有關捷運場站聯合開發事務
最高行政法院(行政),判字,106年度,458號
TPAA,106,判,458,20170817,1

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最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第458號
上 訴 人 中華工程股份有限公司
代 表 人 嚴雋泰
上 訴 人 中華雙子星開發股份有限公司
代 表 人 沈慶京
共 同
訴訟代理人 林石猛 律師
 張宗琦 律師
被 上訴 人 臺北市政府
代 表 人 柯文哲
被 上訴 人 臺北市政府捷運工程局
代 表 人 張澤雄
共 同
訴訟代理人 游成淵 律師
上列當事人間有關捷運場站聯合開發事務事件,上訴人對於中華
民國105年9月29日臺北高等行政法院104年度訴字第901號判決,
提起上訴,本院判決如下:
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人臺北市政府(下逕稱「臺北市政府」)與交通部於 民國94年8月18日簽訂「中正國際機場聯外捷運系統建設計 畫三重站至臺北特定專用區路段行政契約書」,經交通部指 定臺北市政府為「臺北市轄段」之土地開發主管機關。緣上 訴人(上訴人中華工程股份有限公司為授權代表,上訴人中 華雙子星開發股份有限公司屬其團隊)申請參與投資臺北市 政府委任被上訴人臺北市政府捷運工程局(下逕稱「捷運局 」)辦理之臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專 用區C1、D1(東半街廓)聯合開發區(捷)用地土地開發案 (下稱「系爭開發案」),由捷運局於101年10月28日召開 審查及評選會議,並經臺北市政府於101年11月13日以府捷 聯字第10130538702號函(下稱「101年11月13日函」)通知 上訴人評選結果略以:「投資申請人第一順位為以太極雙星 國際開發股份有限公司為授權代表之團隊(下稱「太極雙星 公司」),第二順位為以中華工程股份有限公司為授權代表 之團隊(即上訴人),第三順位為以雙子星國際開發股份有 限公司為授權代表之團隊」。因第一順位投資人太極雙星公 司未與臺北市政府完成簽訂投資契約書,捷運局於102年11



月25日以北市捷聯字第10202474300號函(下稱「102年11月 25日函」)通知第二順位之上訴人依序遞補,雙方並就審定 條件於102年12月5日、103年1月27日、103年2月27日進行多 次協商會議之後,經捷運局報經臺北市政府核定原非上訴人 開發建議書或於審查評選會議中承諾事項之審定條件,由臺 北市政府以103年9月5日府捷聯字第10302341600號函(下稱 「103年9月5日函」)檢附系爭開發案審定條件、投資契約 書及市有土地合作投資協議書等文件,通知上訴人如有意見 ,應於書面通知送達翌日起10日內提出修正意見,否則應於 書面通知送達翌日起30日內按審定條件簽訂投資契約書。上 訴人乃以103年9月11日(103)中工法字第000000000000號函 (下稱「103年9月11日函」)檢附修正意見表,惟臺北市政 府不同意接受其修正意見,爰以103年9月22日府捷聯字第10 302309900號函(下稱「103年9月22日函」)仍請上訴人依 臺北市政府103年9月5日函辦理簽約用印及繳款等相關事宜 。嗣臺北市政府以103年10月9日府捷聯字第10332987300號 函(下稱「103年10月9日函」)通知上訴人略以:因上訴人 未於通知期限103年10月6日前完成簽約應辦理事項,依「臺 北市政府甄選臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定 專用區C1、D1(東半街廓)聯合開發區(捷)用地土地開發投 資人須知」(下稱「系爭投資須知」)十、簽約㈡之規定, 視為放棄簽訂投資契約書權利,本府不負擔任何責任,申請 保證金則無息退還等語。