臺北高等行政法院判決
101年度訴字第1977號
102年5月30日辯論終結
原 告 台塑石化股份有限公司
代 表 人 陳寶郎（董事長）
訴訟代理人 蔡金保律師
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 沈世宏（署長）
訴訟代理人 陳俊源
陳雪梅
陳修君律師
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院中華民國10
1 年10月19日院臺訴字第1010146390號訴願決定，提起行政訴訟
。本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
被告所屬環境督察總隊中區環境督察大隊（下稱中區督察大 隊）於民國100 年6 月13日派員赴原告之麥寮三廠（輕油裂 解二廠）辦理督察，發現A002廢氣燃燒塔母火已熄滅，且廢 氣燃燒塔歲修未依規定向雲林縣環境保護局報備，另廢氣燃 燒塔母火實際燃料用量僅為0.02Ton/hr，與其固定污染源操 作許可內容母火燃料用量0.3-0.6Ton/hr 不符等情事，違反 空氣污染防制法第23條第2 項、第24條第2 項、揮發性有機 物空氣污染管制及排放標準（下稱排放標準）第5 條及第42 條規定，爰以100 年7 月6 日環署督字第1000056775號、同 年9 月7 日環署督字第1000077597號及同年10月5 日環署督 字第1000086284號函請原告限期說明。嗣被告以原告於100 年7 月18日、同年9 月16日及10月12日函送陳述意見書及相 關資料，仍無法提出相關事證反駁違反空氣污染防制法規定 之事實，乃依同法第56條第1 項及環境教育法第23條第2 款 規定，以101 年3 月2 日環署督字第1010017299號函附同號 裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元 、10萬元（合計40萬元）及4 小時之環境講習，並限期於10 1 年3 月30日前改善完成。原告不服，提起訴願，經遭駁回 ，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠被告非本件之主管機關，其裁罰顯非適法。依空氣污染防制
法第3 條、第73條及其施行細則第39條規定，本件廢氣燃燒 塔設置在雲林縣，操作許可證之核發機關為雲林縣政府，是 否違反操作許可規定，雲林縣政府較為清楚，被告逕予裁罰 ，有僭越地方主管機關權限之嫌。被告署長信箱回覆：「… …本案因事涉貴廠權益，建請檢具詳細資料逕洽當地環保局 協助判定。」足證被告非本件管轄機關至明，而依行政程序 法第12條第2 款規定，原告企業經營之處所在雲林縣，應由 雲林縣政府管轄。次依行政程序法第13條第1 項規定，本件 並非發生空氣污染而造成二以上縣市之管轄爭議，無受理先 後之問題，被告縱為上級機關，亦僅有指定管轄之權限，並 非當然取得管轄權。憲法第16條既規定人民有訴訟之權利， 自應包含便利行使訴訟之權（行政訴訟法第13條第1 項參照 ），管轄機關既牽涉人民訴訟救濟權之行使，原告企業之經 營處所及燃燒塔之設置地點均在雲林縣，被告違法處分之結 果，原告必須遠赴鈞院訴訟救濟，牴觸訴訟基本權之規定。 ㈡原告並未違反廢氣燃燒塔歲修報備之規定：
⒈有關公私場所具有石化製程者，應依中央主管機關所定格式 於歲修前1 個月提報歲修計畫書，至地方主管機關備查之規 定，係於100 年2 月1 日被告公告之排放標準第42條始增訂 ，原告無論99年或是101 年之計畫性歲修作業，皆依法報備 ，所差異者僅在於法令公告前、後之報備方式不同。在公告 前，歲修前及歲修後重新投料開俥，均循往例以環保異常通 報單方式通報地方主管機關知悉；在公告後，原告於101 年 8 月15日至9 月15日歲修時，即依被告所定格式及規定，於 101 年7 月12日向地方主管機關報備，並於101 年10月12日 提報地方主管機關備查，有環保異常通報單、歲修計畫書、 歲修報告書可稽，並無違反規定之情事。
