最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第438號
上 訴 人 交通部公路總局第三區養護工程處
代 表 人 林清洲
訴訟代理人 王伊忱 律師
鄭美玲 律師
吳欣叡 律師
被 上訴 人 行政院農業委員會
代 表 人 林聰賢
訴訟代理人 胡美慧 律師
上列當事人間森林法事件，上訴人對於中華民國105年8月18日臺
北高等行政法院105年度訴字第626號判決，提起上訴，本院判決
如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人原為曹啟鴻，業於民國106年2月8日變更為 林聰賢，茲據其具狀承受訴訟，核無不合。
二、上訴人為辦理「台24線30K+100明隧道復建工程」（下稱系 爭工程），依森林法第9條第1項第1款規定報經被上訴人所 屬林務局屏東林區管理處（下稱屏東林管處）實地會勘，經 屏東林管處102年10月18日屏政字第1026212930號函同意於 屏東事業區第43林班（編號2458號保安地，下稱系爭林地） 施作系爭工程面積1.040公頃，並囑咐應於指定施工界限施 工。嗣屏東林管處復因上訴人所請，以103年2月6日屏政字 第1036160502號函同意以系爭林地實際所需面積1.6577公頃 施作，並重申應於指定施工界限施工之意旨。然屏東林管處 103年3月5日發現上訴人未依指定界限施工，旋於同年月10 日會同所屬潮州工作站、系爭工程承包商正芳營造有限公司 （下稱正芳公司）等辦理現場會勘，因認上訴人越界施工面 積達0.6892公頃，違反森林法第9條，乃依同法第56條規定 ，作成104年9月10日農授林務字第1041722371號裁處書（下 稱原處分），處上訴人罰鍰新臺幣（下同）44萬元。上訴人 不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回，爰提起本件上訴 。
三、上訴人起訴主張：㈠森林法第9條、第56條規定暨本院95年1 月份庭長法官聯席會議決議意旨，系爭工程之施作單位為正 芳公司，故倘被上訴人確定有越界施工之情，應以正芳公司 為處罰之對象，而非上訴人。㈡縱依森林法前揭規定，被上
訴人得以上訴人為裁處對象，惟原處分所憑之屏東林管處10 3年3月10日現場會勘結果，不但未提供紀錄予上訴人參酌， 甚至未通知上訴人或所屬單位派員到場；且被上訴人就上訴 人所屬里嶺工務段所提系爭工程未越界施工之有利證據，亦 未依職權斟酌，顯有違行政程序法第36條、第42條規定等語 ，並聲明求為判決原處分及訴願決定均撤銷。
四、被上訴人則以：㈠比對系爭工程施作前及發現越界施工後之 照片，並參相關圖資、屏東林管處103年3月10日會勘紀錄等 證據，足認系爭工程確有越界施工之實至明。上訴人既依森 林法第9條規定報經主管機關現場勘查同意後，再由施工單 位正芳公司於上訴人之監督下按施工界限施工，上訴人除對 施工位置知之甚詳外，對森林維護、限制採伐之狀態亦應負 維持之責；原處分以上訴人為裁處對象，於法無違。㈡上訴 人或所屬單位人員雖未於屏東林管處103年3月10日辦理系爭 工程現場會勘時到場，惟其業就有無越界施工提出申辯意見 ，顯見被上訴人並未剝奪其陳述意見之機會等語，資為抗辯 ，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠經比對系爭 工程未施作前及查獲越界施工之照片，並參相關越界施工範 圍圖、屏東林管處所屬潮州工作站103年3月5日報告、屏東 林管處同年月10日會勘紀錄可知，系爭工程承包商正芳公司 確有越界施工面積達6892平方公尺之情，原處分核屬有據。 上訴人或空言原處分所指越界施工，恐因天災豪雨夾帶道路 兩旁土石坍塌所致；或主張103年3月10日辦理現場會勘，程 序上未有上訴人及所屬人員在場而不合法；或謂越界施工面 積僅係被上訴人臆測推估，尚乏任何證據，均無足採。㈡系 爭工程乃上訴人報請被上訴人勘查且同意後，再由承包商正 芳公司於上訴人之指揮監督下施作，是觀森林法第9條、第5 6條之立法意旨，原處分認上訴人乃違背前揭法規範之義務 人，並對其處以罰鍰，實與法相符。上訴人或謂與本案無關 之本院庭長法官聯席會議決議、或謂其已將上開公法上義務 移轉予正芳公司，均無足憑。㈢本件原處分認上訴人越界施 工面積達6892平方公尺，遂參照「行政院農業委員會林務局 各林區管理處辦理違反森林法行政罰鍰案件裁罰基準」（下 稱裁罰基準），並考量行政罰法第18條規定，處上訴人44萬 元罰鍰，於法並無違誤，因將訴願決定及原處分均予維持， 駁回上訴人在原審之訴。
六、上訴意旨與起訴意旨相同者，茲引用之。另補充：㈠屏東林 管處103年3月10日辦理系爭工程現場會勘，卻未通知上訴人 到場，亦未提供會勘紀錄予其知悉，程序上即有重大瑕疵。
原判決逕論其合法，原審復未依上訴人所請將本件訴訟告知 正芳公司，顯有違背行政程序法第42條暨行政訴訟法第48條 準用民事訴訟法第65條、第66條規定之不適用法規或適用不 當之違法。㈡被上訴人就所稱越界施工範圍及面積均未實測 ，逕以八八風災（98年）後空照圖比對屏東林管處103年3月 10日會勘紀錄，臆測推估系爭工程越界施工達6892平方公尺 ，據依所訂裁罰基準裁處上訴人罰鍰44萬元，有違明確性原 則。原判決對上訴人前揭主張恝置不論，率認原處分於法無 違，顯有判決不備理由之違法。
