訟無理由，請依法予以駁回。
理 由
一、按「食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」「食品、食品添加物、食品器 具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第二十四條規定抽查或檢驗者， 由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：一、．．．．．．三、標示． ．．．．．違反第十九條第二項規定者，沒入銷毀之。」「違反第十九條第一項 規定者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，違反同條第二項規定者，處新 臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得吊銷其營業或工 廠登記證照﹔對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。」「非本法 所稱之藥物，不得為醫療效能之標示或宣傳」為食品衛生管理法第十九條第二項 、第二十九條第一項第三款、第三十二條第一項及藥事法第六十九條所明定。又 食品有無治療疾病之功效，必須有醫學上證明或醫師之處方始克認定，倘若僅依 照學術書所載標示於系爭食品包裝盒上，以期達到促銷之目的，即有違食品衛生 管理法之規定（前行政法院七十三年度判字第一四九六號判決可資參照）。另有 關食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定，行政院衛生署曾於八十 八年七月三十一日以衛署食字第八八○三七七三五號公告：「一、詞句涉及醫藥 效能：（一）宣稱預防、改善、減輕、診斷或治療疾病或特定生理情形：例句： 健胃整腸。．．．．．．。（二）宣稱減輕或降低導致疾病有關之體內成分：例 句：解肝毒。．．．．．．。（三）宣稱產品對疾病及疾病症候群或症狀有效：
例句．．．．．．解毒。（四）涉及中藥材之效能者：例句﹕補腎。．．．．． ．。」此公告乃行政院衛生署本於其食品衛生主管機關之地位，就食品衛生管理 法第十九條及第二十條中，關於所謂虛偽、誇張或醫藥效能之不確定法律概念予 以具體化之行政規則；查食品衛生管理法之規定，乃在於食品與藥品之間有一明 確之劃分，此窺之藥事法與食品衛生管理法之規定內容及立法目的即可得知，故 非藥事法所稱之藥物，均不得為醫療效能之標示或宣傳，以保障民眾之身體健康 ，而是否涉及醫藥效能，係屬於不確定法律概念，且必須藉由專業知識判斷之， 故行政院衛生署將之公告以作為認定之準則，且其內容核與食品衛生管理法之意 旨無違，爰予援用。
二、本件被告因查獲原告所製造販售之「長大黑麻油」「長大茶籽油」食品，外包裝 分別標示「補肝、補腎」、「健胃整腸、清肝解毒、增進血液順暢」等文句，認 依行政院衛生署八十八年七月三十一日衛署食字第八八○三七七三五號公告修定 「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫療效能之認定表」所示，係涉及醫療效 能，乃依食品衛生管理法第十九條第二項、二十九條第一項、三十二條第一項之 規定，裁處四十萬元之罰鍰，並將違規食品容器、包裝予以沒入銷毀。而原告提 起本件訴訟指摘原處分違法，無非以所謂醫療效能當指對疾病之治療效果，非對 人體器官之滋補，而市售相同產品相同標示，均未加以處罰，足見該記載並未涉 及醫療效能，且被告僅對原告裁罰，亦有違公平原則，並上述行政院衛生署之公 告未依行政程序法規定送達原告，即據以對原告裁罰，亦不合法等語資為爭執。 爰分述如下：
（一）經查：本件被查獲之「長大黑麻油」、「長大茶籽油」係原告所產製之食品， 其中「長大黑麻油」之外包裝標示「功能：補肝腎」，另「長大茶籽油」之外 包裝則標示「功能：整腸健胃、清肝解毒、增進血液順暢．．．．．．」等文 句一節，業經被告於本院審理中當庭提出扣案之物品，並經本院當庭勘驗屬實 ，且原告負責人賴春長於高雄市政府衛生局人員調查時亦陳述甚明，有勘驗筆 錄及該調查筆錄分別附本院卷及原處分卷可稽，自堪認定。而上述「長大黑麻 油」、「長大茶籽油」上關於其功能記載之文句，依據前述行政院衛生署八十 八年七月三十一日衛署食字第八八○三七七三五號「有關食品廣告標示詞句涉 及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表」公告，確屬涉及醫藥效能之詞句；至原告 雖舉行政院農業委員會對苦茶油有：「苦茶油．．．．．