⒉被告署長信箱回覆：「排放標準第42條規定之歲修，係指有 計畫性且規模較大之維修檢查設備，依規定應於實際歲修日 之前1 個月提報歲修計畫書，並於實際歲修結束日之後1 個 月提報歲修報告書至地方主管機關備查。管制重點為降低歲 修過程造成揮發性有機物逸散，應有效收集處理設備內殘留 氣體並有效處理後，始得排放，且使地方主管機關預先掌握 歲修時之揮發性有機物排放狀況，石化製程於歲修前應先提 報歲修計畫書，由地方主管機關備查。……」石化工廠係由 許多塔槽、設備、管路串接而成，即製程。原料不斷投入製 程，經製程操作程序，製造出石化產品，係一連續運轉的工 廠。為提高生產效益，使工廠能維持長時間連續運轉，通常 運轉一段時間後，會安排工廠全面停俥進行整修，期間約30 ～50天，過去約每年安排1 次，稱之為「歲修」。隨新製程
與新設備的投入，延長了工廠連續運轉的時間，目前已將工 廠全面停俥整修之週期延長至2 ～3 年1 次，仍稱歲修（現 有稱大修或定檢），此外工廠在建廠時，即針對重要設備設 有備機，萬一設備故障時，可切換備機上線操作，故障設備 則退出「維修」，不致影響製程持續運轉。簡言之，⑴歲修 需有縝密規畫與流程，務求規劃時間內完成（一般約30～50 天），避免影響上、下游相關工廠生產；⑵歲修期間，製程 必須停止生產，設備全面排空，以進行整修作業及設備工檢 。參照以上說明及署長信箱回覆意見，地面燃燒塔為設有備 機之重要設備，本件為單一座廢氣燃燒塔A002（S092）退出 進行修護，非規模較大之維修，且無揮發性有機物逸散之問 題，即屬「維修」，非屬「歲修」，依法亦無需進行報備。 ㈢原告並未違反廢氣燃燒塔母火不得熄滅之規定： ⒈母火不可熄滅之立法意旨，原在規範製程正常生產的情況下 ，或僅有1 座污染防制設備，無備機的情況下，需引燃送往 廢氣燃燒塔之製程廢氣使其完全燃燒，避免所排放之可燃性 氣體因未燃燒而嚴重污染環境空氣品質、危害製程及人員安 全，並不包括備用、正在維修中之燃燒塔，原告廢氣燃燒塔 共有高架燃燒塔1 座（A001）、地面燃燒塔2 座（A002及A0 03），合計3 座，地面燃燒塔平時僅需1 座運作即可符合廠 內操作需求，另1 座於地面燃燒塔需進行維護保養時更換使 用，係屬備用性質，而高架燃燒塔則於製程異常時之緊急狀 態下使用，此部分為確切之事實，且廢氣燃燒塔在維修狀態 下，如不切斷燃料氣來源並將母火熄滅，以及隔離製程氣體 ，豈不將維修保養人員推入危險環境當中，此項作業放諸四 海皆準，諒為被告無法否認。
⒉被告答辯自陳「廢氣燃燒塔之作用為在石化業製程發生緊急 狀況或突發事故時，得以採取緊急處理行動，回復正常安全 操作，故依排放標準第5 條第1 項規定，其母火不得熄滅， 且應使用獨立穩定之燃料系統。因廢氣燃燒塔主要作為遇有 緊急情況，製程停止運轉或空氣污染防制設備故障時，處理 半成品及廢氣，避免污染環境；另其作用亦在以保持廢氣燃 燒塔之有效運用，於緊急狀況或突發事故時，可立即啟動燃 燒焚化處理，作為石化業製程緊急處理空氣污染物之污染防 制設備，以期在發生工安意外瞬間，將工廠排放大量空氣污 染物燃燒破壞，防制嚴重污染環境事件發生。故廢氣燃燒塔 故障、歲修維護時，除有向當地主管機關報備母火需熄滅外 ，其餘時間均應依排放標準第5 條規定，母火不得熄滅，以 備不時之需。」是核其規範意旨，燃燒塔母火不可熄滅，當 係指使用中，A002廢氣燃燒塔在維修中，非使用狀態，熄滅
母火係用以確保維修安全，然A001及A003廢氣燃燒塔之母火 未熄滅，並未違反廢氣燃燒塔母火不可熄滅之規定。 ⒊原告廢氣燃燒塔母火燃料供應，主要由V-921 燃料氣混合槽 提供，經由1 根3 吋主管線再插管分別送至1 座高架燃燒塔 及2 座地面燃燒塔之母火噴嘴，原設計規劃之廢氣燃燒塔母 火流量記錄僅設置1 組流量計在主管線上，以記錄3 座燃燒 塔之母火用量（參廢氣燃燒塔母火流量計設置配置圖），而 各燃燒塔間之母火燃料管線，均設置有控制閥予以控制，因 此在進行燃燒塔維修時，不會影響到其他座燃燒塔操作。且 空污操作許可證及燃燒塔使用計畫書中，有關廢氣燃燒塔母 火用量均依單一座作為申請，被告所核發之母火燃料用量0. 3-0.6Ton/hr （3 根燃燒塔共用），係指設置於母火燃料氣 主管上之流量計紀錄而言，非3 根燃燒塔均須同時使用，1 根燃燒塔熄滅母火以確保維修安全，並非違反操作許可證之 規定，此部分雲林縣政府環保局承辦人員相當清楚，諸如家 用水錶、天然瓦斯錶，亦為整戶共用同一錶計，但並不代表 所有水龍頭或瓦斯設備需同時使用。
