最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第474號
上 訴 人 謝孫慧嬌
訴訟代理人 簡榮宗律師
余瑞陞律師
被 上訴 人 國防部
代 表 人 馮世寬
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國
105年9月22日臺北高等行政法院104年度訴字第400號判決，提起
上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人之配偶謝振東前經被上訴人核配前高雄縣大寮鄉（ 現改制為高雄市大寮區，下同）果協新村（下稱果協新村） 第97號及第117號眷舍（系爭眷舍），其於92年6月29日死亡 ，上訴人申經被上訴人以92年11月6日（92）勁勢字第13640 號令核准承受謝振東輔助購宅權益（原判決誤為92年11月5 日，下稱核准承受令）。嗣被上訴人依國軍老舊眷村改建條 例（下稱眷改條例）及其施行細則等規定，於94年3月11日 辦理改制前高雄縣商協新村、嘉新新村、宣武新村、果協新 村（下稱商協等新村）遷購建國新城國宅說明會，因商協等 新村達4分之3原眷戶同意遷購，乃以97年10月27日國政眷服 字第0970013876號公告（下稱系爭公告）商協等新村完成遷 購市場成屋，商協等新村原眷戶應自公告搬遷期間97年11月 1日起至98年1月31日止搬遷騰空，並檢附斷水、斷電及戶籍 遷出等證明文件，送列管單位辦理眷舍點交。上訴人未依系 爭公告辦理，陸軍第8軍團指揮部（下稱第8軍團）以103年3 月19日陸八軍眷字第1030003072號函，請上訴人於103年3月 31日前配合辦理原眷戶輔助購宅款申領作業及後續眷舍斷水 、斷電、戶籍遷出並將眷舍騰空點還，如仍不配合，依眷改 條例第22條第1項規定，逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶 權益，並訴請返還房地及追繳相當於租金之不當得利。上訴 人仍未予置理，被上訴人遂以103年8月20日國政眷服字第10 30010601號函（下稱原處分），註銷謝振東系爭眷舍之居住 憑證，併同廢止核准承受令。上訴人循序提起訴願及行政訴 訟，經原判決駁回後，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠謝振東於48年間經審核獲配由中 華婦女反共聯合會捐款興建之果協新村之系爭眷舍，惟被上 訴人所屬之陸軍第3789部隊於80年間辦理「果協新村眷舍整
建工程」時，已將全村眷舍（為磚造蓋水泥瓦平房）全部拆 除後，再於原址原地重新建築為現有鋼筋混凝土加強磚造連 棟式住宅，並於83年間興建完成，依前臺灣省建築師公會高 雄縣辦事處之鑑定結果，果協新村整村整建完成後，其建物 屬建築法第9條第1款之「新建」建築物，故不該當眷改條例 第3條第1項規定所稱之「國軍老舊眷村」，應無同條例第22 條第1項及其施行細則第13條第1項規定之適用。㈡原審法院 另案98年度訴字第478號及本院100年度判字第1032號判決所 指「增建、整建並不影響眷村之同一性」，係指僅其中部分 加以整建或修繕者而言，並不包括整個眷村全部拆除重新改 建之情形在內，果協新村原係磚造蓋水泥瓦之平房，經拆除 整建完成後，其建築物應屬重新建造之新建物，二者情形不 同。又老舊眷村是否適用眷改條例，需視該眷舍在該聚落中 的比例與對整體景觀之影響來權衡，被上訴人主張縱僅1戶 未整建，亦可要求其他已重建之眷舍拆掉配合重建，顯違反 比例原則。另上訴人原獲配之系爭眷舍為磚造水泥瓦平房， 至80年間已超過使用年限，方配合被上訴人依國軍老舊眷村 重建試辦期間作業要點（下稱眷村重建試辦要點）自費拆除 並重建為RC建築。而依行政院主計總處財產分類明細表可知 ，改建後的RC眷舍至少可使用到135年，被上訴人未達最低 使用年限即推動改建，顯侵犯上訴人的信賴利益。㈢被上訴 人未循適法程序辦理商協等新村之整建，並將整建後之果協 新村列入老舊眷村改建計畫，致有違失，業經監察院依法為 糾正。依糾正內容可知，商協等新村經配合被上訴人整村整 建政策進行拆除重建，屬建築法第9條所稱「新建造之建築 物或將原建築物全部拆除而重行建築者」之建築物，與眷改 條例第3條第1項所稱69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅 有別。