上訴人不服,前於103年10月2日對 被上訴人,逕依行政程序法第149條準用民法第184條第1項 後段及大眾捷運系統土地開發辦法(下稱「土地開發辦法」 )第18條規定,向原審提起一般給付訴訟,請求被上訴人應 依系爭投資須知等招商文件、投資計畫書及甄審委員會之審 查結論(下稱「審查結論」)擬定審定條件之投資契約書, 並以審查結論為契約附件,通知上訴人辦理本件投資契約書 締約(經原審103年度訴字第1492號判決駁回,並經本院105 年度判字第373號判決駁回其上訴而告確定)。上訴人另就 臺北市政府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9 日函及捷運局103年10月14日新聞稿,提起訴願,經交通部 於104年5月8日分別以交訴字第1031300918號及交訴字第103 1301041號訴願決定不受理(下合稱「訴願決定」)後,提 起行政訴訟,經原審104年度訴字第901號判決(下稱「原判 決」)駁回。上訴人仍不服,遂提起本件上訴,並聲明「先 位聲明:原判決廢棄,臺北市政府103年9月5日函、103年9 月22日函、103年10月9日函、捷運局103年10月14日新聞稿 處分、訴願決定均撤銷,被上訴人應依臺北市政府101年11



月13日函作成投資契約書之審定條件,並以審查結論為契約 附件,作成通知上訴人簽訂市有土地合作投資協議書及簽訂 投資契約書之行政處分;或發回更審。備位聲明:原判決廢 棄,臺北市政府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10 月9日函、捷運局103年10月14日新聞稿均除去,回復未為上 揭4行政行為之狀態,被上訴人應依系爭投資須知等招商文 件、投資計畫書及審查結論擬定審定條件之投資契約書,並 以審查結論為契約附件,通知上訴人辦理簽訂市有土地合作 投資協議書與投資契約書之議約及締約事項;或發回更審。 」
二、上訴人起訴主張略以:
㈠被上訴人負有「不得故意以背於善良風俗之方法(包含違法 手段)妨害契約合法締結」之義務,是當臺北市政府103年9 月5日函、103年9月22日函與103年10月9日函違反上開義務 時,上訴人依行政程序法第149條準用民法第184條第1項後 段之規定,自具有強制被上訴人履行締約義務之請求權。 ㈡上訴人與被上訴人商議投資契約書之基礎審定條件,依系爭 投資須知九、㈢及促進民間參與公共建設法(下稱「促參法 」)施行細則第41條之1之規定,當受系爭投資須知、招商 文件、投資計畫書及審查結論所拘束。臺北市政府103年9月 5日函設定系爭開發案審查結論所無之10項審定條件,係對 上訴人附加原投資契約所無之權利義務,拘束性地變更原先 投資契約所確定之權利義務內容,且此審定條件未經上訴人 同意,係臺北市政府單方就具體事件所為具法效性之公法上 外部性意思表示,應屬違法行政處分。又臺北市政府以103 年9月22日函駁回上訴人103年9月11日函所提出之合理審定 條件,單方且未經上訴人合意即形成上訴人無法與臺北市政 府就審定條件進行協商之法律效果,並重行對臺北市政府10 3年9月5日函為拘束性地確認,應為行政處分。再者,被上 訴人大眾捷運系統土地聯合開發投資架構,係由主管機關經 由甄審程序以評定投資申請人之優先順位,此係就大眾捷運 系統土地聯合開發案之具體事件所為之單方決定,而授予第 一順位投資申請人後續投資議約之機會,亦賦予遞補人得請 求透過進一步的協商與締約,穩固其與臺北市政府間之契約 權利義務之議約與締約權,此為「授益行政處分」。臺北市 政府以101年11月13日函通知太極雙星公司為第一順位投資 申請人,其上載有救濟教示,益證該函性質為授益行政處分 。準此,捷運局以102年11月25日函通知上訴人遞補為第一 順位投資申請人,其性質為授益處分。又現行法制,並無授 益處分「自動失其效力」之規定,因此,臺北市政府以103



年10月9日函認上訴人未達成臺北市政府103年9月5日函所揭 示10項審定條件,其第一順位投資申請人之法律地位喪失, 應屬授益行政處分之廢止。此外,捷運局103年10月14日新 聞稿宣告系爭開發案廢標及自建雙子星大樓,其法律效果包 含「第三順位投資申請人所具遞補資格之廢止」以及「系爭 開發案之投資申請程序與後續締約程序之消滅」,故為行政 處分。