㈣廢氣燃燒塔除了母火燃料用量之控管外，原告尚設有溫度監 控，以確保廢氣燃燒塔母火正常運作，原本操作許可證之申 請並無母火燃料之用量欄位，係雲林縣環境保護局於許可證 上所加載，本件廢氣燃燒塔燃料使用量雖未落在許可證操作 範圍內，然稽查當日，廢氣燃燒塔廢氣熱值達24.33MJ/Nm3 ，足證燃料使用量雖未落在許可證內容範圍，防制設備並未 失去其效能，仍能維持正常運作，即仍符合法規12MJ/Nm3以 上規定，無違法規規範目的，顯示無需浪費過多燃料（能源 ）即可符合規定，理應核可或建議原告變更許可之內容，被 告反而於無助於節能減碳之規定上作文章，應非環境保護主 管機關應有之作為。101 年6 月所核發之固定污染源操作許 可證廢氣燃燒塔母火燃料用量（燃料氣）之設置條件規定為 0.02-0.6Ton/hr，此部分既經核備，顯見燃料使用量未落在 原許可證使用範圍0.3-0.6Ton/hr ，仍能維持正常運作，足 以達成節能減碳之目的，被告卻執著於耗能、增加污染之燃 料用量規定（當初申請時為雲林縣環境保護局自行加上之規 定），牴觸空氣污染防制法第1 條意旨，處罰沒有目的，違 反行政程序法第7 條之比例原則。
㈤原告編列年度預算，舉凡工廠之製程改善、修復工程、備品 購買、年度歲修（或稱大修、定檢）等各項工程案件，依公 司制度，投資金額大於200 萬元者，均需編列年度專案執行 。烯烴部一／二／三廠99年度共編列47件專案工程，分別為 製程改善7 件，備品請購5 件、修復工程34件及年度歲修1
件，「烯烴二廠99年度大修工程」為第27件專案，案號為92 2T00，另一件年度專案「兩座地面燃燒塔整修」為第36件， 案號為922J24，此兩件皆屬該年度47件專案工程之一，因各 自投資費用超過規定之200 萬元，故編列年度專案，兩案間 並無任何關聯。有關附件「烯烴部99年度專案工程案件彙總 表」遮住部分，實際上即為此47件專案工程之清單，並非如 被告所述皆有關本案內容，且與歲修有關。
㈥依行政罰法第18條第1 項規定，被告訂有公私場所違反空氣 污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則，原處分以原告為石化大 廠，易釀重大工安意外事故，造成災害污染環境，並以99年 至100 年間，六輕工業區內發生數次工安災害事件，就污染 程度以最大值核算：
⒈如被告撤回此部分之主張，其以最大值Ａ＝3 之裁罰基礎已 不存在，原處分及訴願決定應予撤銷。如被告仍舊主張，稽 之99年至100 年間六輕工業區內發生之工安事故，均被處以 最高額之罰鍰，本件再加援引，對於已處以最高額罰鍰之案 件再一次重複評價，有損法治國之形象。行政機關對人民所 作的各種行為，應謹守法律授權，與事件內在無關者，不得 相互聯結。目的在防止行政機關基於本位主義，濫用權力影 響人民權益（最高行政法院90年度判字第1704號判決意旨參 照）。A002地面燃燒塔係屬備用狀態，母火熄滅維修並未影 響整體廢氣燃燒塔之效能，原處分以99年至100 年間，六輕 工業區內發生數次工安災害事件，並以易釀重大工安意外事 故，造成災害污染環境等並未實際發生之事實為最大值，計 算處罰之理由，明顯違反不當聯結禁止原則，屬於裁量權之 濫用。
⒉A002廢氣燃燒塔當時係在維修中，為兩造不爭之事實，必須 熄滅母火以確保維修人員安全，如因是否需要報備之爭議， 本件並無空氣污染之事實，亦無需以最大值計算裁罰，被告 未依證據逕行推測可能會造成污染，為處罰之目的而處罰， 明顯濫用裁量（最高行政法院39年判字第2 號判例參照）。 被告未依空氣污染行為管制執行準則作出確認，導致錯誤之 事實認定，於缺乏客觀證據下逕認母火燃料用量未落在許可 範圍，易釀成重大工安意外事故並造成嚴重污染環境，再以 污染程度最大值Ａ＝3.0 倍數裁罰，認事用法均有違誤。又 被告答辯增列「但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定 情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。」 之法條，經核對稽查督察紀錄，其空污行為判定明載「未發 現」，既未發現有空污行為，如何認定為情節重大等情。並 聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
