智慧財產法院行政判決
101年度行著訴字第8號
民國102年5月9日辯論終結
原 告 雙子星有線電視股份有限公司
代 表 人 吳順德
訴訟代理人 鄭歆儒律師
複 代理人 林心惠律師
訴訟代理人 葉恕宏律師
被 告 經濟部智慧財產局
代 表 人 王美花（局長）
訴訟代理人 林紹鈞
陸淑華
參 加 人 社團法人台灣音樂著作權人聯合總會
代 表 人 蔡清忠
上列當事人間因有關著作權事務事件，原告不服經濟部中華民國
101 年10月25日經訴字第10106112480 號訴願決定，提起行政訴
訟。本院判決如下︰
主 文
原處分及訴願決定就「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。 事實及理由
一、事實概要：參加人於民國99年8 月26日依著作權集體管理團 體條例（下稱集管條例）第24條第5 項規定，公告「衛星電 視及有線電視台概括授權公開播送使用報酬率」（下稱系爭 使用報酬率）。案經原告及中華民國衛星廣播電視事業商業 同業公會等認台灣音樂著作權人聯合總會（下稱台灣音樂著 作權人聯合總會）公告之系爭使用報酬率對其權益影響重大 ，分別向被告申請系爭使用報酬率之審議。嗣經被告依集管 條例第25條第2 項規定，於99年10月13日將受理系爭使用報 酬率審議之事項在該局網站公告，並經邀集參加人及原告等 召開意見交流會後，復依集管條例第25條第4 項規定，分別 於100 年9 月29日、12月22日及101 年4 月16日召開100 年 第11次、第14次及101 年第4 次著作權審議及調解委員會（ 下稱著審會），針對系爭使用報酬率審議事項進行諮詢，且 作成系爭使用報酬率審定之處分，並以101 年4 月24日智著 字第10116002081 號函將審議（下稱原處分）結果通知參加 人、中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會與各申請人。 原告對於系爭使用報酬率審議結果之處分中有關「有線電視
台（有線電視自製頻道）」部分之使用報酬率不服，提起訴 願，，經訴願機關決定駁回，原告猶未甘服，遂向本院提起 行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原告等之財產權應受正當法律程序之保障，然被告於決定系 爭使用報酬率前，卻未通知利害關係人節目製作業者（即節 目託播商）與其他集管團體參與審議程序及表達意見，顯然 違背正當法律程序原則，而屬違法處分應予撤銷： ⒈按司法院大法官釋字第409 號解釋及第488 號解釋，國家非 經法定程序不得剝奪或限制人民基本權利，此為憲法正當法 律程序原則之要求，是人民之財產權應受國家保障，法律規 定之實體內容固不得違背憲法，法律授權行政機關訂定之命 令，為適當執行法律之規定，尤須對採取影響人民權利之行 政措施時，其應遵行之程序作必要之規範，如作成行政行為 之前，應聽取權利人及利害關係人之意見，俾公益考量與私 益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用，此為限制財 產權之正當法律程序之體現。
⒉不論我國行政程序法有無明文規定，作成不利處分之行政機 關應通知「利害關係人」陳述意見，惟該通知乃「正當程序 原則」之基本內涵。解釋上，基於「利害關係人」與「處分 相對人」均受不利處分作成之影響，其程序保障當不容有異 ，是基於憲法平等原則之要求，於現行法下，亦應類推適用 行政程序法第102條規定，認作成不利處分之行政機關有通 知「利害關係人」陳述意見之義務，以符大法官釋字第409 號解釋與第488號解釋所揭櫫之正當法律程序。 ⒊經查，本案之節目託播業者與同屬音樂著作之另外兩家集管 團體均屬行政程序法第23條規定所稱之「第三人」，依同法 第102 條規定應給予事前程序參與之機會，茲分述如下： ⑴節目託播業者部分：