另果協新村眷舍僅有142戶，門牌編號為果協路1號至 142號，編號果協路143號房屋非果協新村之眷舍，被上訴人 將之列為果協新村之眷舍，並主張其他142戶亦需一併再改 建，顯不可取。被上訴人辦理果協新村改建遷購案自始即屬 違法，其註銷上訴人居住資格之處分亦屬違法。㈣縱果協新 村屬眷改條例之標的而有該條例之適用，然被上訴人至遲已 於94年6月11日取得3分之2眷戶之同意改建，卻於103年間才 為註銷居住憑證及核准承受令之原處分，類推行政程序法第 124條規定，原處分已罹於除斥期間，應屬無效等語，求為 「訴願決定及原處分均撤銷」之判決。
三、被上訴人則以：㈠果協新村之原眷戶依系爭公告應於97年11 月1日起至98年1月31日止之期限內搬遷，被上訴人所屬陸軍 司令部（下稱陸軍司令部）自102年7月至10月間多次向上訴
人說明，希其儘速配合領款搬遷，被上訴人復分別於103年1 月7日、2月18日及103年2月25日親訪上訴人，並詳細說明原 眷戶之權益及義務，第8軍團復以同年3月19日陸八軍眷字第 1030003072號函，請上訴人於103年3月31日前配合辦理領款 搬遷，然迄今上訴人均不予置理，應視為不同意改建之眷戶 ，被上訴人自得註銷謝振東之眷舍居住憑證併同廢止核准承 受令。㈡眷舍是否屬69年12月31日前興建完成，應由其原始 建造時間認定，縱嗣後有部分增建、整建，並不影響眷舍之 同一性。果協新村於69年12月31日前興建完成，因日久老舊 ，經陸軍總司令部於80年報經被上訴人以80年4月3日（80） 恭慈字第4390號令核定為「國軍老舊眷舍整村整建（修繕） 」眷村，依被上訴人頒令之「國軍老舊眷舍整村整建（修繕 ）作法要點」進行整村整建（包含系爭眷舍），並不影響果 協新村該當於國軍老舊眷村而有眷改條例適用之事實。況該 條例第3條並無如重為整建即不屬老舊眷村之例外規定，故 於69年12月31日前已興建完成之眷村，縱再經整建，仍屬眷 改條例所定老舊眷村。㈢揆諸本院102年10月份第2次庭長法 官聯席會議決議（下稱本院102年決議）可知，原眷戶領有 眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行 政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。主管機 關依同條例第22條第1項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及 原眷戶權益，乃基於眷改條例規範之公法關係上，法律賦予 主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證 及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分直接使眷舍居 住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分 ，亦無行政程序法第124條之適用。況司法院釋字第727號解 釋亦認眷改條例第22條之註銷權未規定除斥期間，尚無出現 國會保留之法律漏洞，亦無違反法安定性原則等違憲疑義。 且依原法院100年度訴更一字第215號判決見解，僅能註銷不 同意改建眷戶之原眷戶權益，實非對眷戶最有利之作法等語 ，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠被上訴人於94年3月11日 辦理果協新村遷購建國新城說明會後，因原眷戶有4分之3同 意改建，乃啟動改建程序，並完成遷購市場成屋作業，以系 爭公告通知原眷戶應自97年11月1日起至98年1月31日止搬遷 騰空，上訴人未據辦理。陸軍司令部及第8軍團於102年7月 至103年2月間多次派員向上訴人說明儘速配合領款搬遷及原 眷戶權益、義務之旨。第8軍團復以103年3月19日陸八軍眷 字第1030003072號函，請上訴人於103年3月31日前配合辦理 原眷戶輔助購宅款申領作業及眷舍斷水、斷電、戶籍遷出，