七、本院核原判決並無違誤，茲再就上訴意旨論述如次： ㈠按，於森林內興修道路，應報經主管機關會同有關機關實地 勘查同意後，依指定施工界限施工，為森林法第9條第1項第 1款所明定，違反者，依同法第56條規定，處12萬元以上30 萬元以下罰鍰。第按，人民參與行政程序，就行政法上義務 之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委 任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人 或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序 行為所致之不利益。惟因行政罰法第7條第2項規定，法人等 組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故 意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代 理人之故意、過失所負之責任，當不應超過推定故意、過失 責任，否則有失均衡。是除行政罰法第7條第2項情形外，人 民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有 類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該 使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任，此經 本院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議，可資參照 。
㈡承上以論，人民報經主管機關同意於森林內興修道路者，負 有於指定施工界限施工之義務，其透過承攬契約將興修道路 工程委由承攬人施作，承攬人即屬報經施工之定作人因施工 而必須履行上開公法義務之使用人，於使用人違反該等義務 時，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，承攬人之故意、 過失責任推定為定作人之故意、過失，非有反證足以證明定 作人已盡其防止義務，不得推翻。
㈢經核，上訴人為辦理系爭工程，與正芳公司訂立工程契約， 並報經屏東林管處會勘同意於系爭林地施作，總計面積1.65 77公頃。屏東林管處103年3月10日會同所屬潮州工作站、正 芳公司辦理現場會勘，認上訴人越界施工面積達0.6892公頃 ，違反森林法第9條規定，乃依同法第56條規定，裁處44萬 元等節，業經原判決認定在案，除為兩造所不爭執外，並與
卷證資料相符，自堪引為裁判基礎。原判決據此，先敘明被 上訴人所稱會勘前有以電話方式聯絡上訴人所屬里嶺工務所 等情，與保育森林講究時效、便捷之因地制宜行政型態，並 無不合，可予採納，因此肯認會勘紀錄之合法性；繼之，比 對系爭工程未施作前及查獲越界施工之照片，並參考相關越 界施工範圍圖、屏東林管處所屬潮州工作站103年3月5日報 告、屏東林管處同年月10日會勘紀錄，確認正芳公司有越界 施工面積達6892平方公尺之事實，本院核其論證，並無不合 於經驗法則或論理法則之處。基此，原判決以上訴人依其申 請有依指定界限施工之義務，系爭工程承包商正芳公司，僅 單純之執行機構，其義務之違反應由上訴人承擔，肯定原處 分以上訴人為違章之裁處對象，並於法定授權裁處範圍內依 裁量基準為44萬元罰鍰裁處之合法性，揆諸首揭森林法、行 政罰法之規定及說明，上訴人於原審復從未舉證已盡防止義 務，自係論而有據，應予維持。
㈣上訴意旨仍執起訴所陳，指上開公法上義務違反人為正芳公 司，不應以上訴人為裁罰對象，原判決維持原處分，有不備 理由之違法云云，乃就原判決已說明之法理，誤指為未論述 ，並無可採。而原處分係以上訴人為裁處對象，與正芳公司 無涉，正芳公司雖可能因本件訴訟之敗訴，依其與上訴人間 之工程契約，乃有債務未依約履行之賠償義務，而生經濟上 利害關係，但難認正芳公司與原處分訴訟之勝敗有何法律上 利害關係，上訴意旨指原審未依其聲請對正芳公司告知訴訟 ，並或命其參加訴訟，有違行政訴訟法第48條準用民事訴訟 法第65條第1項、行政訴訟法第44條第2項云云，顯然不明上 開法文關於利害關係人之範圍限於法律上利害關係之意旨， 亦無足採。
㈤上訴意旨另稱系爭工程現場會勘未經通知上訴人到場，有程 序瑕疵，違反行政程序法第42條，原判決竟謂此等會勘無此 必要，乃有判決不適用法規之違法；且原處分所謂越界施工 範圍及面積未經實測，逕指面積達6892平方公尺，出於臆測 ，原判決未以指正，亦係判決不備理由云云。然則，103年3 月10日現場會勘業經被上訴人電話通知上訴人到場之事實， 乃經原判決依證據所認定，是認系爭會勘程序無悖於行政程 序法第42條，而得援用該紀錄為本案證據，上訴人仍執與原 判決認定相反之事實，指摘原判決不適用行政程序法第42條 規定，乃將事實認定與法律適用之混淆，殊有誤會。至於原 判決肯認原處分對於越界施工範圍及面積之原因，出於航照 圖與會勘現場照片套圖比對，要非臆測，徵諸系爭工程於保 安林地越界施工之面積及範圍，實測本有其困難，且成本亦
難估算，以航照圖與會勘現場照片套圖比對計算，並不失於 可採之證據方法，上訴意旨以未經實測為由，指原判決關於 違章面積及範圍此等事實認定有誤，無非因原審關於證據取 捨及認定事實之職權行使，與其所希冀者不同，而逕予指摘 ，也非可取。
㈥綜上，原判決認事用法均無違誤，上訴人仍執前詞，指摘原 判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 10 日 最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 楊 得 君
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 8 月 11 日 書記官 彭 秀 玲
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