最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第480號
上 訴 人 交通部公路總局
代 表 人 陳彥伯
訴訟代理人 張淑芊
吳卓勳
陳家浦
被 上訴 人 胡士禎
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國10
6年2月22日臺北高等行政法院105年度訴字第1582號判決敗訴部
分，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決確認原處分2關於吊扣車號0000-00車輛牌照叁個月違法暨該部分訴訟費用廢棄，發回臺北高等行政法院。其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所屬臺北區監理所查獲被上訴人利用Uber App平台， 於民國103年12月19日10時56分許，駕駛其所有之9175-MN號 自用小客車（下稱系爭車輛），前往臺北市○○區○○○路 ○段38號載客至同區○○路○段43巷21號，並收取費用新臺 幣（下同）157.3元；另於同年月23日13時44分許，駕駛系 爭車輛自臺北市○○區○○街238號載客至同市○○區○○ 路366號，並收取費用149.66元。上訴人所屬臺北區監理所 乃分別以105年1月4日交公北監字第4005601號及第4005603 號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人前揭 103年12月19日、23日之行為違反公路法第77條第2項及汽車 運輸業管理規則第138條規定。上訴人就103年12月19日之違 規行為，以105年4月8日第40-4005601號違反汽車運輸業管 理事件處分書（下稱原處分1），裁處被上訴人5萬元罰鍰， 並吊扣牌照2個月（執行期間104年2月9日至3月20日）。另 就103年12月23日之違規行為，以105年4月7日第40-4005603 號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分2），裁處 被上訴人5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個月（執行期間104年3月 21日至5月19日），原處分1、原處分2均於105年4月11日送 達被上訴人。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法 院以105年度訴字第1582號判決（下稱原判決）撤銷原處分2 關於罰鍰及該部分訴願決定，並確認原處分2關於吊扣系爭 車輛牌照部分違法；被上訴人其餘之訴駁回。上訴人就其敗 訴部分（即撤銷原處分2關於罰鍰及該部分訴願決定，暨確
認其吊扣牌照3個月部分違法）聲明上訴（被上訴人就其敗 訴部分未聲明上訴，是該部分判決業已確定，而非本件上訴 審理範圍）。
二、被上訴人起訴主張：㈠被上訴人雖加入Uber APP平台，亦僅 偶然性地於平時駕駛系爭車輛行經之路線，單純提供少量、 個別性、臨時性的共乘服務，而無反覆性、繼續性實施運輸 行為並藉此受領報酬之意圖及營利行為。原處分1、原處分2 於未具體說明主旨、事實、理由及其法令依據之情況下，率 以來路不明及真實性存疑之證據，分別裁處被上訴人罰鍰5 萬元，並吊扣系爭車輛牌照2個月、3個月，顯有違行政程序 法第5條、第36條、第43條、第96條第1項第2款規定及禁止 恣意原則。㈡縱認被上訴人103年12月19日及23日提供之共 乘服務，該當未經申請核准經營汽車運輸業，該等行為於法 律上應僅得評價為一個經營行為。上訴人認被上訴人有2次 違規行為，分別作成原處分1、原處分2，有違一事不二罰原 則等語。聲明求為判決：1.訴願決定、原處分1、原處分2關 於罰鍰部分均撤銷；2.確認原處分1、原處分2吊扣系爭車輛 牌照2個月、3個月部分違法。
三、上訴人則以：㈠依民眾檢舉暨網路搜尋關於台灣宇博數位服 務股份有限公司招攬司機等資料，足認被上訴人確有於103 年12月19日暨23日，從事如事實欄所載違反行為時公路法第 77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定之行為。原處 分1、原處分2對之分別裁處5萬元罰鍰，吊扣系爭車輛牌照2 個月、3個月，於法有據。㈡被上訴人前揭103年12月19日暨 23日之違規行為，乃數次違反公法路第77條第2項規定，而 得分別裁處，不生一行為不二罰之問題等語，資為抗辯，求 為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人以 其所有之系爭車輛加入Uber APP平台並利用該平台，以系爭 車輛先後於如事實欄所載時地載客並收取費用，本質上具營 利為目的而反覆性、繼續性之特徵，違反公路法第77條第2 項未經申請核准，而經營汽車運輸業之規定，堪予認定。㈡ 原處分1、原處分2已將違規車號、車種、違反事實、違反時 間、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐 一記載，意旨清楚，足使被上訴人瞭解其受處分之原因事實 及法令依據；而上訴人所屬臺北區監理所前以105年1月4日 路授北監裁字第1050000022號函檢送交公北監字第4005601 號、第4005603號違反汽車運輸業管理事件通知單予被上訴 人時，亦分別敘明：未經申請核准利用網路平台經營汽車運 輸業攬載乘客，於左載違規地點載客收取報酬157.3元、149