並將眷舍騰空點還，函內同時載明如仍不配合，將依眷改條 例第22條規定註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，上訴人仍 不予置理，有94年3月11日商協等新村遷購建國新城國宅說 明書、系爭公告、商協等新村不配合搬遷原眷戶家訪紀錄、 第8軍團103年3月19日陸八軍眷字第1030003072號函等資料 影本附卷可稽，此部分事實堪予認定。是被上訴人依眷改條 例第22條及其施行細則第13條規定，以原處分註銷原眷戶謝 振東系爭眷舍之居住憑證，併同廢止核准承受令，於法並無 不合。㈡依眷改條例第1條規定，該條例所謂之「改建」， 非僅指單純原建物之重建或改建，尚須兼有提高土地使用經 濟效益，改善都市景觀等功能，方符意旨。如僅單純將原建 戶之建築物拆除原地重建，而未就眷村基地為整體規劃，以 提高其土地使用效益，及改善其都市景觀（如將低樓層改為 高樓層，拓寬眷村內通行道路寬度，增加空地及公共設施面 積，綠化、美化公共空間等），縱將全數之原建物拆除原地 重建，亦非該條例所稱之「改建」，自不影響該眷村仍屬眷 改條例所規範之眷村之認定。換言之，主管機關為貫徹眷改 條例第1條規範目的，仍得依眷改條例就該眷村進行「改建 」。果協新村為69年12月31日前興建完成之眷村，因日久老 舊，業經陸軍總司令部報准被上訴人以80年4月3日（80）恭 慈字第4390號令核定為「國軍老舊眷舍整村整建（修繕）眷 村」，並依國軍老舊眷舍整村整建（修繕）作法要點進行整 村整建，將果協新村全部142戶重新整建。然上揭「全村整 建」只是將原來1層樓之磚造建築，原址拆除重建為2層樓之 RC建築，其基本巷道與原來配置相同，非如一般眷村改建， 重新規劃基地。且整建前果協新村眷舍及土地均屬國家所有 ，整建時眷戶（含系爭眷舍）亦提出同意書，表明整建後仍 以公產列管，配住人並無房屋及土地之所有權，與眷改條例 辦理改建，眷戶會取得改建後房屋及土地的所有權之情形不 同。足見果協新村之整建非屬眷改條例所辦之眷村改建，不 影響其該當國軍老舊眷村而有眷改條例適用之結果。㈢監察 院依憲法第97條及監察法第24條與第25條規定，對行政院有 關部會固得提出糾正案，且曾以被上訴人辦理商協等新村整 村整建，未經縝密規劃及妥適執行，任令眷戶投入鉅資拆除 重建並擴充建築規模；復因政策缺乏一貫性，且未循適法程 序即將該整建後眷村列入老舊眷村改建計畫，均有違失為由 ，對被上訴人提出糾正案，然監察院提出之糾正案，僅係促 使行政機關為適當改善與處置，無法以糾正案作為行政處分 確屬違法之依據。被上訴人於監察院提出糾正後，已於98年 9月14日查復書建議，整建眷村納入眷村改建均獲眷戶認同
，且大部分眷戶均已完成改建，仍應依現行作業持續推動， 並對不同意領款搬遷之眷戶持續溝通及說明。被上訴人其後 再次釐清前揭查復書之意旨，對於拒不領款搬遷之眷戶，應 依眷改條例第22條及眷改條例施行細則第13條註銷眷舍居住 憑證及原眷戶權益。是以，監察院就被上訴人有關果協新村 納入眷村改建案提出糾正後，被上訴人隨即以查復書予以回 應，糾正案效力僅止於促使被上訴人為適當改善與處置，尚 難執監察院糾正文遽認原處分違法。㈣依本院102年決議意 旨，被上訴人依眷改條例第22條規定作成註銷處分，並無行 政程序法第124條除斥期間之適用。又眷改條例第22條之立 法目的，係考量老舊眷村之特殊環境，為避免眷戶持續觀望 而影響眷村改建整體工作之執行進度，徒使改建成本不斷增 高，乃藉同意門檻之設定暨對不同意改建之原眷戶註銷其眷 舍居住憑證及原眷戶權益之差別待遇手段，促使原眷戶間相 互說服，以加速凝聚共識，並據以要求按期搬遷，達成土地 使用之最佳經濟效益，以維護公共利益。該條作成註銷之時 間並未設有限制，此乃立法者為達前開目的，且眷村改建通 常須花費較長時間為作業流程，故眷改條例未設有時效，乃 係立法者之有意沉默，並無違反法律規範意旨，顯非法律漏 洞。而行政程序法第124條規定，係立法者有意僅以合法之 授予利益處分為標的，賦予廢止權之除斥期間限制。本件上 訴人基於法律直接賦予而享有眷改條例之原眷戶權益，被上 訴人依該條例第22條予以註銷，僅係基於法律上賦予之公法 上權益，與行政程序法第124條規定係以合法授益處分為標 的，兩者之立法目的迥然有異，不具本質上類似性。則眷改 條例第22條並未存有法律漏洞，且與行政程序法第124條未 具有類似性，尚無從類推適用行政程序法第124條有關除斥 期間之規定。㈤綜上，上訴人所訴核無足採，原處分並無不 法，訴願決定予以維持，亦無不合等詞，為其判斷之依據。