臺北市政府103年9月5日函第2點審定條件揭示核算歸墊費用 之基準,係以該函作成時尚未修正發布之「臺北市臺北都會 區捷運工程與土地開發共構費用分攤原則」(於103年9月22 日公布,修正前名稱:捷運工程與聯合開發共構費用分攤原 則)作為處分內容,強要上訴人納為歸墊費用之核算基準, 顯屬違法。又臺北市政府既已授權捷運局為執行機關,則其 自居通知主體以103年9月5日函通知上訴人簽訂投資契約, 違反土地開發辦法第18條應由「捷運局」通知之規定,違反 行政程序法第8條誠信原則。再者,上訴人信賴系爭開發案 之招商文件、臺北市政府101年11月13日函審查結論以及捷 運局3次雙向協商會議之討論內容,且積極展開締約前準備 與籌辦,已有信賴表現;上訴人對於本件之土地貢獻成本、 建物貢獻成本、權益分配比例、開發後產權面積及總價值、 開發權值分配結果有具體規劃,依此已定計畫可得預期之利 益重要要件已具備,客觀上可合理期待其實現,係值得保護 之信賴利益,詎臺北市政府103年9月5日函、103年9月22日 函恣意更改要求上訴人「於簽約前,在103年9月5日函作成 後30日內,取得系爭開發案總開發成本新臺幣653.42億元之 融資保證書」,不僅「融資協議書」更改成「融資保證書」 ,且時間點從「簽約後1年」改為「於簽約前,在103年9月5 日函作成後30日內」,其違反信賴保護原則,增加審定條件 ,妨害上訴人合法議約且締結本件正式投資契約之權利。此 外,國內金融機構符合臺北市政府103年9月5日函所示10項 審定條件第1項規定者約僅有12家,而要排除銀行法第33條 之3與銀行法第33條之3授權規定事項辦法第2條第2款、第4 款對同一法人或同一關係人之融資額度限制,則須由財政部 核准後,始得為之。是以,上訴人申請國家重大公共建設聯 合融資貸款時,需依促參法第31條規定,由金融監督管理委 員會(下稱「金管會」)確認是否屬國家重大公共建設案後 ,再檢附系爭開發案之投資契約書與金管會之確認函文予金 融機構,由金融機構發函予財政部申請排除銀行法第33條之 3的授信金額限制後,金融機構始得依投資人與主管機關簽 署及核定之投資契約書、土地開發計畫書、營運計畫書、財



務計畫書等,辦理授信審查及聯合貸款授信條件研議。而此 耗費時程至少需1年以上,惟臺北市政府103年9月5日函、10 3年9月22日函竟要求上訴人於30日內辦理653.42億元「融資 保證書」完畢,嚴重悖離現行銀行法令與作業實務,有裁量 濫用瑕疵。加以臺北市政府自103年9月5日至今,拒絕核定 上訴人之土地開發計畫,其逕要求上訴人依違法之審定條件 締約,違反土地開發辦法第18條之規範,自不應有該條「視 同放棄投資權」之法律效果適用。況依營造業法第3條第1款 規定,上訴人中華工程股份有限公司資本額為152.5億元, 每股淨值為12.54元,總淨值為191.23億元,依營造業法規 定,可承攬總金額為3,824.6億元;上訴人中華雙子星開發 股份有限公司規劃資本額60億元,每股淨值為10元,總淨值 為60億元,依淨值20倍計算,可營業總金額為1,200億元, 遠大於系爭開發案總開發成本653.42億元。臺北市政府103 年10月9日函,未就上訴人等欠缺財務能力盡其調查、證明 之責,又與營造業法相悖,不合行政程序法第123條第5款之 要件,顯屬違法。實則,臺北市政府以103年9月5日函、103 年9月22日函設定上訴人無能履行之10項違法審定條件,又 以公益考量為由,以103年10月9日函廢止捷運局102年11月 25日之行政處分。捷運局103年10月14日新聞稿則在臺北市 政府103年10月9日函作成使上訴人之第一順位投資申請人法 律地位遭到違法廢止後,無能另依臺北市政府103年9月5日 函相同條件去尋找可以達到要求之其他議約人而逕自宣告廢 標自建。因此,捷運局103年10月14日新聞稿、臺北市政府 103年10月9日函、103年9月22日函、103年9月5日函均屬連 貫性之程序,四者均須撤銷。