.66元等節，認定所載違規行為以系爭車輛為之，得供被上 訴人具體認知原處分1、原處分2內容。基此，原處分1、原 處分2並無違行政程序法第96條第1項第2款之法定程式。㈢ 被上訴人既明知其未經核准擅自經營汽車運輸業，顯有違章 之故意，上訴人斟酌被上訴人係駕駛自用小客車，就其發生 在先之103年12月19日違章行為，認有違反行為時公路法第7 7條第2項暨汽車運輸業管理規則第138條規定，以原處分1裁 處罰鍰5萬元，並吊扣系爭車輛牌照2個月，符合交通部94年 5月27日交路(一)09400054871號令訂定發布之「未經核准經 營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準表」第3點規定 ，於法固無不合。然被上訴人後於相隔不到4日之同年月23 日，接續違反前開公路法暨汽車運輸業管理規則等規定，顯 係出於違反行為時公路法第77條第2項不作為義務之單一意 思，參酌本院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨 ，乃違反同一行政法上義務之接續犯，其先後2次違規行為 在法律上應評價為一行為。是上訴人就被上訴人103年12月1 9日之違規行為作成原處分1，竟另就被上訴人使用系爭車輛 於同年月23日搭載乘客收取費用，認係其第2次違規，以原 處分2裁處罰鍰5萬元，並吊扣牌照3個月，已有就法律評價 之一行為重複處罰之違法，訴願決定遞予維持，亦於法不合 。從而，被上訴人訴請撤銷原處分2關於罰鍰及該部分之訴 願決定，並請求確認其吊扣系爭車輛牌照3個月部分違法， 乃有理由，應予准許，並駁回其餘在原審之訴。五、上訴意旨略謂：本件被上訴人分別於103年12月19日、23日 從事違反公路法第77條第2項暨汽車運輸業管理規則第138條 規定之行為，自應個別裁處，否則即有評價不足之疑慮，且 無法達到行為時公路法第77條第2項規定健全公路營運之目 的。是原處分1僅就被上訴人103年12月19日之違規行為予以 裁處，上訴人再以原處分2就被上訴人103年12月23日之違規 行為作成評價，自無違反一行為不二罰原則。原判決援引本 院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議為據，逕論原處 分2牴觸一行為不二罰原則，有適用法令不當之違法。六、本院查：
㈠按以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業，為汽車運輸業； 而未申請核准而經營者，依行為時公路法第77條第2項前段 規定，得處5萬元以上15萬元以下罰鍰；同條項後段另規定 ，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之 。前段為行政處罰之規定，後段則為行政處罰以外之不利益 行政處分（即學說上所稱狹義之不利益行政處分，或管制性 不利益行政處分）。
㈡蓋：
1.行政處罰為廣義不利益行政處分之一種，行政處罰與行政 處罰以外之不利益行政處分，均可能對人民之自由或權利 加以限制，惟二者本質不同。行政處罰為國家對違反行政 法上義務之個人，所採取之「非難性」手段，以消滅其過 去違規且有責行為之責任，而一般性預防將來違規行為發 生。此一公權力之發動，以個人有故意或過失違反行政法 上義務之行為為前提。此就行政機關維持行政秩序的各種 合法手段而言，乃以要求人民不要破壞行政秩序的方式以 間接達成行政目的之「消極」方法，其裁處適用「行政罰 法」規定之程序。狹義不利益行政處分，係指行政處罰以 外，行政機關為維持行政秩序，依法所得採行之其他限制 人民自由或權利之規制手段。其特質在於以直接形成符合 法律要求之行政秩序之方式，「積極」實現行政目的，雖 應受法律拘束，但其發動不受制於是否存在一個有責之違 反行政法上義務事件。其中具有法律效果者，即屬狹義之 不利益行政處分，其作成應適用「行政程序法」規定。本 質上並非作為處罰方式之狹義不利益行政處分，如果藉用 為行政處罰，其結果自然不正確，既無助於人民權利保障 ，更有害於公共秩序之維持。
2.行為時公路法第77條第2項前段關於未依公路法申請核准 而經營汽車運輸業者，行政機關所得採取之行政措施之一 ，乃科以罰鍰。罰鍰為行政處罰種類，乃為典型。至於行 為時公路法第77條第2項後段對於非法營業用汽車，不論 其所有權歸屬是否為違規營業人，均得吊扣或吊銷車牌之 規定，考其立法意旨，當在令原充作違規營業用車輛於一 定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原 有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營 運系統此等行政任務執行﹔是以明文，所吊扣或吊銷車牌 之汽車不以同條項前段違規行為人所有者為限。核此立法 ，自屬賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序 之方式，「積極」實現行政目的之權限，其發動不應受制 於車輛提供者是否有違反行政法上義務之可罰行為，從而 ，此部分規定自屬狹義之不利益行政處分，亦即，本院10 6年4月份庭長法官聯席會議所決議定性之管制性行政處分 。