㈠被告為空氣污染防制法之主管機關，亦為處分之執行機關， 應得自為處分，並無管轄權之疑義：
⒈依空氣污染防制法第3 條、第43條、第73條及其施行細則第 5 條、行政院環境保護署組織條例第17條之3 第1 項、行政 院環境保護署環境督察總隊處理違反環保法令案件裁處標準 作業程序第2 點等規定，被告雖為中央環境決策機關，但為 確保執行實效，亦承接原臺灣省政府環保處之執行業務（此 即為被告所屬環境督察總隊之重要業務），與地方主管機關 同為執行機關，基於監督下級機關之權責，應得自為處分。 ⒉次依環境法相類水污染防治法違法案件即「觀音工業區污水 下水道系統聯合污水處理廠違法偷排廢水、廢污泥」案中， 被告對於經濟部工業局觀音工業區服務中心之處罰，鈞院99 年度訴字第660 號判決即肯認之；被告對於經濟部工業局及 榮民工程股份有限公司不法利得之追繳，鈞院99年度訴字第 2451號、最高行政法院100 年度判字第2175號判決皆肯認之 ，並無原告所陳稱管轄權之疑義。
⒊本件係由中區督察大隊執行稽查督察作業，執行作業亦會同 雲林縣環境保護局人員，雲林縣政府並未為權限爭議，在未 有積極權限衝突之情狀下，依前揭標準作業程序由中央主管 機關執行，除屬勇於任事，避免消極權限衝突外，亦能在不 影響處分相對人之權利（如本案訴願由被告上級機關之行政 院管轄）下，確保公眾之權益。
⒋至原告所提之空氣污染防制法施行細則第39條第1 項，不得 且亦非限縮空氣污染防制法第3 條及第73條中央主管機關即 被告之處罰管轄權。由空氣污染防制法施行細則第39條第1 項觀之，其所強調之重點為第1 款，亦即「執行本法第62條 第2 項、第65條、第70條之規定及第66條對交通工具製造者 或進口商之處罰」之管轄權，專屬於行政院環境保護署，直 轄市政府及縣（市）政府不得為之，此始可謂空氣污染防制 法第73條所稱之「另有規定」；而該條項第2 款僅重申執行 本法第51條至第61條、第62條第1 項、第63條至第64條、第 67條至第69條及第66條對汽車所有人或使用人之處罰，「在 直轄市由直轄市政府為之」，「在縣（市）由縣（市）政府 為之」，文義上並未排除母法「在中央由行政院環境保護署 為之」之規範，否則顯然牴觸母法之規定。
⒌此外就空氣污染防制法之目的與體系解釋而言，例如第43條 明文規範「各級主管機關」皆得檢查或鑑定公私場所相關事 宜，規避、妨礙或拒絕者應依第69條處罰，處罰執行上當然 應由檢查或鑑定之該主管機關為之，若係「中央主管機關」
檢查或鑑定遭規避、妨礙或拒絕，中央主管機關自然得加以 處罰，而非因同法施行細則第39條第1 項第2 款中包括第69 條，而須改由直轄市政府或縣（市）政府為之，否則將紊亂 權責且無效率。
㈡廢氣燃燒塔之作用，為在石化業製程發生緊急狀況或突發事 故時，得以採取緊急處理行動，回復正常安全操作，故依排 放標準第5 條第1 項規定，其母火不得熄滅，且應使用獨立 穩定之燃料系統。因廢氣燃燒塔主要作為遇有緊急情況，製 程停止運轉或空氣污染防制設備故障時，處理半成品及廢氣 ，避免污染環境；另其作用亦在以保持廢氣燃燒塔之有效運 用，於緊急狀況或突發事故時，可立即啟動燃燒焚化處理， 作為石化業製程緊急處理空氣污染物之污染防制設備，以期 在發生工安意外瞬間，將工廠排放大量空氣污染物燃燒破壞 ，防制嚴重污染環境事件發生。故廢氣燃燒塔故障、歲修維 護時，除有向當地主管機關報備母火需熄滅外，其餘時間均 應依排放標準第5 條規定，母火不得熄滅，以備不時之需。 原告未依規定辦理，已違反空氣污染防制法第23條第2 項及 排放標準第5 條第1 項規定。雲林縣環境保護局於102 年5 月8 日亦以雲環空字第1021015545號函明確說明：該廠操作 許可證燃燒塔核定內容……，並未核定地面燃燒塔2 座可輪 流使用，當為備用時，整座母火都可以熄滅等情事，足證原 告稱「地面燃燒塔平時僅需1 座運作，即可符合場內操作需 求，另1 座係屬備用性質」云云，並不可採。