有線電視自製頻道託播節目之長年以來運作方式，皆由「節 目託播商」就節目託播商端以光纖傳輸節目內容至有線電視 系統業者，再由有線電視系統業者端公開播送節目至訂戶端 之完整著作公開播送利用行為，是向來實務上，均係「節目 託播商」逕行向參加人等著作權集管團體取得授權，有線電 視系統業者並於與「節目託播商」所簽訂之契約中，要求該 節目託播商提供其業已獲得權利人授權之證明文件，並保證 其提供予有線電視系統業者公開播送予訂戶之節目，均已取 得必要之授權，無侵害他人著作權之虞。準此，被告於作成 原處分前，系爭使用費率之支付者尚未確定，究竟係向來支 付系爭使用費率處分之節目託播商，抑或有線電視系統業者
，從而，節目託播商是屬「將因程序之開始而法律上利益受 影響者」，為行政程序法第23條規定所稱之「第三人」，應 類推適用同法第102 條規定應給予事前程序參與之機會，以 符大法官釋字第409 號解釋與第488 號解釋所揭櫫之正當法 律程序。
⑵集管團體部分：
系爭使用報酬率既屬音樂著作之共同利用態樣，本應邀請同 屬音樂著作之三家集管團體一同參與審議，以利充分討論以 建立收費基準，然被告卻未為之，逕作成101年4月24日函限 制原告等之財產權，其程序實與大法官解釋第409號及第488 號解釋所揭櫫之正當法律程序相悖：
①著作權係屬私權，利用人給付集管團體之使用報酬乃集管團 體授權使用所管理著作財產權之對價，一經授權完成，利用 人即有給付使用報酬之義務，從而著作權之授權利用及其使 用報酬之多寡為著作權集體管理團體與利用人間之私法關係 ，原則上應由雙方洽商，並尊重市場機制決定，然而，使用 報酬率係作為利用人支付使用報酬之計算基準，為簽約授權 之重要資訊，雖屬私權事項，惟目前市場上仍存有集管團體 與利用人無法達成協商之情事，因此，利用人於對使用報酬 率有異議時，得向著作權專責機關申請審議，且「一旦集管 團體公告之使用報酬率經利用人申請審議，集管團體對於使 用報酬率之主控權已不再，依法轉由著作權專責機關審議決 定。‧‧‧不問利用人對集管團體重新公告費率是否重新申 請審議，著作權專責機關對於集管團體原訂使用報酬率之審 議，可參考重新公告之費率，但不受其拘束，如認其有違反 法律規定，或無法律依據收取使用報酬者，著作權專責機關 仍得依第25條第8 項規定，禁止其實施。」職是，集管團體 公告之使用報酬率經利用人申請審議，系爭使用報酬率之主 控權依法轉由著作權專責機關（即被告）審議決定，得變更 所定之使用報酬率計算基準、比率或數額，且亦得禁止違反 法律規定，或無法律依據收取使用報酬，以符市場合理機制 ，以利智慧財產流通之立法目的。
②再者，由於我國存在多元集體管理團體的現象，如音樂著作 部分即有三個集管團體，參加人、社團法人中華音樂著作權 協會（下稱MUST），與社團法人台灣音樂著作權協會（下稱 TMCS），致使利用人須逐一確認管理被利用著作之集體管理 團體，且常有重複繳交使用報酬之感，因此，著作權集體管 理團體條例第30條，賦予主管機關積極推動單一窗口的權限 ，並得基於集管團體的申請，由主管機關決定共同使用報酬 率，以因應利用人長期因各家集管團體之收費標準不同，導
致利用人洽談授權及支付使用報酬之困難，從而使主管機關 不再僅限於過去審查的角色，更能積極決定使用報酬率，此 為目前世界各國之趨勢，如目前香港的集體管理團體共計五 個，其中僅香港作曲家及作詞家協會（Composers and Auth ors Society of Hong Kong Limited，以下簡稱CASH）管理 音樂著作的授權業務；新加坡目前則有六個集體管理團體， 亦僅新加坡作曲家與作詞家協會（Composers and Authors Society of Singapore Ltd，以下簡稱COMPASS ）管理音樂 著作的授權業務。再者，此單一窗口的權限，亦為各集管團 體間之共識，此觀被告95年10月25日智著字第0956 003830 號函釋可證。