五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠眷改條例第1 條係用以揭示眷改條例所欲達成之目標，而非係定義應適用 該條例之標的與對象，且該條例第3條業就容許被上訴人依 眷改條例拆遷改建之標的為定義，屬立法權之法律保留事項 ，不容司法權增列其他構成要件。原判決無視該條之定義性 限制，逕以眷改條例第1條規定合理化被上訴人得拆遷非屬 眷改條例第3條所定義之房舍，顯倒果為因，並有悖權力分 立與法釋義學的基本原理。㈡果協新村於80年間，依69年5 月30日頒定之眷村重建試辦要點整建，其時眷改條例尚未制 定公布，眷舍政策也無「提高土地使用經濟效益」與「改善 都市景觀」之考量，果協新村於80年間之重建與後來依眷改
條例之重建，均屬當時一般眷舍之改建。而眷改條例第3條 規定，僅69年12月31日前興建完成之軍眷住宅始有眷改條例 之適用，其寓有豁免70年1月1日以後至85年2月4日期間興建 之軍眷住宅之用意。上訴人因信賴財產分類明細表規範的使 用年限與眷村重建試辦要點，自費拆除改建，有信賴利益。 原判決稱系爭眷舍雖依國軍老舊眷舍整村整建（修繕）作法 要點重建，仍非屬眷改條例之改建，故可再依該條例改建， 顯昧於法釋義學之歷史解釋；其無視於眷改條例第3條規定 ，適用法律顯屬不當。㈢依經濟社會文化權利國際公約及公 民與政治權利國際公約等規定意旨，國家有保障人民住房權 之義務，且應落實維護其居住尊嚴，不得隨意恣意強制驅離 或強令其搬遷。上訴人與配偶謝振東奉准配住系爭眷舍，並 信賴被上訴人所授予的居住權利，於80年間依其指示與保證 ，再依眷村重建試辦要點（即舊制眷改）自費原地拆除重建 ，則系爭眷舍顯非85年2月5日公布之眷改條例欲拆除重建之 標的。上訴人已屆高齡80歲，罹患多種疾病，要求其重新適 應新的居住環境顯有困難，茍強制搬遷，精神與心理上遭受 打擊甚大，被上訴人違法扭曲眷改條例之明文，原判決未予 糾正，亦違已內國法化的經濟社會文化權利國際公約等語。六、本院經核原判決駁回上訴人之訴，固非無見。惟查： ㈠按「本條例主管機關為國防部。」「本條例所稱國軍老舊眷 村，係指中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅， 具有下列各款情形之一者：政府興建分配者。中華婦女 反共聯合會捐款興建者。政府提供土地由眷戶自費興建者 。其他經主管機關認定者。」85年2月5日制定公布之眷改 條例第2條第1項及第3條（現行條文亦同）分別定有明文。 是以，眷改條例所稱之國軍老舊眷村，係指於69年12月31日 以前興建完成之軍眷住宅，而具有該條例第3條第1項各款情 形之一者而言，故眷改條例所稱國軍老舊眷村之認定，應以 該眷村興建完成時間及方式為據。次按依建築法規定，興建 房屋原則上應先申准取得建造執照，俟興建完成後再行申請 使用執照，進而完成建物登記，此時建物之興建完成日期及 其所有權歸屬均有相關資料足資認定。然並非所有建物興建 之前，均先取得建造執照，若建物興建前前未先申准取得建 造執照，則興建完成後自無從申請使用執照並為建物登記， 此時若對於建物之興建完成日期及其所有權歸屬有爭議時， 即應依個案事實具體認定，縱建物係為重建及部分修繕或整 建之認定，亦同。又眷改條例第28條明定：「（第1項）本 條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之 眷村，依國防部原規定辦理。但已報行政院核定改建之眷村
，其土地計價標準如下：……。（第2項）本條例施行前， 經行政院核定遷建騰空之眷村土地，依本條例規定辦理。」 參諸其立法理由「為避免本條例施行前已執行中或完成之 老舊眷村改建案，在條例公布施行後不適用或無法結案，爰 明定過渡作法，以資周延。採新、舊制改建眷村之劃分標 準，以報行政院核定與否為準。」可知，被上訴人鑑於轄下 之眷村業已老舊，為獲配眷戶之居住安全，於眷改條例公布 施行前，已於69年間頒布眷村重建試辦要點，逐步進行老舊 眷村之整建，足見眷改條例第28條規定所稱「已完成改建之 眷村」並不包含依眷改條例之改建在內，亦即於眷改條例施 行前已完成改建之眷村，並無該條例之適用。