㈣不論由土地開發辦法或系爭投資須知之體系解釋可知,審定 條件應受審查結論所拘束。倘被上訴人於審查結論作成後, 附加初審意見或審查結論所無之審定條件,且未經第一順位 投資申請人同意納入契約條款,則有違反信賴保護原則,應 認無系爭投資須知十、㈡之適用,於上訴人未及履行而未能 與臺北市政府締約時,不得謂為「視為自願放棄」第一順位 投資申請人資格,否則即違反誠信原則中之禁反言原則。 ㈤上訴人因捷運局102年11月25日函取得本件土地開發案第一 順位投資申請人之法律地位後,上訴人與臺北市政府即存有 針對「公法上簽訂投資契約書法律關係」,本件即因此一法 律關係發生爭執。因此,審定條件之作成或是否影響上訴人 之第一順位投資申請權是否存在,乃公法上爭議,依行政訴 訟法第2條規定,本得依法提起行政訴訟。縱法院認臺北市 政府103年9月5日函、103年9月22日函、103年10月9日函、



捷運局103年10月14日新聞稿均非行政處分,而不能對之提 起訴願、撤銷訴訟及課予義務訴訟,亦應於上開審定條件之 契約意思表示、「視為放棄投資權」之觀念通知或宣告廢標 自建之觀念通知作成時,容許上訴人依行政訴訟法第8條第1 項前段規定提起「一般給付訴訟」,始符合憲法第16條保障 人民訴訟權之意旨及有權利即有救濟(無漏洞的權利保護) 之法理等語,並先位聲明:1.臺北市政府103年9月5日函、 103年9月22日函、103年10月9日函、捷運局103年10月14日 新聞稿、交通部104年5月8日交訴字第1031300918號及交訴 字第1031301041號訴願決定均撤銷;2.被上訴人應依審查結 論即臺北市政府101年11月13日函作成投資契約書之審定條 件,並以審查結論為契約附件,作成通知上訴人簽訂市有土 地合作投資協議書及簽訂投資契約書之行政處分。另備位聲 明:1.臺北市政府103年9月5日函、103年9月22日函、103年 10月9日函、捷運局103年10月14日新聞稿均除去,回復未為 上揭4行政行為時之狀態;2.被上訴人應依系爭投資須知等 招商文件、投資計畫書及審查結論擬定審定條件之投資契約 書,並以審查結論為契約附件,通知上訴人辦理簽訂市有土 地合作投資協議書與投資契約書之議約及締約事項。三、被上訴人答辯略以:
㈠依土地開發辦法第18條、系爭投資須知九、㈢及十、㈡規定 可知,任何投資申請人於知悉審定條件之內容後,除逕為同 意外,亦得提出修正意見,惟如所提出之修正意見不為被上 訴人所接受,而投資人亦不願於30日期間內表示同意審定條 件者,依法視為放棄投資權。上訴人喪失優先締約地位,係 因其不願同意被上訴人所提出之審定條件,且未於法定期間 內簽約,依法所生之效果,非因臺北市政府函文所致。臺北 市政府103年9月5日函及103年9月22日函,均係被上訴人於 議約過程中所為之要約,上訴人除有表達意見之機會外,更 有決定是否接受條件之自由;臺北市政府103年10月9日函僅 單純告知上訴人議約權已因前開期間經過而視為放棄之事實 ;捷運局103年10月14日新聞稿更是既成事實之陳述,是以 ,前開函文以及新聞稿,均非對外發生法律效果之決定,亦 未使上訴人之權義發生得、喪、變更。
㈡審查意見乃甄審委員會於審查評選階段,針對各投資申請人 提出之申請文件,依照固定之評分項目及計分方式作出最終 的評比結論,據以評選出最優申請人;而審定條件則係臺北 市政府於評選結束後之議約階段,考量最優申請人之主觀條 件及議約當時之客觀狀況,依土地開發辦法第18條、系爭投 資須知「一」、「九、㈢」、「十㈠、㈡」規定,擬定最符



合公益目的之審定條件並作為投資契約之約款,並確保最優 申請人確有能力完成系爭開發案,故被上訴人所提出之審定 條件並不受審查意見之拘束。被上訴人於研擬審定條件之過 程,共與上訴人進行3次雙邊協商會議,並使上訴人得於會 後提出修正意見,令其有充分陳述意見之機會,符合正當法 律程序之要求。嗣被上訴人參酌上訴人及專家學者之意見、 評估上訴人包括財務能力在內之整體狀況,並衡量公共利益 之維護,最終作成10項審定條件,於程序上及實體上皆於法 相合,並無任何裁量瑕疵。