③系爭「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分之使用報酬 率，雖經被告邀集參加人及原告等召開意見交流會後，復依 集管條例第25條第4 項規定，分別於100 年9 月29日、同年 12 月22 日、101 年4 月16日召開100 年第11次、100 年第 14次及10 1年第4 次著審會，作成系爭使用報酬率審定之處 分，然系爭「有線電視台（有線電視自製頻道）」部分之使 用報酬率既屬音樂著作之共同利用態樣，本應邀請同屬音樂 著作之三家集管團體一同參與審議，以利充分討論以磋商相 同收費基準，主管機關更應積極決定使用報酬率，俾益利用 人使用與建立合理之使用市場機制。從而，被告未依著作權 集體管理團體條例第25條規定邀請同為管理音樂著作之其他 集體管理團體參與，逕作成原處分限制原告等之財產權，其 程序實與大法官解釋第409 號及第488 號解釋所揭櫫之正當 法律程序相悖。
㈡原告等經營有線電視，係以廣播及電視方式表達意見，屬憲 法第11條所保障之言論自由，惟被告逕為審定之系爭使用報 酬率侵害原告等之言論自由，原處分所採取之方法所造成之 損害（侵害原告等之言論自由）與欲達成目的（促進文化發 展、智慧財產權流通）間顯失均衡，是悖於憲法第23條與行 政程序法第7 條所揭櫫之比例原則，應予撤銷： ⒈系爭使用費率係侵害原告等之經營自製頻道權利，係製播其 所服務之經營地區或鄰近區域之地方特色節目，內容符合經 營地區內民眾之利益及需求，以提供當地民眾知識、教育、 正當娛樂及資訊，是屬為文化、教育或其他公益性之目的而 利用，與一般商業性頻道有別，具準公益之性質，此觀有線 廣播電視法第25條第3 項規定等規定自明。是本案言論自由 與財產權之基本權衝突，應採強烈內容審查，當無疑義。 ⒉再者，國內有線電視業者依有線廣播電視法第51條及有線廣 播電視系統經營者收費標準規定，須依各地直轄市、縣（市
）政府核准公告之收費標準，其收視費用係受費率管制，並 須用以作為有線電視業者各項費用支出之來源，包括但不限 於：管線鋪設、維護、用戶開發、客戶服務、電視頻道授權 取得、主機等數位設備軟、硬體昇級、執照費用、人事成本 、廣宣成本等，而每戶收取之服務費用，僅每月500 餘元， 且無法轉嫁至消費者身上。從而，音樂著作之公開播送費用 ，姑不論是否應命非真正利用著作之有線電視業者負擔（原 告堅持採否定見解），惟若被告濫用其審議決定權利，逕系 爭使用費率採過高之比例，最終將轉嫁予收訂戶吸收侵害收 視戶之權益，直接影響收視戶之續約收看意願，最終音樂著 作之市場亦萎縮，有害著作權欲促進文化發展、智慧財產權 流通之立法目的。
㈢「有線電視頻道」及「衛星廣播電視頻道」就音樂著作之公 開播送行為性質相同，均同屬一完整而不可切割之公開播送 行為，原處分卻無正當理○區○○○○○○○道」及「衛星 廣播電視頻道」，逕訂定不同之收費對象及收費級距，顯然 違反平等原則，應予撤銷：
⒈「有線電視頻道」及「衛星廣播電視頻道」就音樂著作之公 開播送行為性質相同，同屬一完整而不可切割之公開播送行 為，所謂「有線電視頻道」，係指有線電視系統業者將部分 頻道節目出租予節目製作業者（即節目託播商），由節目製 作業者製作節目後，透過光纖方式傳輸至有線電視業者頭端 系統，再由有線電視業者頭端系統公開播送至訂戶端。又所 謂「衛星廣播電視頻道」，則指衛星廣播電視節目供應事業 將衛星節目訊號下鏈至有線電視業者頭端系統，再由有線電 視業者頭端系統公開播送至訂戶端。揆諸上開說明，可知無 論是「有線電視頻道」抑或「衛星廣播電視頻道」，其節目 之呈現，均係先由節目製作業者先製作節目後，再將節目傳 送至有線電視業者，有線電視業者再將該節目傳送至訂戶端 （即閱聽人）。所別者僅在於，有線電視頻道係以「光纖」 方式傳送，衛星廣播電視頻道則係以「訊號下鏈」之方式傳 送，故就二者將節目傳送至訂戶端之公開播送行為乙節，二 者本質應屬相同，本於平等原則所揭「等者等之，不等者不 等之」之內涵，自應為相同之處理。