㈢原告自100 年1 月開始停爐歲修至101 年1 月3 日上線操作 ，係有計畫長期歲修，未向地方主管機關補行備查，違反空 氣污染防制法第23條第2 項及排放標準第42條第1 項規定： ⒈原告輕油裂解二廠之廢氣燃燒塔（A002）歲修案，業經原告 烯烴事業部於99年10月15日簽核以專案暨歲修、修復工程辦 理輕油裂解二廠A002廢氣燃燒塔歲修案，係有計畫之長期歲 修，非短期維修保養，亦非原告所稱一般維修保養。經被告 向雲林縣環境保護局查證該廢氣燃燒塔操作情形，發現從10 0 年1 月10日至同年12月22日，該廢氣燃燒塔僅同年4 月19 日至5 月4 日及同年2 月8 至9 日，合計18日，有製程操作 處理流量外，其餘日數之操作處理流量均為零，已顯示100 年間該廢氣燃燒塔長期處於未正常操作之歲修狀態。又100 年6 月13日現勘時，該廢氣燃燒塔內仍搭鷹架歲修，且其母 火設施已拆卸汰修中，廢氣燃燒塔未操作，處於歲修狀態。 此外，原告於101 年3 月27日以（101 ）塑化麥總字第1011 56號函向被告提報完成改善書面報告，其內容記載：「該座 廢氣燃燒塔已完成修護，並於101 年1 月3 日上線操作及向
雲林縣環保局通報」，非原告所稱歲修期程自99年10月3 日 至11月15日，共計43日。原告主張與事實不符，被告並無誤 解，故本案認定為歲修，事證明確。
⒉關於設備或設施之「歲修」，空氣污染防制法雖無明文定義 之規範，屬「經驗概念」之不確定法律概念，然依一般經驗 法則，為了設備或設施的穩定性與可靠性，設備或設施運作 一段期間，必須排一個時程將其停下來檢查，全面停止主要 功能並進行修復，因為通常一個年度才作1 次，所以叫歲修 ，至於一般所稱「維修」，僅係指日常性局部或臨時之修復 作業，兩者可能影響之層面與規範意義亦有所不同，原處分 認定並無違誤，原告所提被告署長信箱回覆，亦指歲修「係 指有計畫性且規模較大之維修檢查設備」，至於原告指稱其 「母火設施已拆卸」且「1 年餘未上線運作」之A002廢氣燃 燒塔之整修非屬「歲修」，顯屬規避報備義務之卸責之詞。 ⑴水利法第49條明確區分「歲修養護」與「維護管理」，海 堤管理辦法第2 條亦區分定義維護與養護。100 年6 月13 日中區督察大隊現勘時，原告之A002廢氣燃燒塔內仍搭鷹 架整修，且其母火設施已拆卸汰修中，廢氣燃燒塔未操作 ，顯處於歲修狀態，非一般所謂之維修，經向雲林縣環境 保護局查證結果，原告並未向其報備。原告101 年3 月27 日（101 ）塑化麥總字第101156號函附改善書面報告，亦 明白指出「該廢氣燃燒塔已完成修護，並於101 年1 月3 日上線運作」，其101 年1 月3 日傳真至雲林縣環境保護 局之環保異常通知單亦表明斯旨，且與原告先前傳真予被 告之案件彙總表所載「預完日：0000000 」較為相符，然 與原告所稱歲修期程自99年10月3 日至11月15日，共計43 日，則顯然有悖。
⑵依前揭經驗法則與相關立法例，「歲修」及「維修」雖為 不確定法律概念，但主管機關仍非不得以其專業就個案為 符合規範目的之判斷。就本案而言，該廢氣燃燒塔既已拆 卸其主要之母火設施進行整修，且長期未操作，自屬規範 中應予報備之「歲修」範疇，原告主張顯與事實不符。又 排放標準於100 年2 月1 日修訂公告後，即生效實施。依 排放標準第42條第1 項規定，原告應在相當期間內，向地 方主管機關補行備查。中區督察大隊於100 年6 月13日赴 原告輕油裂解二廠督察時，發現其廢氣燃燒塔（A002）仍 處於歲修狀態，惟原告並未依規定報備，嗣原告始於100 年6 月14日向地方主管機關報備。原告主張該廠99年10月 3 日歲修時，法規並未規定應向地方主管機關報備，核屬 卸責之詞。