不僅對降低血中膽固 醇、預防心血管疾病有很大之功效，‧‧‧‧‧‧另苦茶油含有豐富的山茶柑 素，可潤肺、清肝解毒、健胃整腸等營養價值頗高，為一健康之高級食用油。 」之介紹；及前台灣省農林廳對胡麻油亦有：「胡麻俗稱芝麻，有白芝麻、黑 芝麻、黃芝麻，‧‧‧‧‧‧中國人一向視胡麻為補品，可補五內，‧‧‧‧ ‧‧屬高纖食品，可幫助腸的蠕動，具整腸及消炎作用」之介紹，主張系爭產 品上為上述文句之記載，並非涉及醫療效能之文句云云；然查：食品有無治療 疾病之功效，須有醫學上證明或醫師之處方始克認定（前行政法院七十三年度 判字一四九六號判決參照），行政院農業委員會及前台灣省農林廳之上述報導 ，只是敘述苦茶油及芝麻含有何種成份及此種食物對身體有何助益，並非說明 該等食品具有醫療之效能；而此等文句標示於食品包裝上，並記載有此功能，
客觀上即易誤導消費大眾以為食用系爭產品可預防或改善某些疾病或生理狀況 ，故該等文句實已涉及醫療效能甚明；故原告將上述涉及醫療效能之文句，標 示於系爭食品包裝盒上，以期達到促銷之目的，自與食品衛生管理法之規定有 違；且行政院衛生署上述公告，並已送達相關單位及公會（包括行政院農業委 員會、台灣區植物油製煉工業同業公會、台灣區人造奶油工業同業公會），有 該函附卷可憑；原告於系爭食品所記載之上述文句既已經行政院衛生署公告為 涉及醫療效能之文句，並送達相關同業公會，則原告仍將之標示於系爭食品包 裝盒上，則其縱無故意，亦難謂無應注意、能注意而不注意之過失。故原告執 上開行政院農業委員會等單位對苦茶油及芝麻之介紹，主張原處分違法云云， 自無可採。
（二）又原告雖另主張：同業間與系爭產品相同（相似）產品之外包裝亦有相同（相 似）之標示，然從未有因而受罰情事，顯見系爭產品外包裝之標示，確未違反 食品衛生管理法第十九條第二項之規定；並被告僅就原告為處罰，亦有違公平 原則云云。查系爭食品之標示有涉及醫療效能一節，已如前述，故縱原告之其 他同業有類似之記載，亦無從因此而謂原告之記載為合法。另按行政行為，非 有正當理由，不得為差別待遇（行政程序法第六條參照），即指平等原則而言 。而平等原則首先要求恣意之禁止，亦即相同之事件應為相同之處理，不同之 事件應為不同之處理，除有正當合理之理由及事務本質之不同者外，不許為任 意之差別待遇。然違規行為人並不得主張不法之平等，故雖原告其他同業有尚 未受裁罰之情事，原告亦不得本於平等原則，主張原處分違法；況被告亦已陳 稱，其業已通報其他縣市之主管機關進行處理，是原告此部分之主張，並無可 採。
（三）再行政院衛生署八十八年七月三十一日衛署食字第八八○三七七三五號公告， 性質上係屬行政規則，並非行政處分，已如首揭所述，故原告引九十年一月一 日施行之行政程序法關於行政處分之相關規定，主張該公告並未送達原告，原 處分據以裁罰，亦屬違法云云，顯係誤會，不足採取。另原告主張ＥＸＴＲＡ 無糖口香糖，其所為之文句為「嚼口香糖有益牙齒健康」，與本件之事實並不 相同，原告予以援引，亦難為有利於原告之認定，併此敘明。三、綜上所述，原告之主張並無可採。故而，被告以原告產製之「長大黑麻油」「長 大茶籽油」食品，外包裝分別標示涉及醫療效能之文句，違反食品衛生管理法第 十九條第二項規定，乃依據同法第二十九條第一項、第三十二條第一項之規定， 並斟酌原告違規食品之種類有二種之情況，裁處原告四十萬元之罰鍰，並沒入銷 毀違法之食品容器與包裝，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告 提起本件訴訟，求為撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、 第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 九 月 二十五 日 高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀
法 官 呂佳徵
法 官 楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中 華 民 國 九十 年 九 月 二十五 日 法院書記官 藍亮仁
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