⒉承前，既同屬一完整而不可切割之公開播送行為，支付此公 開播送行為之使用報酬主體，不因是「有線電視頻道」抑或 「衛星廣播電視頻道」，而有不同之處理。是基於平等原則 所揭「等者等之，不等者不等之」內涵，從而同屬一完整而 不可切割之公開播送行為，「衛星廣播電視節目」以「戶數 」為收費級距，然「有線電視頻道」卻以「託播節目時數」
為收費級距，此截然不同之收費級距標準，更顯證系爭處分 無正當理由○區○○○○○○○道」及「衛星廣播電視頻道 」，訂立不同之「使用報酬率」收費級距而形成差別待遇， 顯與平等原則有違。
㈣MACT管理之音樂著作數量近年來並無顯著增加，且其管理之 著作利用狀況亦未有明顯變動，有線電視系統自製頻道中之 託播節目狀況亦無任何重大改變，是同為自製頻道託播節目 之利用著作權類型，原處分卻無正當理由區別「節目託播商 」及「有線電視業者」，逕訂定不同之收費對象及收費率， 顯然違反平等原則，應予撤銷：
⒈參加人向節目託播商取得參加人授權所支付之授權費用，與 原處分所訂使用報酬率有極大之差距。例如，以全頻授權之 節目託播商「三聖、東方清、山立山、信大、天良公司、信 盈公司、台藝、冠軍及蓬萊」為例，上述節目託播商實際支 付予參加人之年度授權費用分別為新臺幣（下同）5 萬、10 萬、25萬、20萬、40萬、60萬、10萬、25萬及10萬元，其收 視戶戶數分別為74,159、233,250 、853,359 、1,051, 214 、1,895,740 、1,949,320 、5,080,000 、5,000,000 及5, 080,000 戶，以其年度授權費用除以收視戶戶數計算，上述 節目託播商平均支付予參加人之實際授權費用僅約每戶每年 0.2410元。另再以節目託播商於100 年度支付予參加人之授 權費用計算（即「三聖、東方清、山立山及信大」等），亦 僅約每戶每年0.395 元，均遠遠低於原處分所訂使用報酬率 中之最接近全頻授權之級距，即「託播節目時數（有利用音 樂者）每日12至24小時：每頻每戶0.7 元」之費率，換言之 ，原處分容許參加人向有線電視系統業者收取之報酬，幾乎 達其過去向節目託播業者收取之報酬三倍之高，顯不合理。 ⒉被告作成原處分時未詳查集管團體過去向節目託播業者實際 收取之授權金額，與所管理之音樂著作數量有無增減及管理 著作利用狀況等因素，率爾作成大幅調高參加人「有線電視 台（有線電視自製頻道）」使用報酬費率之原處分，顯然違 背上開集管條例及「著作權集體管理團體使用報酬率審議參 考原則」所揭櫫之「集管團體所管理之著作財產權數量」、 「利用之性質及數量」、「利用人因利用著作所獲致之經濟 上利益」等審酌要項，實屬裁量怠惰。再者，有線電視頻道 亦有以跑帶方式傳送節目，此節與公開播送行為完全無涉， 被告竟未查逕將此一不屬公開播送行為亦列為收費範圍，足 證被告於做成系爭使用費率之決策過程存有重要事項漏未斟 酌，實已構成裁量怠惰。
⒊參加人管理之音樂著作數量近年來並無顯著增加，且其管理
之著作利用狀況亦未有明顯變動，有線電視系統自製頻道中 之託播節目狀況亦無任何重大改變，是姑不論強令非真正使 用者之原告等支付使用報酬率，前後二時之使用報酬率亦應 相同。然本件原處分審議結果，卻未查上開情事，違反平等 原則之內涵，相同利用性質之「有線電視台（有線電視自製 頻道）」亦應相同處理之法理，反而率爾作成大幅調高參加 人「有線電視台（有線電視自製頻道）」使用報酬率之原處 分，顯有不當。是系爭處分無正當理由，區別「節目託播商 」及「有線電視業者（即原告等）」，訂立不同之「使用報 酬率」而形成差別待遇，顯與平等原則有違。