㈣原告輕油裂解二廠之廢氣燃燒塔（A002）為一緊急空氣污染 防制設施，雲林縣環境保護局依空氣污染防制法第24條第3 項授權訂定之固定污染源設置與操作許可證管理辦法第19條 第3 款第8 目及第10目規定，於核發之固定污染源操作許可 證上記載廢氣燃燒塔母火燃料用量，並無不妥，且具有拘束 力，原告應確實遵行。惟被告於100 年6 月13日派員赴原告 輕油裂解二廠辦理督察時，發現其廢氣燃燒塔母火之實際燃 料用量僅為0.02Ton/hr，與其固定污染源操作許可證上記載 之母火燃料用量0.3-0.6Ton/hr 不符，顯然違反空氣污染防 制法第24條第2 項規定。又原告自述其稽查當日，該廠廢氣 燃燒塔廢氣熱值達24.33MJ/Nm3 ……。經查證結果，該廢氣 燃燒塔廢氣熱值亦與固定污染源操作許可證及該廢氣燃燒塔 使用計畫書上所記載36.84MJ/Nm3 不符。 ㈤本案業經被告查證違法事證明確，爰依行為時（下同）公私 場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表之規定 核算罰鍰額度。考量原告之輕油裂解二廠為具高污染指標之 石化大廠，如操作稍有不慎，易釀成重大工安意外事故，而 造成災害，如同99至100 年間，六輕工業區內工廠發生數次 工安災害，導致大火污染環境，引發民怨陳情、圍廠抗爭、 公害糾紛等事件（本段僅係說明「石化大廠如操作不慎，易 釀成重大工安意外事故，而造成災害，污染環境」，非依此 課罰或重複課罰），故就其違反空氣污染防制法第23條第2 項部分，將「污染程度（Ａ）」以最大值Ａ＝3 核算後，罰 鍰額度（ＡＢＣ10）為3 1 1 10＝30（萬元） （屬中間偏低之裁處額度，與原告所指稱「情節重大以該處 罰條款之最高罰鍰裁罰」之規定適用有間）。就其違反空氣 污染防制法第24條第2 項部分，即原告之A002廢氣燃燒塔母 火之實際燃料用量僅為0.02Ton/hr，與其固定污染源操作許 可證上記載之母火燃料用量0.3-0.6Ton/hr 不符，因處分時 ，公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第3 條之附表未明列違反該項規定之裁罰公式，故依空氣污染防 制法第56條第1 項罰鍰下限裁處之，即處最低罰鍰額度10萬 元，與前者合計40萬元。被告並無裁量濫用、不當聯結及違 反比例原則之情形，並已就原告有利及不利之情形一律注意 ，原處分並無違法或不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決 駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有固定污染源操作許可證（ 第59頁）、現場照片（第55頁）、稽查督察紀錄（第98頁） 、被告100 年7 月6 日環署督字第1000056775號、同年9 月 7 日環署督字第1000077597號及同年10月5 日環署督字第10
00086284號函（第44-46 頁）、原告100 年7 月18日、同年 9 月16日及10月12日函送陳述意見書及相關資料（第47-53 頁）、原處分（第1-2 頁）、罰鍰金額核算表（第7 頁）、 行政院101 年10月19日院臺訴字第1010146390號訴願決定書 （第3-5 頁）等影本附原處分卷；原告廢氣燃燒塔A002操作 流量統計表（第84-90 頁）等影本附本院卷可稽，洵堪認定 。是本件爭點厥在：㈠被告依法是否得為本件處分（即被告 依法是否為本件處分之主管機關）？㈡被告處原告罰鍰30萬 元、10萬元（合計40萬元）及4 小時之環境講習，並限期於 101 年3 月30日前改善完成，是否適法有據？ ㈠依行政程序法第11條第1 項及第5 項：「行政機關之管轄權 ，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規 不得設定或變更。」之規定可知，行政程序法要求行政機關 之管轄權，須依其組織法規或其他行政法規定之，非依法規 不得設定或變更。並同法第17條第1 項規定：「行政機關對 事件管轄權之有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即 移送有管轄權之機關，並通知當事人。」