㈢承上以論，主管機關依行為時公路法第77條第2項前段作成 裁處違規行為人罰鍰，乃行政處罰；而依同條項後段所為吊 扣違規營業用汽車牌照之處分，則屬管制性行政處分。行政 處罰應依行政罰法程序為之，當然有該法第24條第1項所示
一行為不二罰原則之適用，而對應該行為之處罰裁量，依同 法第18條第1項前段所示，主要在審酌違規行為可非難性高 低以及因此所得利益多寡，而不在其處罰能否得到一般預防 之效能。行為時公路法第77條第2項所規範之不作為義務， 既係不得未經核准而經營汽車運輸業，援用刑法上關於營業 行為數之理論於行政處罰，經營汽車運輸業本質上必有為達 同一營利目的而多次反覆實施之營業行為，未經主管機關裁 處切斷違規行為前，宜總體評價論以法律上一行為，再依其 營業行為期間持續久暫、獲利多寡等因素，綜合考量裁處相 對應之行政處罰，始為妥當。如將各次駕駛汽車載客行為割 裂，逐次開罰，無從掌握營業行為所彰顯之可非難性，乃將 應綜合評價者，予以重複評價，有悖於行政罰法第24條第1 項所示一行為不二罰原則。但主管機關依行為時公路法第77 條第2項後段作成管制處分時，其裁處則應依行政程序法為 之，其處分考量重點在於手段之採取與行政目的之達成，是 否合於比例原則，與一行為是否二罰完全無涉。 ㈣本件被上訴人未經申請核准，利用Uber App平台，以其所有 之系爭車輛，從事汽車運輸業，經查獲103年12月19日10時5 6分許，同年月23日13時44分許各一次，分經原處分1裁處5 萬元罰鍰，並吊扣系爭車輛牌照2個月（執行期間104年2月9 日至3月20日）、原處分2又裁處5萬元罰鍰，並吊扣牌照3個 月（執行期間104年3月21日至5月19日），而此2處分均於10 5年4月11日送達被上訴人之事實，業經原審認定綦詳，核與 卷證事實相符，堪為裁判基礎。被上訴人基於營利目的經營 汽車運輸業，雖有2次載客收費行為，徵諸前述說明，仍應 認係法律上一行為。原判決以被上訴人前後駕駛系爭車輛營 業相隔不到4日，乃違反同一行政法上義務之接續犯，在法 律上應評價為一行為，因指原處分2就原處分1已評價之同一 行為重複評價，又裁處5萬元罰鍰，此部分有違背行政罰法 第24條第1項，乃予以撤銷，核於法相符。上訴意旨認各該 駕駛車輛接客之行為，應個別裁處，否則即屬評價不足，且 原處分1、原處分2所裁處之標的（時、地）均有不同，也非 重複評價云云，顯然未能明白營業行為具有反覆多次實施之 特質，此部分上訴，為無理由，應予駁回。
㈤惟，原處分2關於吊扣系爭車輛牌照3個月部分，既屬管制性 行政處分，其目的就不再是對過去違規行為予以非難，而在 於積極地防患未然，審酌其合法與否之重點，也與一行為不 二罰無關，而在於所採取限制人民財產自由之手段與健全公 路營運此行政任務之達成，是否合於比例原則。此亦即上訴 意旨所稱，如未於原處分1吊扣牌照2個月後，再依原處分2
吊扣牌照3個月，無以達到健全公路營運目的之爭執所在。 而此除涉及審酌違規行為規模、久暫、型態，以及違規人如 何取得非法營業車輛之使用權等，而對應如何之吊扣或吊銷 牌照處分期間長短，始足以遏止違規營業人再利用該等車輛 為同類型之違規行為（如非法營業車輛係遭違規人竊取而營 業，自無吊扣或吊銷車牌以遏止再犯之必要）；同時，也應 慮及違規汽車是否屬於自然人所賴以維生者，容有因吊銷牌 照而影響其生計，致逾越必要之程度等情狀。然此均未見原 審依職權予以調查，逕以一行為不二罰原則為據，認定原處 分2吊扣牌照3個月部分違法，顯於行政訴訟法第125條、第1 33條法院應依職權調查證據以認定事實之規定有違。 ㈥綜上，原判決認定原處分2有就同一行為重複裁處之違法， 關於罰鍰部分，要屬無誤，因將原處分2關於罰鍰部分暨此 部分訴願決定撤銷，認事用法，並無不合。上訴意旨求為廢 棄該部分判決，為無理由，應予駁回。但關於原處分2吊扣 系爭車輛牌照部分，則有誤認管制性處分為行政處罰之失， 以致未依職權調查事實以認定原處分2該部分是否合於比例 原則，乃有違背法令事由，上訴意旨求為廢棄，為有理由。 因原審未就此為調查，事實未明，爰將原判決廢棄，發回原 審法院更為審理。
七、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。依行政訴 訟法第255條第1項、第256條第1項、第98條第1項前段，判 決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 31 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 楊 得 君
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 8 月 31 日 書記官 彭 秀 玲
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