㈤集管條例授權集管團體或專責機關訂立使用報酬率之目的， 在於使著作之利用人就其利用行為支付著作人一定之報酬以 鼓勵創作。遽系爭處分逸脫授權目的，竟以「非著作利用人 」之「有線電視自製頻道」為報酬給付義務之義務人而形成 「雙重收費」之情形，顯有裁量濫用之違法，應予撤銷： ⒈按集管條例第24條第1 項、第25條第1 項、同條第4 項規定 ，集管條例係授權集管團體或著作權專責機關，就其管理之 著作財產權之利用型態，訂定使用報酬率。易言之，集管團 體或專責機關應就著作之真正「利用人」、「利用範圍」、 「利用時間」、「利用次數」及所利用之「質量」等因素綜 為判斷後，據以訂立報酬率，始為適法。
⒉經查：於「有線電視自製頻道」之製播過程中，節目內容之 決定者，乃「節目供應事業」（即節目託播商），至有線電 視系統業者於公開播送之過程中，僅提供平台予節目託播商 播放節目，對於節目內容要無置喙餘地。易言之，有線電視 系統業者對託播節目是否使用音樂著作，使用音樂著作之來 源、質量、時間、次數等事項，均無知悉，亦無從計算，是 音樂著作之利用人當屬「節目供應事業」甚明。揆諸上開集 管條例立法意旨，集管團體及專責機關（即被告）自應詳查 真正之著作利用人而訂立使用報酬率，始為適法。詎其未遑 詳查，逕課「非」著作利用人之有線電視系統業者給付使用 報酬之義務，於法自有未洽。何況，系爭處分之決定，無異 使集管團體得就同一著作之同一使用行為，可向「節目供應 事業」及「有線電視自製頻道」雙重收取報酬，其違法之處 至臻顯然。
⒊又所謂「有線電視自製頻道」多指有線電視系統業者將部分 頻道節目時段出租予「節目託播商」，由「節目託播商」製 播節目後透過光纖方式傳輸至有線電視業者頭端系統，再由 有線電視業者頭端系統公開播送至訂戶端，此為一完整而不 可切割之公開播送行為；此與衛星廣播電視節目供應事業將
衛星節目訊號下鏈至有線電視業者頭端系統，再由有線電視 業者頭端系統公開播送至訂戶端之公開播送之行為，本質上 並無二致，均屬公開播送行為。
⒋從而，關於衛星電視頻道之使用報酬費率，被告均於審議通 過之使用報酬費率項下備註「本項費率包含自衛星廣播電視 節目供應事業提供節目及（或）廣告至家庭訂戶收視之全程 各階段公開播送行為所生使用報酬之總額」。揆諸上開記載 ，可見衛星頻道供應事業所支付之報酬，包括自衛星廣播電 視節目供應事業提供節目及公開傳輸至訂戶端之「各階段」 公開播送行為。節目託播商既與衛星廣播電視節目供應事業 ，均屬一完整而不可切割之公開播送行為，已如前述，然有 線電視自製頻道節目託播商卻未如衛星廣播電視節目般，於 使用費率欄備註該費率所涵蓋之利用行為範圍，原處分亦未 記載參加人如依過往實務向節目託播商收費後，是否仍得依 該費率向原告等收費，更未記載如原告依該審議後之費率繳 費予參加人後，參加人是否仍得另向節目託播商收費，亦未 記載該費率所涵蓋之利用行為範圍，基於明示其一排除其他 之法理，系爭「有線電視台（有線電視自製頻道）」使用報 酬費率既未載明概括授權範圍究為一段式，抑或兩段式，則 甚難排除參加人日後可能復就同一利用行為再向節託播商請 求給付使用費率，形成「雙重收費」之情形，顯有裁量濫用 之違法，應予撤銷。
⒌況以現行實務上，有線電視系統業者與節目託播商所簽訂之 時段租賃合約，均會要求節目託播商需事前取得各音樂仲團 （如參加人）之授權，亦即在實務授權面，參加人如已向節 目託播商收取授權費用，再依據被告所審議之使用報酬費率 向原告收費，所造成「雙重收費」之不合理情形灼然至明。 ㈥本案被告作成系爭使用報酬率之程序，存有重要事項漏未斟 酌、復未依正當法律程序通知利害關係人參與審議程序及表 達意見、更參考與本案無關之因素等情，顯證被告作成原處 分時，有應納入審酌卻未予納入審酌之違法情事及不應納入 審酌卻納入審酌之違法情事，實已構成裁量怠惰與裁量濫用 ，原處分應予撤銷：