又同法第111 條第 6 款所規定行政處分無效事由之一之「未經授權而……缺乏 事務權限者」所稱之「缺乏事務權限」，係指重大明顯情形 ，如非屬重大明顯情形，行政處分未經授權而缺乏事務權限 者，為得撤銷而非無效（前大法官吳庚著「行政法之理論與 實用」增訂10版第410 頁），此乃基於行政機關體制之複雜 性及管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政 機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指 行政處分之瑕疵已達同條第7 款所規定重大而明顯之程度， 諸如違反權力分立或職權分配之情形而言（最高行政法院10 0 年度判字第2237號判決意旨參照）。
㈡按行政院環境保護署組織條例第17條之3 第1 項規定：「本 署為加強督導直轄市、縣（市）環境保護執行事項，設環境 督察總隊，其下分設北、中、南三區環境督察大隊。」次按 空氣污染防制法第3 條、第73條及其施行細則第5 條、第6 條、第39條第1 項分別規定：「本法所稱主管機關：在中央 為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市） 為縣（巿）政府。」「本法所定之處罰，除另有規定外，在 中央由行政院環境保護署為之；在直轄市、縣（市）由直轄 市、縣（市）政府為之。」「本法所定中央主管機關之主管 事項如下：一、全國性空氣污染防制政策、方案與計畫之規 劃、訂定、督導及執行事項。二、全國性空氣污染防制法規 之訂定、研議及釋示事項。三、全國性空氣品質之監測、監 測資料之提供、監測品質保證及其規範之訂定事項。四、空
氣品質惡化潛勢預測、資料發布及空氣品質惡化緊急防制之 輔導、監督事項。五、總量管制區內各直轄市、縣（市）管 制目標、措施、執行步驟、時程之規劃、協調整合及督導事 項。六、空氣污染物檢驗測定機構之許可及管理事項。七、 機器腳踏車排放空氣污染物檢驗站之督導及管理事項。八、 汽車排放空氣污染物不定期檢驗站之督導及管理事項。九、 汽車排放空氣污染物之新車型審驗及新車抽驗事項。十、公 私場所及交通工具空氣污染物排放之檢查或鑑定事項。十一 、地方空氣污染防制、監測工作之監督、輔導及核定事項。 十二、涉及二直轄市、縣（市）以上空氣污染防制之協調或 執行事項。十三、全國性空氣污染防制年報之編撰事項。十 四、全球大氣品質維護之推動及協調事項。十五、空氣污染 防制之國際合作、研究發展、宣導及人員之訓練與管理事項 。十六、其他有關全國性空氣污染防制事項。」「本法所定 直轄市、縣（市）主管機關之主管事項如下：一、直轄市、 縣（市）空氣污染防制工作實施方案與計畫之規劃、訂定及 執行事項。二、直轄市、縣（市）空氣污染防制法規、規章 之訂定及釋示事項。三、直轄市、縣（市）空氣品質之監測 、監測品質保證、空氣品質惡化警告之發布及緊急防制措施 之執行事項。四、直轄市、縣（市）空氣污染防制工作及總 量管制措施之推行與糾紛之協調處理事項。五、空氣污染防 制費之查核及催繳事項。六、固定污染源之列管、空氣污染 物排放資料之清查更新與建檔、設置或操作許可內容之查核 及連續自動監測設施設置完成之認可與功能之查核事項。七 、公私場所申報紀錄之審核及連線資料之統計分析事項。八 、公私場所及交通工具空氣污染物排放之檢查或鑑定事項。 九、轄境內使用中機器腳踏車排放空氣污染物檢驗業務之執 行及檢驗站之認可及管理事項。十、轄境內汽車排放空氣污 染物不定期檢驗業務之執行及檢驗站之認可及管理事項。十 一、直轄市、縣（市）空氣污染防制統計資料之製作及陳報 事項。十二、直轄市、縣（市）空氣污染防制之研究發展、 宣導及人員之訓練與講習事項。十三、其他有關直轄市、縣 （市）空氣污染防制事項。」「本法第73條所定之處罰機關 如下：一、執行本法第62條第2 項、第65條、第70條之規定 及第66條對交通工具製造者或進口商之處罰，由行政院環境 保護署為之。二、執行本法第51條至第61條、第62條第1 項 、第63條至第64條、第67條至第69條及第66條對汽車所有人 或使用人之處罰，在直轄市由直轄市政府為之，在縣（市） 由縣（市）政府為之。」