㈢公部門與民間合作之土地開發案,並非當然適用促參法,仍 須探究個案性質,實質認定是否合於促參法第3條之定義及 第8條之參與方式。本件係由臺北市政府或其他私地主提供 土地,投資人投入資金辦理開發興建,完成後依土地價值、 投入資金換算並經雙方約定之權益分配比例,各自取得分回 的土地和建物,並依投資開發契約之規範營運使用,與促參 法第8條第1項規範之態樣有別,自無適用該法之餘地。縱本 件有促參法之適用,惟亦無從依該法施行細則第41條之1得 出上訴人主張「投資契約內容應限定於投資計劃書及綜合評 審結果」之結論,況依同細則第22條第1項規定可知,被上 訴人基於公共利益、公平合理之考量,仍得不受招商文件內 容之限制。尤其系爭開發案在提出條件較上訴人為優之第一 順位投資人出現不能履約之情事後,被上訴人毋寧更有審慎 評估之義務,針對上訴人財務條件並斟酌開發達成之公益需 求,重行訂定審定條件,此亦符合公益、公平合理之原則, 並無違反促參法可言。
臺北市政府103年9月5日函所列審定條件二並無違誤,系爭 開發案有關投資人應歸墊費用,係屬預估性質且尚未結算, 故系爭投資須知十三、特別條款(十二)明定:「投資人應歸 墊費用預估金額及時程如本須知附件5,實際金額及歸墊期 限依本府捷運工程局核定為準」,依使用者付費之精神,被 上訴人提出投資人於簽約時繳交之歸墊費用金額,應以簽約 時已完成之施工進度核算之審定條件,並無不當。姑不論行 政規則本非對外生效之規範,其計算方式既與系爭投資須知 相符,自無違法或不當可言。另臺北市政府103年9月5日函 以及103年9月22日函,並無管轄權之欠缺,前開函文均依系 爭投資須知相關規範辦理,並無欠缺管轄權之問題等語,並 聲明:上訴人在第一審之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果,以: ㈠依大眾捷運法第2條前段、第4條第1項、第7條第1項、第7項 規定及99年1月15日交通部交路字第0980085060號令、內政



部台內營字第0980819917號令會銜修正發布之土地開發辦法 第2條、第3條第2款、第4條、第14條第1項、第15條第1項、 第16條第1項、第3項、第17條第1項、第2項、第18條規定可 知,大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開 發,由主管機關公告徵求投資人合作開發,申請土地開發者 除應甄選文件備具申請書、身分證明、財力證明等文件,且 應提出開發建議書,由執行機構會同有關機關就上述申請資 料完成審查或評選,並報主管機關核定土地開發計畫後,進 入簽約程序。
㈡次按依臺北市臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點( 下稱「開發實施要點」)第1點、第2點規定,臺北市政府以 100年10月4日府捷聯字第10033859600號公告且依土地開發 辦法及相關法令訂有系爭投資須知。又依系爭投資須知第9 點(甄選作業程序)第1款、第3款、第10點(簽約)第1款 、第2款規定,及臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站 特定專用區C1、D1 (東半街廓)聯合開發區(捷)用地土地 開發投資申請案件審查及評選作業原則(下稱「系爭評選原 則」)第1點、第4點第3款規定,系爭開發案之投資申請人 ,經審查及評選決定為第一順位者,僅取得簽訂開發契約之 資格,並非獲選為第一順位或遞補為第一順位,即與臺北市 政府成立預約或投資開發契約,而係進入議約、訂約之階段 ,須俟該投資申請人接受臺北市政府之審定條件、於該府書 面通知到達日起30日內與該府簽訂投資契約書及繳交履約保 證金後,始為系爭開發案之投資人,而有投資權(本院105 年度判字第373號判決參照)。
㈢關於先位之訴部分:
1.撤銷訴訟部分:臺北市政府103年9月5日函所載內容核屬 上訴人與臺北市政府經多次會議協商後,由臺北市政府依 系爭投資須知第10點第1款規定提出審定條件,告知上訴 人簽訂系爭投資契約之要求,並予上訴人評估是否依審定 條件締約,僅係契約簽訂前,議約過程中要約之表示,非 屬行政處分。臺北市政府103年9月22日函乃其針對上訴人 不同意其103年9月5日函載審定條件所提出之修正意見( 參照民法第160條第2項規定,視為上訴人拒絕臺北市政府 上開要約,而為新要約),表明不予接受,核屬對上訴人 新要約之拒絕,亦非行政處分。臺北市政府103年10月9日 函乃其單純陳述其先前之要約因上訴人遲未就審定條件為 承諾之表示而失效,其等議約程序依系爭投資須知十、簽 約㈡規定,亦歸於終結等事實,是上訴人被視為放棄簽訂 投資契約之權利,並非因臺北市政府為上開通知而發生,



而係因上訴人未依臺北市政府通知期限,依通知之審定條 件簽訂投資契約所致,臺北市政府將該事實以103年10月9 日函通知上訴人,該函性質上應屬觀念通知,並非授益行 政處分。捷運局103年10月14日新聞稿,僅係該局對外說 明系爭開發案,於前順位投資申請人均視同放棄簽訂投資 契約後,臺北市政府決定後續不再由第三順位遞補議約, 未來將由市府主導投資興建方式辦理之事實說明,亦非行 政處分。是臺北市政府103年9月22日函、103年10月9日函 及捷運局103年10月14日新聞稿,均非行政處分,訴願決 定不予受理,於法並無不合,上訴人先位之訴第1項聲明 因訴訟要件不備,本應以裁定駁回,惟因上訴人堅持主張 此部分聲明與第2項聲明應整體觀察為一課予義務訴訟, 考量訴訟經濟及卷證齊一,乃併以判決駁回。
⒉課予義務訴訟部分:土地開發辦法第18條規定旨在明確規 範大眾捷運系統土地開發之投資申請人,於收受執行機構 通知,不同意主管機關審定條件或未於限期內簽訂投資契 約書,並繳交履約保證金,乃視同放棄投資權之法律效果 ;並賦予執行機構於最優或第一順位投資申請人無法合法 取得投資權時,得選擇由次優或第二順位投資申請人遞補 ,抑或重新公告徵求投資申請人之行政裁量權限。該法令 僅規定應依審定條件通知投資申請人簽訂投資契約書,並 未規範審定條件應如何作成之作為義務,且所稱之通知乃 屬要約,並非行政處分,前已述及。是上訴人據土地開發 辦法第18條規定,請求被上訴人應依系爭開發案甄審委員 會審查結論即臺北市政府101年11月13日函作成投資契約 書之審定條件,並以審查結論為契約附件,作成通知上訴 人簽訂市有土地合作投資協議書及簽訂投資契約書之行政 處分,顯與課予義務訴訟要件不符,為無理由,應予駁回 。
㈣關於備位之訴部分:
1.一般給付訴訟第1項部分:所謂「結果除去請求權」乃人 民因其權利受公權力之違法干涉,請求排除該違法干涉之 事實結果,以回復原有狀況之權利,其目的在於排除違法 行政行為之結果,以回復於違法干涉前存在之狀態。查臺 北市政府103年9月5日函係其與上訴人締結系爭投資契約 前,由該府所提出之要約表示;臺北市政府103年9月22日 函乃臺北市政府對上訴人新要約之拒絕;臺北市政府103 年10月9日函則係通知上訴人,因其未依臺北市政府通知 期限,依通知之審定條件簽訂投資契約,而依系爭投資須 知規定,被視為放棄簽訂投資契約權利之事實;捷運局10



3年10月14日新聞稿則係該局對外說明系爭開發案,於前 順位投資申請人均視同放棄簽訂投資契約後,臺北市政府 決定後續不再由第三順位遞補議約,未來將由臺北市政府 主導投資興建方式辦理之事實。經核,上開函文均不涉被 上訴人以公權力干涉上訴人權利情事,自不符公法上結果 除去請求權要件,上訴人據此請求權所為請求,自無理由 ,應予駁回。
2.一般給付訴訟第2項部分:土地開發辦法第18條規定,僅 規範應通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內 簽訂投資契約,並未課予主管機關或執行機構應如何形成 審定條件之作為義務;且上訴人僅經被上訴人依土地開發 辦法第18條後段規定通知遞補系爭投資申請人順位,而獲 與臺北市政府依該審定條件簽訂投資契約之權利。至審定 條件之擬訂則係被上訴人依系爭開發案之規模及需求,針 對各別投資申請人之條件,考量符合公益目的而定,上訴 人既非原評選之最優申請人,而係事後遞補,則評選階段 之審查意見、針對太極雙星公司為投資申請人所定之審定 條件,自非當然全然得適用於上訴人。