⒈按依大法官釋字第553 號解釋理由書所示，司法審查行政機 關所為之行政行為時，應援上開大法官所揭示等要項予以詳 盡審查。又按集管條例第24條第1 項、經濟部智慧財產局受 理利用人申請審議著作權集體管理團體使用報酬率案件，所 定作業程序第3 點規定，被告於審查使用報酬率時，自應詳 就協商結果或利用人之意見、利用人因利用著作所獲致之經 濟上利益、管理著作財產權之數量、利用之質及量等因素綜
為考量後而為決定，始為適法。
⒉經查，原告等之財產權應受正當法律程序之保障，然被告於 決定系爭使用報酬率前，卻未通知利害關係人節目製作業者 （即節目託播商）與其他集管團體參與審議程序及表達意見 ，是系爭決策過程顯然未踐行正當法律程序所要求之程序參 與權，未遵守司法院大法官釋字第553 號解釋所揭櫫之要件 ，是原處分具裁量怠惰，應予撤銷。又查，被告於作成系爭 處分所定使用報酬率，卻未查有線電視系統託播節目對參加 人音樂之使用並無重大改變，遽為所定之費率，與長年以來 參加人向託播業者收取報酬相較，相差近三倍之多，是被告 作成原處分時未詳查集管團體過去向節目託播業者實際收取 之授權金額，與所管理之音樂著作數量有無增減及管理著作 利用狀況等因素，率爾作成大幅調高參加人「有線電視台（ 有線電視自製頻道）」使用報酬費率之原處分，顯然違背上 開集管條例及「著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原 則」所揭櫫之「集管團體所管理之著作財產權數量」、「利 用之性質及數量」、「利用人因利用著作所獲致之經濟上利 益」等審酌要項，實屬裁量怠惰。
⒊再查，原告等經營有線電視，得將部分頻道節目時段出租予 「節目託播商」，即由節目製作業者製作節目後，透過光纖 方式傳輸至有線電視業者端，再由有線電視業者頭端系統公 開播送至訂戶端。從而，原告等至多僅屬提供廣播及電視等 節目之系統台（平台），被告卻將與原告營業項目無關之「 利用音樂著作」之型態納入考量，遑論更未如其他音樂著作 之集管團體般細分利用音樂之態樣，更未考量自製頻道，多 係提供當地民眾知識、教育、正當娛樂及資訊，是屬為文化 、教育或其他公益性之目的而利用，究與一般商業性頻道有 別，從而被告作成復逕向非真正利用人之原告等收取使用報 酬之原處分，實有不應納入審酌卻納入審酌之違法情事，已 構成裁量濫用。
⒋由經濟部訴願案號Z000000000經濟部卷宗中，被告著作權審 議及調解委員會101 年第4 次會議資料「有線電視99年付費 金額對照表」、「有線電視自製頻道99年節目託播廠商平均 付費金額計算表」及「99年有線系統業者自製頻道向參加人 申請公播廠商統計表」等資料可知，其中「有線電視99年付 費金額對照表」係由參加人提供之「有線電視自製頻道99年 節目託播廠商平均付費金額計算表」節錄製成。觀諸此二附 件資料，雖洋洋灑灑載有「純玲」、「海妮雅」、「東泰」 、「東山」、「山鄉傳播」、「優德濟世」、「龍骨苓」、 「凰恩」、「雙虎苓」、「百茂」、「謝芳諭」、「新北」
等約27家自製節目廠商，惟查附件11第4 項「優德濟世」、 第5 項「龍骨苓」、第6 項「凰恩」、第7 項「雙虎苓」、 第16項「東山」、第18項「山鄉」、第19項「聖旺」、第22 項「百茂」、第23項「黃美月」、第24項「謝芳諭」、第26 項「新北」，均未與該資料所載之系統台簽約，尤有甚者， 僅有附件11第12項「桐瑛」、第15項「東泰」、第27項「愛 鄉」等確實有與原告合作之系統台簽約。由上開事證足證參 加人將非屬原告所簽約合作之自製節目託播廠商之資料作為 決定系爭使用費率之資料，被告卻未詳查逕將上開不實資料 納為著審會101 年第4 次會議資料中，顯證被告作成原處分 時參考與本案無關之因素，有不應納入審酌卻納入審酌之違 法情事，實已構成裁量濫用，原處分應予撤銷。 ⒌而系爭使用費率之所以突然改向有線電視業者收取，係因參 加人表示有線電視業者不會變動，因請使用費由本會向地方 有線電視收取，此觀參加人於101 年3 月19日（101 ）台樂 全忠字第1010041 號函說明第三點內容：「由於租用頻道業 者，經常異動，而系統台不會變動，有無『和尚會流動，而 廟不會流動』，因請使用費由本會向地方有線電視收取」等 語自明。惟綜觀集管條例及著作權集體管理團體使用報酬率 審議參考原則，未有隻字片語提及制定使用費率，或審議費 率時需考量「市場規模龐大、經營狀況穩定、簡化授權」等 要件，參加人卻竟以法律所無明文之要件作為決定系爭使用 費率處分之基礎，就其明知並認同節目託播廠商為實質利用 人這一點略而不論，被告身為主管機關卻未查逕之納為審定 系爭使用報酬費率之考量因素，且更堂而皇之地執此作為處 分合法之抗辯理由，足證被告於做成系爭使用費率之決策過 程僅屬形式存有重要事項漏未斟酌，實已構成裁量怠惰，原 處分應予撤銷。
⒍綜上所述，被告於作成原處分時未與詳查有線電視系統託播 節目對參加人音樂之使用是否有重大改變等事項，卻逕為高 達三倍之多之使用報酬率，亦未依正當法律程序通知利害關 係人節目製作業者（即節目託播商）與集管團體參與審議程 序及表達意見，亦屬決策過程應遵守之法律程序卻未遵守， 是被告作成原處分時，有應納入審酌卻未予納入審酌之情事 ；被告復將與原告營業項目無關之「利用音樂著作」之型態 納入考量，亦具不應納入審酌卻納入審酌之違法情事，均已 構成裁量怠惰與裁量濫用，應予撤銷。
㈦被告就「有線電視台（有線電視自製頻道）」使用報酬費率 部分，應作成如附表所定使用報酬率之處分：
⒈於衛星廣播電視節目供應事業透過有線廣播電視系統經營者
公開傳播之情形，乃係由「節目供應事業」就衛星廣播電視 節目之公開播送所需之使用報酬，向著作權集體管理團體為 給付，此為授權實務上長久之慣行乙節已如上述，是原告本 無給付報酬之義務。惟如鈞院認為原告有給付義務，則依據 實務慣例，並參酌利用人因利用著作所獲致之經濟上利益、 管理著作財產權之數量、利用之質及量等因素，應以附表所 載之使用報酬率為合理。
⒉惟承前所述，被告於作成原處分時未與詳查有線電視系統託 播節目對參加人音樂之使用是否有重大改變等事項，卻逕為 高達三倍之多之使用報酬率，亦未依正當法律程序通知利害 關係人節目製作業者（即節目託播商）與集管團體參與審議 程序及表達意見，亦屬決策過程應遵守之法律程序卻未遵守 ，是被告作成原處分時，有應納入審酌卻未予納入審酌之裁 量濫用情事；被告復將與原告營業項目無關之「利用音樂著 作」之型態納入考量，亦具不應納入審酌卻納入審酌之違法 情事，均已構成裁量怠惰與裁量濫用，並致原告經濟上利益 受有損害，顯已違背作成特定內容處分之義務。原告訴請鈞 院命被告作成如附表所定使用報酬率之處分，應有理由。 ㈧被告召開著作權審議及調解委員會（下稱著審會）審議使用 報酬率時，與會之著作權審議及調解委員會委員（下稱著審 會委員）之發言與意見多屬建議性質，且被告作成使用報酬 率之決定未根據充分具體事證，亦無從得知做成使用報酬率 之立論基礎為何。從而，被告對於如何做出「託播節目時數 （有利用音樂者）每日12-24hr ，每頻每戶0.7 元、每日6- 11hr，每頻每戶0.5 元、每日1-5hr ，每頻每戶0.2 元」處 分之過程與計算式均未盡說明義務，是被告作成系爭公開播 送概括授權使用報酬率使用報酬費率之程序有違「經濟部智 慧財產局受理利用人申請審議著作權集管團體使用報酬率案 件作業規定」第3 點所揭櫫之「著作權集體管理團體使用報 酬率審議參考原則」，作成原處分違法。
㈨我國著作權法第3 條第1 項第7 款前段之公開播送，係指基 於特定人或特定之多數人同時直接收聽或收視為目的，以有 線、無線之廣播或其他類似之方法，向不特定人或特定之多 數人為無範圍、無差別性地傳送傳達著作內容。從而，有線 電視業者接收之目的並未直接觀看，係將解碼後之節目傳輸 至直接收聽或收視戶端，僅屬「供一般公眾接收訊號之傳輸 」之前置傳輸行為，其地位與衛星相同，均屬分擔原公開播 送之中繼站性質，仍屬「原播送人」，是有線電視業者將自 衛星接收之訊號傳送出去之行為，屬著作權法第3 條第1 項 第7 款前段之原公開播送。被告亦已發現過去將有線系統業