㈢查本件被告係首次（見本院卷第135 頁言詞辯論筆錄之被告
訴訟代理人陳述）（先前原告因違反空氣污染防制法案件之 處罰，均係由雲林縣政府為之，見最高行政法院102 年度判 字第309 號及第148 號、101 年度判字第414 號及第252 號 、100 年度判字第2081號、第909 號及第753 號判決，102 年度裁字第409 號及98年度裁字第2404號裁定）依空氣污染 防制法第56條第1 項及環境教育法第23條第2 款之規定，以 原處分處原告罰鍰30萬元、10萬元（合計40萬元）及4 小時 之環境講習，並限期於101 年3 月30日前改善完成。原告主 張本件縱應予以處罰，依空氣污染防制法施行細則第39條第 1 項第2 款之規定，亦應由本件廢氣燃燒塔所在地之雲林縣 政府為之，被告逕予裁罰，僭越地方主管機關權限，並影響 原告應赴何法院訴訟救濟基本權之行使等語。被告則以依空 氣污染防制法第3 條、第43條、第73條及其施行細則第5 條 、行政院環境保護署組織條例第17條之3 第1 項、行政院環 境保護署環境督察總隊處理違反環保法令案件裁處標準作業 程序第2 點等規定，其雖為中央環境決策機關，但與地方主 管機關同為執行機關，基於監督下級機關之權責，應得自為 處分等語置辯。
㈣按空氣污染防制法第3 條固規定被告為該法之中央主管機關 【其主管事項依同法第85條授權訂定之施行細則第5 條規定 ，乃主管「全國性」空氣污染防制事項之政策、法規、督導 、執行……、地方空氣污染防制、監測工作之監督、輔導及 核定、涉及二直轄市、縣（市）以上空氣污染防制之協調或 執行事項……等】，縣（市）政府則為縣（市）主管機關【 其主管事項依同法第85條授權訂定之施行細則第6 條規定， 乃主管「縣（市）」空氣污染防制事項之規劃、訂定、執行 ……等】。惟同法第73條已明定該法所定之處罰，「除另有 規定外」，在中央由被告為之，在直轄市、縣（市）由直轄 市、縣（市）政府為之；而空氣污染防制法第85條授權訂定 之同法施行細則第39條第1 項第2 款，業就同法第73條所定 之處罰機關，明文規定執行同法第56條之處罰，在直轄市由 直轄市政府為之，在縣（市）由縣（市）政府為之，即明文 排除被告執行同法第56條之處罰權限。再者，被告既為空氣 污染防制法之中央主管機關，與地方主管機關之雲林縣政府 ，要無可能發生空氣污染防制法施行細則第5 條第12款所定 「涉及二直轄市、縣（市）以上空氣污染防制之協調或執行 事項」而須由被告為處罰之情形，且被告既無執行空氣污染 防制法第56條之處罰權限，當亦無行政程序法第13條第1 項 所稱權限衝突而由先受理機關管轄之規定適用。此外，被告 於本件言詞辯論終結後，提出書狀主張參照行政程序法第11
5 條之精神，本件原處分亦無須撤銷乙節，然行政程序法第 115 條係就違反土地管轄之效果為規定，尚與本件被告不具 執行空氣污染防制法第56條處罰權限之情形有別，所訴於法 尚嫌無據，並無可採。
㈤被告主張其依行政院環境保護署組織條例第17條之3 第1 項 規定，設有環境督察總隊，其下分設北、中、南三區環境督 察大隊，即具有執行空氣污染防制法第56條之處罰權限云云 。然查行政院環境保護署組織條例第17條之3 第1 項係規定 ，被告為「加強督導直轄市、縣（市）環境保護執行事項」 ，設環境督察總隊，其下分設北、中、南三區環境督察大隊 ；故不得遽爾謂被告依此可排除空氣污染防制法第85條授權 訂定之同法施行細則第39條第1 項第2 款明文由直轄市、縣 （市）政府執行同法第56條處罰權限之規定，或謂被告有監 督（督導）之權責，即可自為處分。再者，行政院環境保護 署組織條例第3 條已賦予被告對於直轄市、縣（市）政府之 處分，認為有違背法令或逾越權限，或應執行法令而不執行 者，得報請行政院停止、撤銷或處理之；情事緊急時，被告 並得發布署令先行停止、撤銷或處理之。然被告就本案並未 說明其有何「情事緊急」而須由被告處理之情形，自難認被 告因此而取得管轄權。
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