是被上訴人於通知 上訴人遞補後,乃與上訴人進行3次協商會議,嗣始綜合 公益之考量核定系爭審定條件,上訴人基於土地開發辦法 第18條規定請求被上訴人應依系爭投資須知等招商文件、 投資計畫書及審查結論擬定審定條件之投資契約書,並以 審查結論為契約附件,通知上訴人辦理簽訂市有土地合作 投資協議書與投資契約書之議約及締約事項,顯屬無據。 況上訴人此部分請求業經原審法院103年度訴字第1492號 判決駁回,並經本院105年度判字第373號判決駁回其上訴 確定。又上訴人執行政程序法第149條準用民法第184條第 1項後段,作為其「請求被上訴人履行其所負之強制締約 義務」之請求權基礎,顯然與請求作成特定內容行政處分 之課予義務訴訟無關。且因上訴人僅透過遞補程序而取得 系爭簽訂開發契約之資格,而得與被上訴人進入議約程序 ,並未與被上訴人成立預約,而上訴人在收受被上訴人依 土地開發辦法第18條通知之審定條件,未於30日內同意審 定條件,並繳交預估投資總金額百分之3之履約保證金前 ,臺北市政府尚不負與上訴人締約義務,臺北市政府以10 3年9月5日函、103年9月22日函與103年10月9日函向上訴 人為要約、拒絕上訴人要約之表示及通知上訴人系爭議約 結果,亦不生損害上訴人情事,上訴人執此為所提一般給 付訴訟論據,仍無足取,應予駁回。
五、上訴意旨略謂:




㈠大眾捷運系統聯合土地開發投資架構,係由主管機關經前階 段之甄審程序,評定投資申請人之優先順位,就大眾捷運系 統聯合土地開發案之具體事件所為之單方決定,授予第一順 位投資申請人後續議約之機會,於第一順位投資申請人無法 締約時,另賦予次順位投資申請人請求議約與締約權,此等 授予第一順位或通知較後順位投資申請人為遞補之通知行為 ,其法律性質為授予利益行政處分。臺北市政府101年11月 13日函通知太極雙星公司為第一順位投資申請人時,於上開 函為救濟教示之記載,顯認其性質為行政處分,惟於102年 11月25日函通知上訴人遞補為第一順位投資申請人時,卻刻 意省略救濟教示,恣意對上訴人為差別待遇,違反平等原則 ,原判決不察,有不適用法規之違法。又授予利益之行政處 分於符合廢止事由時,依行政程序法第123條規定,得由原 處分機關以行政處分廢止之,而同法第110條第3項所稱「因 其他事由而失效」之情形,仍須符合法律保留原則,惟現行 法制上並無因某事由而生自動失效之情形。是以,臺北市政 府101年11月13日函、102年11月25日函既為行政處分,則難 認使其失效之臺北市政府103年9月5日函、同年月22日函、 同年10月9日函及捷運局103年10月14日新聞稿無損及上訴人 地位及法律上權利而僅屬觀念通知、事實行為而已。原判決 所持後續相關函文均非屬行政處分之見解,將造成法律體系 前後矛盾,並使上訴人喪失權利保障及提起適當訴訟類型行 政救濟之可能。此外,原判決拒絕承認臺北市政府相關函文 、捷運局新聞稿為行政處分,並指出兩造相關爭議函文係於 「雙方處平等地位」時發生,將之定性為要約、新要約之拒 絕及觀念通知,顯增加行政處分法律所無之要件,且就其究 竟是為締結行政契約或私法契約之行為,亦未說明其公私法 屬性,有判決不備理由之違法。倘原判決在指明兩造間係於 締結私法契約過程時之糾紛,則其未依行政訴訟法第12條之 2以裁定移送管轄法院,亦有判決不適用法規之違法。 ㈡本於訴訟權保障之意旨,凡公法上之爭議,得依法向行政法 院提起行政訴訟,如當事人間之爭議係「本於行政契約所發 生」,即屬「公法上爭議」,得依法提起行政訴訟。又行政 機關與人民間立於行政契約之平等關係時,亦有作成行政處 分之可能,行政行為類型之認定雖影響後續行政訴訟類型之 選擇,惟仍不影響其屬於「本於行政契約所生之公法上事件 」之性質,而得以依法提起行政訴訟。系爭開發案爭議本於 行政契約所生,屬公法上爭議,得依法提起行政訴訟。原判 決未說明本件公私法屬性,認上訴人無法提起行政訴訟,又 未職權裁定將全案移送至有管轄權之法院,有判決理由不備



、不適用法規之違法。