㈡依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，或於其 他訴訟，為維護公益之必要者，應依職權調查證據。且依同 法第125條及第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係 ，不受當事人主張之拘束；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及 調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將 得心證之理由，記明於判決。又依同法第209條第3項規定， 判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律 上之意見。故行政法院對有利於當事人之事實或證據，如果 有應調查而未予調查之情形，或認定事實未憑證據或未說明 其理由者，即構成判決不備理由之違法。
㈢經查，上訴人之配偶謝振東係果協新村之原眷戶，其死亡後 被上訴人核准由上訴人承受其輔助購宅權益。而果協新村原 為69年12月31日以前興建之眷村，因日久老舊，經被上訴人 核定為國軍老舊眷舍整村整建（修繕）眷村，依國軍老舊眷 舍整村整建（修繕）作法要點進行整村整建，由所屬陸軍第 3789號部隊辦理，將果協新村原為1層樓之磚造建築共142戶 房舍全部拆除重建，改為2層樓之RC建築，整建之初係以軍 事工程名義而未申請建造執照，興建完成後，仍分配由原眷 戶居住，因該次整村整建未就全眷村基地為整體規劃，以提 高其土地使用效益，及改善其都市景觀，不屬眷改條例之改 建，該眷村仍屬眷改條例第3條所規範之眷村。被上訴人於9 4年3月11日辦理商協等新村遷購建國新城國宅說明會，因達 4分之3原眷戶同意遷購，被上訴人以系爭公告商協等新村完 成遷購市場成屋，原眷戶應自97年11月1日起至98年1月31日 止搬遷騰空，並檢附斷水、斷電及戶籍遷出等證明文件，送 列管單位辦理眷舍點交。上訴人未依系爭公告及第8軍團之 限期，於103年3月31日前配合辦理原眷戶輔助購宅款申領作 業及後續眷舍斷水、斷電、戶籍遷出並將眷舍騰空點還，被 上訴人乃據以原處分註銷謝振東眷舍居住憑證及核准承受令
等情，為原判決所確定之事實。
㈣眷改條例僅於第3條規範其適用標的及條件，第1條亦僅敍明 其立法目的，符合上開規定之老舊眷村，其事後進行之程序 悉依眷改條例之規定，至改建規劃內容勢必因個案需求及基 地條件與外在環境而不同，故眷改條例並未明定應如何規劃 ，僅就程序之進行應遵守之條件為規範。原判決以眷改條例 第1條作為該條例改建之定義，已有誤解。又原判決既認定 果協新村於80年間進行整村整建時，已將所有142戶原來1層 樓之磚造房舍全部拆除重建為2層樓之RC建物，則69年12月 31日前興建完成之果協新村似已滅失，改建完成之2層樓RC 建物其建造完成日期原判決未予認定，亦未說明理由及依據 ，即認拆除整建前果協新村之興建日期得為改建完成之2層 樓RC建物沿用，並據以認定整建後之果協新村房舍仍屬眷改 條例第3條規範之適用標的，亦即仍屬69年12月31日前興建 完成之建物，顯不符證據法則，亦有未依證據認定事實與理 由不備之情事。再者，眷改條例第28條立法理由所稱之新制 及舊制係何所指，整村整建後之果協新村是否符合該當上述 規定之舊制改建，是否該當同條例第28條所稱「已完成改建 之眷村」之規定而無眷改條例之適用，原審法院未予調查釐 清及說明，亦有未依職權調查事實及理由不備之情事。 ㈤綜上，原判決既有上述違背法令之情事，而上開事實攸關被 上訴人得否依眷改條例第22條第1項規定逕行註銷謝振東系 爭眷舍之居住憑證及核准承受令，將影響本案判決結果，上 訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件 事證尚有未明，有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決 廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 24 日 最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 文 舟
法官 姜 素 娥
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 8 月 24 日 書記官 莊 俊 亨