者解釋成公眾乃錯誤之解釋，是召開101 年第8 次著審會議 ，擬就變更函釋後可能涉及之相關問題予以討論，且被告更 自承有線系統業者並非公眾，與公開播送要件有間，是將節 目訊號上鏈至衛星，傳送至直接收看之最終用戶端，係屬一 整體不可分割之公開播送行為。而所謂「有線電視頻道」， 係指有線電視系統業者將部分頻道節目出租予節目製作業者 （即節目託播商），由節目製作業者製作節目後，透過光纖 方式傳輸或以跑帶方式送至有線電視業者頭端系統，再由有 線電視業者頭端系統公開播送至訂戶端。又所謂「衛星廣播 電視頻道」，則指衛星廣播電視節目供應事業將衛星節目訊 號下鏈至有線電視業者頭端系統，再由有線電視業者頭端系 統公開播送至訂戶端。揆諸上開說明，可知無論是「有線電 視頻道」抑或「衛星廣播電視頻道」，其節目之呈現，均係 先由節目製作業者先製作節目後，再將節目傳送至有線電視 業者，有線電視業者再將該節目傳送至訂戶端（即閱聽人） 。所別者僅在於，有線電視頻道係以「光纖」方式傳送，衛 星廣播電視頻道則係以「訊號下鏈」之方式傳送，故就二者 將節目傳送至訂戶端之公開播送行為乙節，二者本質應屬相 同，自應為相同之處理。
㈩綜上所述，被告於作成原處分時未與詳查有線電視系統託播 節目對參加人音樂之使用是否有重大改變等事項，卻逕為高 達三倍之多之使用報酬率，且被告如何做成系爭使用費率之 過程與計算式，完全付之闕如，堪認系爭著審會之審議過程 僅徒具形式；更遑論未查參加人所提供「99年度有線系統業 者自製頻道向參加人申請公播廠商統計表」所列之近27家自 製節目託播廠商中，僅約寥寥三家為原告之簽約廠商，被告 卻未查逕將之全部內容納為決定系爭使用費率之參考資料， 顯證被告作成原處分時參考與本案無關之因素，更未確實依 集管條例及著作權集體管理團體使用報酬率審議參考原則作 成原處分，有不應納入審酌卻納入審酌之違法情事，實已構 成裁量怠惰與裁量濫用，原處分應予撤銷。
被告所為之原處分及訴願機關所作為之訴願決定違法不當， 侵害人民權益，原告爰聲明求為判決：⒈原處分及訴願決定 均應撤銷。⒉被告應就「有線電視台（有線電視自製頻道） 」公開播送概括授權使用報酬率部分作成如附表所定使用報 酬率之處分。
三、被告則以：
㈠程序部分
本案原告起訴狀所載訴之聲明一，訴請將原行政處分及訴願 決定均應撤銷，惟被告作成系爭行政處分之使用報酬率審議
結果係包含「衛星電視台」及「有線電視台」兩大部分，經 查原告僅對於被告作成系爭行政處分中「有線電視台（有線 電視自製頻道）」部分之使用報酬率不服，提起訴願，並未 就系爭處分「衛星電視台」之審議決定提起訴願，此部分既 然未經依法提起訴願，原告就此部分為訴之聲明，自與行政 訴訟法第4 條提起撤銷訴訟之要件有違，程序應予駁回，合 先敘明。
㈡實體部分
⒈原告稱被告未通知節目製作業者（節目託播商）與其他集管 團體參予審議程序及表達意見違反正當法律程序原則及侵害 其言論自由等情，說明如下：
⑴系爭處分是原告等針對參加人所公告之使用報酬率提出申請 審議之結果，與其他集管團體並無關連，故並無邀請其他集 體管理團體參與之必要。且依集管條例第25條第1 項規定， 利用人對於集管團體訂定之使用報酬率有異議時，得向被告 申請審議，也因此才有本案之發動。如原告對於其他集管團 體相同利用型態之費率有異議時，應另案向被告提出申請， 而非要求被告在審議本案之過程中邀請其他集管團體一起討 論，基此，被告並無原告所稱違反正當法律程序原則等情。 ⑵縱被告未邀請節目製作業者（節目託播商）與其他集管團體
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