㈢系爭開發案性質為促參法第3條第1項第1款、第11款之「交 通建設」與「重大商業設施」,針對該土地之規劃與營運, 因公權力行政無法投入足夠資金,遂引進民間私人之創意與 資金參與開發與建設,而呈現公私協力行政。從而,系爭開 發案除有大眾捷運法之適用外,於大眾捷運法所未規定之事 項,仍應適用促參法,本院104年度裁字第220號裁定亦同此 見解。原審103年度訴字第1492號、本院105年度判字第373 號判決認前開裁定僅係說明主辦機關與民間投資機構依促參 法第11條規定簽訂投資契約時,其議約應遵守之原則及准許 例外之情形,並未就系爭開發案是否有促參法之適用為認定 等語,論理及適用法規前後矛盾。
臺北市政府推翻上訴人與捷運局協商之版本,且未曾與上訴 人協商、討論,單方片面決定以103年9月5日函提出審查結 論所無之10項審定條件,並言明如上訴人不接受,則逕自廢 止上訴人第一順位投資申請人之授益行政處分,其對上訴人 額外附加、變更原投資契約所無之權利義務,是臺北市政府 103年9月5日函係就公法上具體個案所為具有對外法效性之 單方行政行為,應為行政處分。又臺北市政府103年9月22日 函駁回上訴人所提合理之審定條件,中止與上訴人就審定條 件為協商,且重行對臺北市政府103年9月5日函為拘束性地 確認,應為行政處分。另臺北市政府103年10月9日函為消滅 「上訴人得請求透過進一步的協商與締約,穩固其與臺北市 政府間之契約權利義務之請求議約與締約權」之行政處分, 屬授益行政處分之廢止處分。捷運局103年10月14日新聞稿 之法律效果包含「第三順位投資申請人所具遞補資格之廢止 」及「系爭開發案之投資申請程序與後續締約程序之消滅」 ,其法律性質應屬宣告廢標自建之行政處分。
臺北市政府既已授權捷運局為執行機關,則其自居通知主體 以103年9月5日函通知上訴人簽訂投資契約,違反土地開發 辦法第18條應由「捷運局」通知之規定,違反行政程序法第 8條誠信原則。又臺北市政府103年9月5日函第2點審定條件 揭示核算歸墊費用之基準,係以該函作成時尚未修正發布之 「臺北市臺北都會區捷運工程與土地開發共構費用分攤原則 」作為處分內容,顯屬違法。再者,臺北市政府103年9月5 日函、103年9月22日函創設審查結論所無之條件,違背上訴 人與捷運局3次雙向協商會議結論,恣意更改要求上訴人「 於簽約前,在103年9月5日函作成後30日內,取得系爭開發 案總開發成本新臺幣653.42億元之融資保證書」,不僅「融 資協議書」更改成「融資保證書」,且時間點從「簽約後1



年」改為「於簽約前,在103年9月5日函作成後30日內」, 其違反信賴保護原則,增加審定條件,妨害上訴人合法議約 且締結本件正式投資契約之權利。此外,國內金融機構符合 臺北市政府103年9月5日函所示10項審定條件第1點規定者約 僅有12家,而要排除銀行法第33條之3與銀行法第33條之3授 權規定事項辦法第2條第2款、第4款對同一法人或同一關係 人之融資額度限制,則須由財政部核准後,始得為之。是以 ,上訴人申請國家重大公共建設聯合融資貸款時,需依促參 法第31條規定,由金管會確認是否屬國家重大公共建設案後 ,再檢附系爭開發案之投資契約書與金管會之確認函文予金 融機構,由金融機構發函予財政部申請排除銀行法第33條之 3的授信金額限制後,金融機構始得依投資人與主管機關簽 署及核定之投資契約書、土地開發計畫書、營運計畫書、財 務計畫書等,辦理授信審查及聯合貸款授信條件研議。而此 耗費時程至少需1年以上,惟臺北市政府103年9月5日函、10 3年9月22日函竟要求上訴人於30日內辦理653.42億元「融資 保證書」完畢,嚴重悖離現行銀行法令與作業實務,有裁量 濫用瑕疵外,更屬客觀不能。加以臺北市政府自103年9月5 日至今,拒絕上訴人請求核定土地開發計畫,其逕要求上訴 人依違法之審定條件締約,違反土地開發辦法第18條之規範

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參考資料
雙子星國際開發股份有限公司 , 台灣公司情報網
中華雙子星開發股份有限公司 , 台灣公司情報網
中華工程股份有限公司 , 台灣公司情報網